CONTENIDO ADICIONAL
VISTOS: El recurso de casación de fs. 356 a 362, interpuesto por la empresa Telefónica Celular de Bolivia SA. “TELECEL SA”, a través de su apoderado Luis Fernando Salas Veintemillas, impugnando el Auto de Vista N° 106/2022 de 31 de mayo, de fs. 350 a 351, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro del proceso de ejecución coactiva que sigue la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte (ATT), contra la empresa recurrente; el Auto N° 374/22 de 25 de julio de 2022 de fs. 378, que concedió el recurso de casación; el Auto de Admisión de fs. 386; los antecedentes procesales y todo cuanto fue pertinente analizar;
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO
Auto definitivo
Formulada la demanda de cobro coactivo por la ATT, TELECEL SA, interpuso excepción de prescripción contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA-TL 0043/2014 de 9 de enero, emitida por la ATT, resuelta por Resolución N° 14/2021 de 18 de marzo de fs. 291 a 294, emitida por el Juez Coactivo Fiscal y Tributario Quinto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que declaró NO HA LUGAR a la excepción de prescripción opuesta por TELECEL SA, determinando la prosecución de la causa.
Auto de Vista
Contra la Resolución N° 14/2021, TELECEL SA, interpuso recurso de apelación de fs. 320 a 324, que fue resuelto por el Auto de Vista N° 106/2022, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera, del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que CONFIRMÓ la Resolución N° 14/2021.
II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN
Contra el Auto de Vista, TELECEL SA interpuso recurso de casación en la forma y el fondo, argumentando lo siguiente:
Casación en la forma
Falta de motivación y fundamentación
La Resolución No. 106/2022, se limitó únicamente a mencionar, que la Sentencia apelada cumple con los dispositivos legales, denotando falta de motivación, fundamentación y congruencia, conforme a las Sentencias Constitucionales (SSCC) Nos. 0486/2010-R de 5 de julio y 2218/2012 de 8 de noviembre, limitándose a considerar equivocadamente que, el plazo de la prescripción para la ejecución de las sanciones administrativas sería de 5 años, en aplicación del Reglamento Ley de Telecomunicaciones aprobada por Decreto Supremo (DS) N° 25950, por considerar que es la norma aplicable al caso, desconociendo la validez de la Ley De Procedimiento Administrativo (LPA) N° 2341, argumentando que debe aplicarse la norma sectorial, rechazando arbitrariamente la aplicación de la Ley más benigna al administrado; el art. 13 del nuevo “Reglamento de Infracciones y Sanciones para el Sector Telecomunicaciones, Tecnología de Información y Comunicación” DS N° 4326, de septiembre de 2020, que al igual que la LPA establece un plazo de prescripción más benigno que favorece a TELECEL SA, estableciendo que, al momento de iniciación del proceso administrativo sancionador, se encontraba en vigencia el DS N° 25950 y que sería la norma aplicable.
Alegó que, las autoridades que conocieron la apelación, prescindieron motivar y fundamentar su decisión, en franca provocación de indefensión en contra de TELECEL SA: vulnerando, los derechos a la defensa, debido proceso y acceso irrestricto a la justicia, conforme prevén los arts. 115 y siguientes de la Constitución Política del Estado (CPE); motivación, que constituye un elemento esencial de los actos administrativos, siendo una garantía fundamental del derecho a la defensa, adicionalmente, es un requisito formal de orden público, cuya omisión no puede ser suplida por ninguna Autoridad Administrativa ni judicial a posterior.
Falta de consideración de los precedentes judiciales emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia
De conformidad a lo establecido por la SCP 2548/2012, que es vinculante, conforme establece el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE), correspondiendo a Tribunales y Juzgados la aplicación obligatoria de la jurisprudencia vertical a los precedentes judiciales emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia, pudiendo sólo apartarse de manera fundamentada.
