SENTENCIA PLURINACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 31/2019

CONSIDERANDO: Que, de conformidad a los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E., art. 36-2) de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545 y art. 144-2) de la L. N° 025; es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de procesos agrarios que sirvieron de base para su emisión, facultándose a este Tribunal examinar el cumplimiento de disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento, para establecer, si corresponde, los vicios de nulidad acusados en la demanda.

Que, la emisión de un Título Ejecutorial constituye, en esencia, el acto de decisión del Estado que nace del ejercicio de su potestad administrativa, por lo que las demandas que pretenden la nulidad de este tipo de documentos y de los procesos agrarios que les sirvieran de base, buscan principalmente que la autoridad jurisdiccional competente realice el control de legalidad, debiendo entenderse que la nulidad procede únicamente por las causas establecidas por ley (Principio de Legalidad), no pudiendo ejercerse esta facultad de forma discrecional, sino que necesariamente deberá enmarcarse a las formas planteadas en la demanda, debiendo tomar en cuenta que toda demanda de nulidad de título ejecutorial, deberá precisar el vicio de nulidad absoluta que se acusa y acreditar su relación con los hechos que se consideraron en el curso del proceso, dicho de otra forma, en demandas de esta naturaleza, la parte actora deberá acreditar que el hecho irregular que se acusa ha existido y que el mismo constituye causal de nulidad, conforme a las normas aplicables al caso, no existiendo la posibilidad de crear arbitrariamente, causales de nulidad o anulabilidad, al margen de las contempladas en materia agraria en el art. 50 y Disposición Final Decima Cuarta de la L. N° 1715.

En el presente proceso, se evidencia que la parte actora plantea demanda de Nulidad del Título Ejecutorial N° PCMNAL014125 de 16 de marzo de 2016, que fue otorgado a favor de la COMUNIDAD CAMPESINA SANTA ANA LA NUEVA, amparando su pretensión en las nulidades previstas en el art. 50.I.1-a) y c) de la ley N° 1715; en este sentido, es oportuno citar lo que dispone el art. 1283-I del Código Civil "quien pretende en juicio un derecho, debe probar el hecho o hechos que fundamentan su pretensión", así también el Cód. Pdto. Civ. en su art. 375.1) señala, que "la carga de la prueba incumbe: al actor en cuanto al hecho constitutivo de su derecho", tomando en cuenta la naturaleza del proceso, las pruebas constituyen los antecedentes agrarios del proceso de saneamiento.

Bajo este entendimiento legal, la pretensión para ser viable, debe cumplir con la acreditación de lo alegado; en este caso, el actor debe demostrar fehacientemente las infracciones que implican nulidad, vinculando su fundamento con las causales establecidas en el art. 50 de la Ley N° 1715, ya sea de nulidades relativas o absolutas.

Que, de la compulsa de los términos de la demanda, los antecedentes referidos y la normativa legal aplicable al caso, se tienen las siguientes consideraciones:

1.- La parte actora, indica en el numeral II.-Objeto de su demanda, que el proceso de saneamiento que concluyó con la emisión del Título Ejecutorial N° PCMNAL014125, presentó irregularidades y vicios de fondo insubsanables, que afectan al proceso de saneamiento, así como el Título Ejecutorial emitido, por ser resultado de un proceso agrario administrativo no acorde a las normativas agrarias, en perjuicio de los intereses de particulares; asimismo, en el numeral IV.-Derecho , menciona como norma específica concerniente a la Nulidad, el art. 50 parágrafo I numeral 1 inciso a) e inciso c) de la ley 1715, disposiciones que establecen, que un Título Ejecutorial se encuentra afectado de vicios de nulidad absoluta cuando existe error esencial que destruya su voluntad y la simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad, creando actos aparentes, los cuales viciaron la voluntad y el sano juicio del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ya que esta institución erróneamente habría otorgado la calidad de beneficiario titulado a la Comunidad Santa Ana la Nueva; concluyendo en el numeral V Petitorio , que, de la revisión de los actuados del referido proceso de saneamiento y como resultado del mismo, se identificaron observaciones de fondo, llegando a la conclusión de que el Título Ejecutorial N° PCMNAL014125, se encuentra afectado de vicios de nulidad absoluta, por lo que se solicita declarar la nulidad del Título mencionado.

