IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SENTENCIA
En el caso de autos, a objeto de resolver los problemas jurídicos formulados a través de los argumentos de la demanda, de la contestación y del tercero interesado, los cuales serán precisados y analizados en el punto de análisis del caso concreto, a dicho efecto, es pertinente desarrollar los siguientes temas: 1) La naturaleza jurídica de la demanda de nulidad de Título Ejecutorial; 2) Error esencial; 3) Simulación absoluta; 4) Quien pretenda la nulidad de un Título Ejecutorial, debe imperiosamente demostrar mediante prueba que el ente administrativo al momento de emitir el Título Ejecutorial fue inducido en las causales de nulidad absoluta establecido en el art. 50 de la Ley N° 1715; y, 5) Análisis del caso concreto.
IV.FJ.1. Naturaleza jurídica de la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial Respecto a la naturaleza jurídica de la demanda de nulidad de Título Ejecutorial, la Sentencia Agroambiental Plurinacional (SAP) S1a N° 30/2020 de 18 de diciembre, entre otras, recogiendo el entendimiento establecido en la Sentencia Agroambiental Nacional (SAN) S1a N° 04/2015 de 27 de enero, estableció que: "Que, conforme lo establecido en los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E. y 36-2) de la Ley Nº 1715, compete al Tribunal Agroambiental, conocer y resolver, en única instancia, entre otras, las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de los procesos agrarios que les hubieren servido de base, tramitados ante el ex - Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Instituto Nacional de Colonización y el actual Instituto Nacional de Reforma Agraria. Que, la emisión del Título Ejecutorial constituye, en esencia un acto de decisión que nace del ejercicio de la potestad administrativa, en el presente caso como resultado del proceso de Saneamiento de la propiedad agraria, ejecutado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA, en tal sentido las demandas de nulidad de Títulos Ejecutoriales y de los procesos agrarios que les sirvieran de base, buscan en esencia que el órgano jurisdiccional competente realice un control de legalidad, debiendo entenderse que la nulidad procede, únicamente, por
las causas establecidas por ley (principio de legalidad), no existiendo la posibilidad de crear, arbitrariamente, causas de nulidad o anulabilidad que, en materia agraria y para el caso en cuestión están contenidas en el art. 50 de la Ley N° 1715, por lo que, cualquier otro argumento, al margen de la precitada norma legal, seria impertinente, correspondiendo desestimarlo sin ingresar en mayores consideraciones de hecho o derecho."
IV.FJ.2. Sobre el error esencial que destruya la voluntad de la administración
La disposición legal especí?ca sobre el error esencial está prevista en el art. 50.I.1 inc. a) de la Ley N° 1715, que establece que los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad absoluta, cuando la voluntad de la administración resultare viciada, por error esencial que destruya su voluntad.
Asimismo, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 28/2020 de 15 de diciembre, al respecto estableció: "(...) cabe puntualizar que la doctrina clasifica al error, en "error de hecho" y "error de derecho", debiendo entenderse que aquel hace referencia a la falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión , correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aun haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante , de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible , entendida como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial refiere que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que, no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo baso su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes , en este sentido, el administrador ha dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar en su momento y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir"
IV.FJ.3. Sobre la simulación absoluta
El art. 50.I.1 inc. c) de la Ley N° 1715, establece sobre esta causal de nulidad que los Títulos Ejecutoriales estarán viciados por la misma, cuando la voluntad de la administración resultare viciada por simulación absoluta, porque se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad.
Al respecto la SAP S1a N° 23/2020 de 14 de diciembre, entre otras, señaló: "Simulación Absoluta (art. 50.I.1.c de la Ley N° 1715) ; esta causal hace referencia a la creación de un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero un hecho que se encuentra contradicho con la realidad, es la acción de representar, mostrar algo que en realidad no existe, con la intención de esconder y engañar, debiendo probarse a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto no corresponde a la realidad, existiendo la obligación de demostrarse lo acusado a través de prueba que tenga la cualidad de acreditar que el acto o hecho cuestionado ha sido distorsionado; asimismo, corresponde citar la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 12/2018 de 10 de mayo de 2018, que respecto a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por "Simulación Absoluta", refiere: "...el Título Ejecutorial se encuentra viciado por basarse en hechos que no corresponden a la realidad, aspecto que afecta la voluntad de la administración, en este caso al INRA, siendo su relevancia tal que de no existir la "simulación" o "apariencia de la realidad" señalada, no se hubiera procedido a titular en una superficie determinada o a una persona en específico...".
Teniendo en cuenta la de?nición normativa y el desarrollo jurisprudencial precedente, se entiende que hay simulación absoluta cuando se crea un acto aparente que di?ere de la realidad, que se vincula directamente con la decisión de la autoridad administrativa, debiendo probarse su existencia con documentación idónea.
IV.FJ.4. Quien pretenda la nulidad de un Título Ejecutorial, debe imperiosamente demostrar mediante prueba que el ente administrativo al momento de emitir el Título Ejecutorial fue inducido en las causales de nulidad absoluta establecida en el art. 50 de la Ley N° 1715
Considerando que la emisión de Título Ejecutorial, constituye el acto de decisión de la administración pública que se da en el ejercicio de su potestad administrativa; por lo que la acción de nulidad de Título Ejecutorial busca en esencia que el Tribunal Agroambiental competente realice un control de legalidad, a fin de determinar si el documento cuestionado emerge de un debido proceso, no obstante de ello, esta facultad no puede ejercerse de forma discrecional, sino que necesariamente deberá enmarcarse a las formas en las que la demanda se encuentra planteada, debiendo tomar en cuenta que toda demanda de nulidad de Título Ejecutorial deberá precisar el vicio de nulidad absoluta que se acusa y acreditar su relación con los hechos que se consideraron en el curso del proceso; dicho de otra forma, en demandas de esta naturaleza, la parte actora deberá acreditar que el hecho irregular que se acusa ha existido y que el mismo constituye causal de nulidad, conforme a las normas aplicables al caso.