La Resolución N° 106/2022, no ha seguido las reglas establecidas para apartarse de la jurisprudencia que fue presentada en el recurso de apelación, por la que el Tribunal Supremo de Justicia e incluso el Tribunal Constitucional Plurinacional, de manera uniforme han determinado que, a efectos del plazo de la prescripción, se debe aplicar el art. 79 de la LPA y no el DS N° 25950.
Las autoridades que emitieron el Auto de Vista omitieron transgresiones fundamentales como:
Citar y analizar expresamente el contenido interpretativo asumido por el Tribunal Supremo de Justicia.
Prescindieron citar y analizar por qué el entendimiento asumido por la jurisprudencia uniforme emitida por el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) y Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), no ha sido aplicado al presente caso en relación al plazo de la prescripción establecida por el art. 79 de la LPA y no el DS N° 25950. No se aplicó las Sentencias, TSJ 363/2016; 023/2013; 292/2013; 207/2014; 020/2014 y las SSCC 105072016-S3; 0006/2018-54, 0082/2001-R, 0157/2001, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004 0663/2004-R, y 0022/2006-R.
No fueron expresados los argumentos que respeten elementos básicos de la racionalidad y razonabilidad para separarse del precedente judicial, que se consideren de mayor peso argumentativo desde y conforme a la Constitución y al bloque de constitucionalidad, a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos que hubieren pronunciado jurisprudencia más progresiva a los derechos fundamentales.
No expresó, porqué se apartaron de la aplicación del principio de favorabilidad establecido por el art. 116-1 de la CPE.
Casación en el fondo
Haciendo cita y desarrollo de los arts. 109, 116, 123 de la CPE; 39 el DS N° 25590; 1, 2, de la LPA; 13 del DS N° 4326, concluyó señalando que, la Resolución N° 106/2022, que se debe aplicar el contenido íntegro del DS N° 25950; en razón, a ser la norma especial que debería ser preferente; sin embargo, el Juez sólo puede invocar el criterio de especialidad para fundamentar su interpretación cuando existe conflicto entre normas de la misma jerarquía, lo que en el caso presente no sucede, pues se trata de la aplicación preferente de un Decreto Supremo por encima de una Ley.
Cuando existe contradicción entre normas de diferente jerarquía se debe aplicar el criterio jerárquico, dando privilegio a la norma de mayor jerarquía puesto que la norma inferior no puede modificarla, interpretarla o menos derogar la norma superior; de acuerdo al art. 410 de la CPE.
La SCP N° 2569/2012 no valida la prevalencia de normas de menor jerarquía sobre aquellas de mayor jerarquía por el principio de especificidad; en caso, de subsistir la duda, se debe aplicar el art. 116-I de la CPE.
Adicionalmente, el DS N° 25950 de 20 de octubre de 2001, es anterior a la Ley N° 2341, de 23 de abril de 2002; razón por la que, en aplicación del criterio de la temporalidad, la Ley posterior deroga la anterior.
Como se puede apreciar, en el marco de la normativa legal sobre el régimen de la prescripción en materia administrativa, desde el año 2003, la Ley aplicable es la LPA.
El DS N° 25950, era aplicable sólo en la medida en que no entrase en contradicción con la LPA, que estaba presente entre los arts. 79 de la LPA y 39 del DS N° 25950, ambos referidos al plazo de la prescripción, teniendo establecido la Ley un periodo de prescripción más benigno para el administrado.
Asimismo, al haberse emitido el DS N° 4326 el año 2020, quedó sin efecto el DS N° 25950 y se ratificó el periodo de prescripción de 1 año para las sanciones y dos años para las infracciones; esta última disposición cumple tres características esenciales para su aplicación al caso, primero, es la norma especial para Telecomunicaciones no entrando en contradicción con la LPA; segundo, es la norma más benigna para el administrado y tercero, es la norma vigente al momento de la aplicación de la sanción; por lo que, en cumplimiento de las garantías constitucionales dadas por los arts. 116 y 123 de la CPE, corresponde aplicar la norma más favorable para el administrado, independientemente de su temporalidad.
No es la norma que regía al momento de la infracción la que rige la sanción, sino aquella vigente al momento de la efectivización de la sanción que, en el presente caso, es el proceso Coactivo de cobro.