Del análisis del argumento legal expuesto en la demanda, se tiene que, la parte actora pretende la nulidad del Título Ejecutorial N° PCMNAL014125, bajo las causales de: error esencial y simulación absoluta; sin embargo, si bien, invoca el art. 50 I 1- a) y c) de la ley N° 1715, lo hace de manera escueta, ya que, en toda demanda de esta naturaleza, corresponde al actor señalar con precisión los argumentos sobre la nulidad absoluta o nulidad relativa, y al margen de explicar las razones por las que considera que ha existido violación del orden público; además la fundamentación debe ser vinculada al tipo del vicio de nulidad que se acusa, en este sentido el actor debe probar mediante documentación idónea, los actos o hechos que considera que la autoridad administrativa o judicial valoró o consideró de forma errónea, o cómo cierto aquello que no es real o haya sido encubierto; asimismo los actos que permitan dilucidar que la otorgación del Título Ejecutorial estuvo en franca violación de la ley pertinente al proceso de saneamiento, o que haya sido otorgado faltando a las formas esenciales del proceso de saneamiento o contraviniendo a la finalidad, base sobre el cual se haya expedido el Título Ejecutorial; aspecto que se extrañó en el caso de autos.

Sin embargo y sin perjuicio de lo anteriormente descrito, corresponde desarrollar las figuras jurídicas mencionadas a objeto de establecer un criterio correcto y su posible adecuación a los hechos invocados por la parte actora, en ese sentido, con relación al Error Esencial , La Sentencia Nacional Agroambiental S2ª Nº 29/2013 de 30 de julio de 2013, ha establecido: "(...) cabe puntualizar que la doctrina clasifica al error, en "error de hecho" y "error de derecho", debiendo entenderse que aquel hace referencia a la falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aun haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible, entendida como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo basó su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes , en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir".

Con relación a la Simulación absoluta , la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° l09/2017 de 17 de noviembre, señala: "El art. 50, parágrafo I., numeral 1., inc. c) de la Ley N° 1715 proporciona una aproximación general a lo que ha de entenderse por simulación absoluta, precisando que la misma hace referencia a la "creación de un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y que hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad", otorgando la posibilidad de extractar sus elementos esenciales: a) Creación de un acto y b) Inexistencia de correspondencia entre el acto creado y la realidad; debiendo agregarse otro componente que necesariamente debe ser valorado: Relación directa entre el acto aparente y la decisión o acto administrativo cuestionado, debiendo acreditarse que ante la inexistencia del primero se eliminarían los fundamentos de hecho y de derecho de los segundos, aspecto que necesariamente deberá probarse, a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto no corresponde a la realidad, existiendo la obligación de demostrarse lo acusado a través de prueba que tenga la cualidad de acreditar que el acto o hecho cuestionado ha sido distorsionado".

Como se puede evidenciar, los demandantes en ningún momento demostraron que durante el desarrollo del proceso de saneamiento se haya vulnerado los artículos mencionados, únicamente se limitaron en realizar alguna apreciación que correspondería ser valorada en un proceso contencioso administrativo; toda vez que por nulidad se entienden únicamente aquellas causales establecidas en el art. 50 de la ley N° 1715, no existiendo la posibilidad de crear arbitrariamente causas de nulidad o anulabilidad que no sean las descritas en el mencionado artículo.

Sin embargo, a objeto de realizar una valoración legal del los argumentos de la parte demandante, resulta necesario precisar que la demanda hace incapie en la falta de notificación por parte del INRA, cuando indica "...que, para la mayoría de los comunarios afiliados, estantes y habitantes de la Comunidad Campesina Santa Ana la Nueva, el Titulo Ejecutorial Comunal N° PCMNAL014125 de 16 de marzo de 2016 emitido a favor de la persona jurídica COMUNIDAD CAMPESINA SANTA ANA LA NUEVA, sobre la superficie de 2089,4887 ha, ubicado en el municipio de Tarija, Provincia Cercado del departamento de Tarija, no incluía a nuestras propiedades privadas e individuales ya que para la mensura de las misma no se emitió ningún comunicado, ni se tuvo la visita de los funcionarios del INRA, como se realiza en otras comunidades con la finalidad de socializar el ingreso de las brigadas, para saber el día exacto en que se ingresaría y se realizaría el relevamiento de Información en Campo" (las negrillas son nuestras). Asimismo, en el punto d).- Informe en conclusiones, señalan, "... por lo manifestado por el funcionario evaluador, se pretende dejar pasar por alto, el principio del debido proceso, dentro del saneamiento, ya que, si no se realizaron las publicaciones que señala la ley, se dejó en indefensión a los ahora demandantes".