En ese entendido, resulta pertinente traer a colación el criterio jurisprudencial sentado en la SAP S2a N° 021/2020 de 23 de julio, entre otras, que señaló, que la parte actora que demande la nulidad de un Título Ejecutorial, inexcusablemente debe probar los hechos y derechos constitutivos de su pretensión, es decir, debe cumplir con la carga probatoria para demostrar sus afirmaciones; en ese sentido, estableció que: "Con relación a la simulación absoluta (...) que dado el carácter público de dichas actuaciones administrativas que se efectúo in situ, desvirtúa que hubiere habido simulación absoluta en dicha verificación de la Posesión y cumplimiento de la Función Social como arguye la parte actora, al no acreditar que lo verificado por el INRA traducido en los actuaciones administrativas referidas, fueran actos aparentes, simulados o fraudulentos, que por su implicancia, requiere inexcusablemente ser debidamente acreditados con prueba plena y fehaciente, no siendo argumento consistente valedero, de que al haberse consignado en el Informe en Conclusiones de 15 de septiembre de 2009 y en las demás actuaciones administrativas, datos y/o sugerencias diferentes a la que se consignan en el Informe en Conclusiones de 18 de abril de 2013, esto denotaría simulación absoluta y debería considerarse como confesión judicial, como arguye la parte actora (...) Acerca del error esencial (...) concluyendo el INRA en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 403 a 408 del legajo de saneamiento, la legalidad de la Posesión y el cumplimiento de la Función Social por parte de los beneficiarios Celia Fernández de Herbas y Guido Abón Herbas Lizarazu en la parcela 191 en la superficie de 36.8781 Ha., elaborándose el mismo conforme a la previsión contenida en el art. 304 del D.S. N° 29215, consignándose toda la información que fue recabada directamente en el predio que guarda coherencia y correspondencia con la Ficha Catastral y la Ficha del Cumplimiento de la Función Social, lo que determinó que el INRA, asuma decisión administrativa en consecuencia, no habiendo la parte actora acreditado y demostrado con prueba fehaciente lo contrario a la verificación directa y objetiva de la parcela de referencia, por lo que no es evidente que el INRA hubiera convalidado actos ilegales o arbitrarios como arguyen los demandantes, ajustándose más al contrario a la Ley y conforme el cuadro fáctico que presenta la referida parcela 191; por lo que no ha incurrido el INRA en error esencial que destruya su voluntad, que como causal de nulidad prevista en el art. 50-I-1-a) de la L. N° 1715 invoca la parte actora (...). Respecto a la ausencia de causa (...) consiguientemente, es la instancia administrativa mencionada y el proceso de saneamiento de referencia, el mecanismo legal por el que se perfecciona y regulariza el derecho de propiedad agraria, no siendo suficiente invocar derecho propietario que pudiera asistir a los actores y pretender con ello simple y llanamente la protección del Estado, toda vez que al tratarse de predios ubicados en el área rural, dada su naturaleza jurídica, debe acreditarse en el predio que se halla sometido a su regularización jurídica y legal mediante el proceso administrativo de saneamiento, con la posesión efectiva agraria, traducida en el cumplimiento de la Función Social o Económica Social, que conforme al mandato previsto en el art. 397 de la Constitución Política del Estado, es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, en otros términos "La tierra es de quien la trabaja", debiendo cumplirse con tal exigencia para salvaguardar su derecho, requisito fundamental y determinante que no acreditaron los actores, más al contrario, verificó el INRA que son los demandados Celia Fernández de Herbas y Guido Abdón Herbas Lizarazu los que poseen y cumplen la Función Social, lo que determinó que el ente encargado del proceso de saneamiento emita en consecuencia la resolución administrativa correspondiente a favor de quiénes realmente cumplen con la Función Social (...) por lo que el derecho que aduce contar la actora sobre el predio de referencia y que el mismo hubiera sido vulnerado con la emisión del Título Ejecutorial objeto del presente proceso, son inconsistentes, lo que implica la validez legal de las actuaciones administrativas efectuadas por el INRA en el proceso de saneamiento de referencia que concluyó con la emisión del Título Ejecutorial cuya nulidad se demanda en el presente proceso, sin que se acredite que en la emisión del Título Ejecutorial N° PPD-NAL-441695 de 14 de abril de 2015, hubiere mediado ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado (...). En relación a la violación de la ley aplicable (...) de la misma manera, tampoco se evidencia que se hubiese incurrido en violación de la ley aplicable, de formas esenciales o de la finalidad que inspiró el otorgamiento del Título Ejecutorial de referencia, al argüir la parte actora los mismos fundamentos anteriormente descritos, siendo innecesario volver a referirse en éste punto remitiéndonos a dicho análisis, al ejecutar el proceso de saneamiento, se cumplió con la finalidad prevista por el art. 66-I-1 de la L. N° 1715 y de ninguna manera se vulneró dicha norma, como infundadamente sostiene la demandante; por lo que no evidencia éste Tribunal, que se hubiese incurrido en la causal de nulidad de Título Ejecutorial previsto en el art. 50-I-2-b) de la L. N° 1715, como tampoco hubiese vulnerado la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545 (...)"