Finalizó alegando, que la Resolución impugnada, fue emitida en vulneración del derecho y de la jurisprudencia aplicable; es decir, aplicó una norma que se encontraba abrogada al momento de la comisión del hecho (2013), (abrogada en el artículo correspondiente a la prescripción) y peor aún era de inferior jerarquía y a la fecha de presentación de la excepción y su resolución ahora impugnada, se encuentra derogada; por lo que, ha vulnerado el principio de seguridad jurídica establecido en la CPE y el derecho a un debido proceso; puesto que, la aplicación de una disposición abrogada y luego derogada, vulnera abiertamente el mismo, causando un perjuicio palpable, que pretende que se haga efectiva una sanción que si bien no es consentida, está prescrita.
Se ha vulnerado, las garantías constitucionales establecidas por los arts. 109 (Aplicación directa de derechos y garantías);116 (Aplicación de la norma más favorable al imputado) y 123 (Excepciones a la retroactividad de la Ley), vulnerando las garantías jurisdiccionales fundamentales que eran de aplicación directa, adoleciendo además la Resolución de una adecuada fundamentación que explique de manera fundamentada la razón para no ejercer su obligación constitucional.
Petitorio
Concluyó solicitando, se case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo declare probada la excepción de prescripción interpuesta por TELECEL SA.
Contestación al recurso de casación
Corrido en traslado el recurso de casación interpuesto por TELECEL SA, a través de memorial de fs. 370 a 377 se apersonó la ATT, contestando negativamente el recurso, señalando:
Casación en la forma
De la lectura de la Resolución impugnada, se puede advertir que la misma contiene la motivación y fundamentación realizada en atención a los antecedentes del proceso y a cada una de los considerandos de la resolución emitida por el Juez ad quo, habiendo efectuado una valoración integra de los mismos, no habiendo vulnerado el debido proceso y/o dejado en indefensión a la parte coactivada.
La jurisprudencia que TELECEL SA., señaló a su favor, en mucho de los casos han sido rebatidas oportunamente y otras se encuentran fuera del campo regulatorio de las telecomunicaciones y no ameritan su aplicación y/o su consideración, habiendo la ATT en su oportunidad puesto en conocimiento del Juez de primera instancia, así como del Tribunal de Apelación.
Ahora bien, bajo esos antecedentes la línea jurisprudencial sobre el tema de prescripción y aplicación de la norma ha cambiado; por lo tanto, deberá considerarse los siguientes fallos judiciales emitidos en procesos contenciosos administrativos que están vigentes y ejecutoriados que analizan, motivan y fundamentan la vigencia del art. 39 del DS N° 25950, que avalan los argumentos antes expuestos:
Sentencia N° 202/2013 de 03 de junio, caso ENTEL contra el MOPSV; Sentencia N° 134/2018 de 21 de marzo, caso COTAS contra el MOPSV; Sentencia N° 196/2018 de 30 de octubre, caso COTEL RL contra el MOPSV. Línea jurisprudencial que fue seguida por el Tribunal ad quo a momento de emitir su fallo y que deberá también ser considerado por sus autoridades a momento de emitir resolución.
Casación en el fondo
El análisis realizado por el Tribunal de apelación; sin lugar a dudas, desvirtúa el argumento presentado por TELECEL SA; puesto que no es evidente, que el DS N° 25950 hubiera entrado en contradicción con la LPA, respecto de la prescripción de las sanciones; menos aún, se produjo la “pérdida de vigencia, derogación del artículo 39 del entonces DS N° 25950”. En este punto; es preciso aclarar que, salvo modificaciones expresas que no alcanzaron al referido art. 39, efectuadas por el DS N° 26401 de 17 de noviembre de 2001, por el DS N° 27172 de 15 de septiembre de 2003 y por el DS N° 28038 de 07 de marzo de 2005, el art. 39 del DS. N° 25950, continuaba en vigencia durante el trámite del proceso administrativo sancionatorio, la etapa recursiva en fase de revocatoria y jerárquico e inicio de la demanda de ejecución de cobro coactivo.