Al respecto, de la revisión de la carpeta de saneamiento del predio Comunidad Santa Ana la nueva, se observa que, a fs. 31 cursa fotocopia de la publicación realizada en el periódico Internacional de Tarija, en fecha 2 de abril de 2003, que realiza una transcripción de la parte resolutiva de la RESOLUCION INSTRUCTORIA SANEAMIENTO SIMPLE DE OFICIO TRAMO VILLAMONTES-TARIJA N° 002/03, cursante de fs. 15 a 16 de la carpeta de antecedentes, y a fs. 32 cursa fotocopia del recibo de pago N° 026493 por parte del INRA TARIJA a la Radioemisora Tarija de la Fundación Aclo. A fs. 30 de antecedentes, cursa fotocopia de la publicación realizada en el periódico Nuevo Sur, de fecha sábado 13 de junio de 2015, en la que consta publicación de Edicto Agrario que hace saber la parte resolutiva de la RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA AMPLIATORIA SAN SIM DE OFICIO DDT-RES-ADM-SSPP N° 077/2015 de 12 de junio de 2015, que resuelve: AMPLIAR el plazo... para la ejecución de las tareas del Relevamiento de Información en campo dentro del proceso de saneamiento simple de oficio del Polígono 109, sea únicamente para los predios identificados al interior de la Comunidad Campesina Santa Ana la Nueva,...a partir de fecha 12 de junio al 05 de julio de 2015 años, debiendo garantizarse la libre participación de las organizaciones sociales que existieran en el área y de toda persona (jurídica e individual) que demuestre interés legal en el presente proceso de saneamiento. SEGUNDO.- INTIMAR..."

De lo anterior, se desprende que, en dos ocasiones fueron publicados edictos, intimando a posibles, (poseedores) a acreditar su identidad o personalidad jurídica y acreditar y probar la legalidad, fecha y origen de la posesión; debiendo apersonarse ante los funcionarios de la Dirección departamental del INRA Tarija, encargados de la sustanciación del procedimiento dentro de los plazos establecidos en ellas, aun más, consta, carta de citación a fs. 33, y, memorándum de notificación de fs. 34 a 120, los mismos permiten establecer que se cumplieron las formalidades y plazos previstos en la normativa agraria a momento de la ejecución de la RESOLUCION INSTRUCTORIA DE SANEAMIENTO SIMPLE DE OFICIO TRAMO VILLAMONTES-TARIJA N° 002/03, como la RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA AMPLIATORIA SAN SIM DE OFICIO DDT-RES-ADM-SSPP N° 077/2015, las cuales fueron debidamente publicitadas de acuerdo a lo estipulado por el art. 172 del D.S. N° 25763, vigente durante la primera publicación, como por el art. 294 V del D.S. N° 29215, vigente durante la segunda publicación.

De la misma manera cabe referir que la demanda incoada, en su parte pertinente refiere: Que, habiéndonos apersonado a oficinas del INRA Tarija, con la finalidad que se nos indique la fecha que volvería la brigada de campo a la comunidad para terminar con la mensura, se nos indica que ya no volverían, en el entendido de que nuestros predios se encuentran dentro de lo que corresponde al Área Comunal I de la Comunidad Campesina Santa Ana la Nueva, sin embargo antes de la emisión del título ejecutorial nos apersonamos ante el INRA de manera reiterada, dos de los actuales demandantes, con la finalidad de lograr que se nos incluya como cobeneficiarios o se proceda a medirnos de manera individual, no teniendo una respuesta formal ni escrita, por parte del INRA, es más por la copia de memorial presentado ante el INRA, constando sello de cargo, se evidencia que estos no cursan en el expediente que dio origen a la titulación mañosa que ocasiona grandes perjuicios a nuestros patrimonios familiares. Dicha aseveración no fue probada, pues de la revisión del caso de Autos, no consta la presentación de los indicados memoriales al proceso como prueba que demuestre una vulneración al derecho de los actores, concluyendo por tanto no ser ciertos los extremos referidos.

En lo que respecta al punto de "OBSERVACIONES E IRREGULARIDADES IDENTIFICADAS EN EL PROCESO DE SANEAMIENTO", al respecto, este tribunal a través de la SAN-S1-0049-2017 establece lo siguiente:

"En relación a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por "error esencial" que destruya la voluntad de la administración (...) En el caso presente, la parte actora invoca esta causal de nulidad en relación al hecho de que el demandado Eliceo Sandoval Zabala, en el saneamiento del predio "La Hoyada Parcela 147" habría inducido a error al INRA ya que el Registro de Marca de Ganado presentado dataría de 15 de julio de 2010, es decir nueve días después de la verificación en el predio, y que el mismo sería extendido por una instancia no competente como es la Policía, y por consiguiente existiría fraude en el cumplimiento de la Función Social al ser inexistente la actividad ganadera; al respecto corresponde precisar que tales observaciones sobre aspectos formales o el cumplimiento de requisitos de registro, no se adecúan a lo señalado precedentemente respecto a la naturaleza del "error esencial" como causal de nulidad, toda vez que el mismo debe implicar una equivocación sustancial sobre la persona o las cualidades esenciales del objeto, que dé lugar a que de no existir el error no se hubiere otorgado el derecho; es decir que lo argumentado por el demandante sobre la fecha del registro de marca de ganado o la institución que confirió el mismo, no muestran que existiría un error esencial que lleve a evidenciar de manera certera, que no hubo ganado o que no se verificó actividad ganadera; más bien, de la revisión de la Ficha Catastral (...) se evidencia que los funcionarios del INRA constataron de manera directa la existencia de seis cabezas de ganado en el predio con la marca "ES", es decir que evidenciaron dicho ganado y tal actividad, lo que implica que ello corresponde a la realidad (...) no encontrándose por consiguiente ningún elemento de hecho con el cual se pueda inferir simulación o fraude en el cumplimiento de la Función Social o que se hubiese pretendido justificar una situación inexistente al momento de la verificación en campo, viciando de nulidad del Titulo Ejecutorial emitido. Al margen de lo mencionado corresponde precisar además, que los aspectos acusados sobre la fecha del registro de la Marca de Ganado y la institución que lo confirió, correspondía que fueran objetados en su momento mediante proceso contencioso administrativo, que tiene precisamente por finalidad efectuar el control de legalidad sobre las actuaciones de la autoridad administrativa, en este caso el INRA; evidenciándose que la Resolución Suprema Nº 06908 de 16 de enero de 2012, mediante la cual se emitió el Titulo Ejecutorial ahora impugnado, ya fue objeto de demanda contencioso administrativa, (...) emitiéndose la SAN S2ª Nº 08/2013 que declara Improbada la demanda, es decir que el proceso de saneamiento ya fue sometido al control de legalidad por el Tribunal Agroambiental, resultando impertinente que mediante la presente acción de nulidad de Titulo Ejecutorial se pretende hacer rever las actuaciones en saneamiento, menos aún bajo un pretendido "error esencial" que afecte la voluntad de la autoridad administrativa encargada de la emisión del Título Ejecutorial, que no resulta evidente conforme se tiene precisado líneas arriba. (...) En relación a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por "simulación absoluta" mediante un acto aparente que contradice la realidad. (...) Sobre esta causal, el demandante en relación a los hechos mediante los cuales considera que se operaria la simulación absoluta, utiliza los mismos argumentos para sostener el "error esencial" ya señalado en el punto precedente, (...) sobre ello corresponde señalar, (...) que al ser evidente que los funcionarios del INRA verificaron directamente en el lugar la existencia de ganado con Marca de ganado, es decir actividad ganadera, no podría este hecho constatado, desvirtuarse por aspectos que hacen a la fecha de la certificación de la existencia de la marca de ganado o la autoridad que lo extendió; es decir que no se encuentra ningún elemento objetivo que haga presumir que tal verificación no existió o fue simulada por el interesado al momento de la verificación en el predio (...), tal como se desprende de la Ficha Catastral, (...) toda vez que dicha verificación contó con la participación del Control Social quienes firman en dicha Ficha Catastral; por consiguiente no se advierte que el Título Ejecutorial se encontraría viciado por basarse en hechos que no corresponden a la realidad, afectando la voluntad de la administración, en este caso del INRA.

El caso anterior nos indica que, conforme a su naturaleza, la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial busca una finalidad distinta de aquella correspondiente a una demanda contencioso administrativa, toda vez que en la primera se ataca aspectos relativos a la formación del acto jurídico, en este caso el Título Ejecutorial, por considerar que éste carece, según la doctrina aceptada, de las condiciones necesarias para su validez o que adolece de vicios por haberse realizado con violación u omisión de ciertas formas o requisitos indispensables para considerarlo como válido, por lo cual la nulidad se considera ínsita, es decir en el mismo acto; aspecto diferente a la acción contencioso administrativa que pretende la revisión por parte de la autoridad judicial competente, de la legalidad del procedimiento efectuado en sede administrativa, en este caso por el Servicio Nacional de Reforma Agraria, en caso de considerarse afectados, la legalidad o los derechos de los administrados. Correspondiendo en consecuencia resolver en ese sentido.

Por los fundamentos expuestos anteriormente, este Tribunal concluye que, la parte demandante no ha demostrado conforme a derecho, las causales invocadas de Nulidad de Título Ejecutorial, referidas al error esencial que destruya la voluntad de la administración o que hubiere mediado simulación absoluta para la obtención del Título Ejecutorial acusado de nulidad, previstas por el art. 50-I-1-a) y c) y Disposición Final Décima Cuarta de la L. N° 1715, no llegando los hechos acusados, a adecuarse a las causales de nulidad mencionadas.