Respecto a la vigencia del DS N° 25950, el Tribunal Ad quo analizó, en el punto referido, lo siguiente: “(...) cabe aclarar que la infracción cometida por la empresa TELECEL S.A. y su procesamiento en vía administrativa fue en la gestión 2014 al 2015, estando en plena vigencia del D.S. 25950, por lo que la normativa aplicable para su tramitación es el Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Jurídico Regulatorio del Sector de Telecomunicaciones aprobado por el D.S. 25950 de 20/10/2000, ya que la presente demanda de cobro fue interpuesta en fecha 30/01/2020, es decir, fue interpuesta estando aún vigente plena del D.S. 25950, por lo que ha momento de la publicación del D.S. 4326 en su Disposición Transitoria Primera se dispuso que los procesos sancionadores que se hallen en trámite al momento de la publicación del presente Decreto Supremo, continuarán rigiéndose por la normativa aplicable al momento de la comisión de la infracción.
En ese sentido, mal podría aplicarse el Reglamento de Infracciones y Sanciones para el Sector de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación aprobado por el D.S. 4326 de 07/09/2020, ya que dicha normativa no se encontraba vigente al momento de la comisión de la infracción, ni a momento de su procesamiento en vía administrativa, ni mucho menos a momento de plantearse la presente demanda.
Ahora bien, la empresa demandada de igual manera basa su fundamento para la prescripción en lo siguiente: “(...) la ley aplicable es el N° 2341, el D.S. 25950 era aplicable en la medida en que no entrase en contradicción con la Ley N° 2341 (...) que estaba presente entre los arts. 79 de la Ley y 39 del Decreto ambos referidos al plazo de la prescripción” (fs. 322), al respecto cabe hacer mención que en el art. 1 del D.S. 25950 establece que: “el presente reglamento norma el régimen sancionatorio aplicable a las transgresiones a las disposiciones contenidas en las leyes Nos. 1600 de 28 de octubre de 1994 y 1632 de 5 de julio de 1995, sus reglamentos, los contratos de concesión y otras normas aplicables del sector de telecomunicaciones”, es decir, que el reglamento fue específicamente creado para la regulación del régimen sancionatorio de las disposiciones contenidas en la Ley 1600 (...) que en su art. 1 establece el objetivo de su creación: “Crease el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), cuyo objetico es regular, controlar y supervisar aquellas actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes, aguas y las de otros sectores que mediante ley sean incorporados al Sistema y que se encuentren sometidas a regulación conforme a las respectivas normas legales sectoriales...)” lo que nos lleva a entender que la norma específica en cuanto a su procedimiento es el reglamento aprobado por el D.S. 25950(...)”
Al respecto, el Tribunal de alzada debe considerar que en la Disposición Final Primera de la Ley N° 2341, se determinó la derogación de todas las disposiciones de igual o inferior jerarquía contrarias a dicha Ley; sin embargo, no puede incluirse dentro de esta disposición al art. 39 del DS N° 25950, dada la particularidad y especificidad de este Decreto Reglamentario para el sector de Telecomunicaciones.
En ese sentido, siendo que la norma aplicable al caso, es indudablemente el DS N° 25950, resulta inaceptable pretender desconocer la vigencia del mismo y como consecuencia de ello, forzar una “prescripción” basada en la LPA (general) que, dicho sea de paso, no puede ser aplicada en materia de telecomunicaciones al existir normativa específica aplicable al sector; así, resulta plenamente aplicable el art. 39 del DS N° 25950, el que determina expresamente que tanto las infracciones, su procesamiento y las sanciones prescribirán en el plazo de cinco (5) años a partir de la última fecha en que se hubiesen cometido.
Respecto de la afirmación contenida en el memorial de apelación de fs.360. “Adicionalmente, el DS 25950, de 20 de octubre de 2001, es anterior a la Ley 2341, de 23 de abril de 2002; por lo que, en aplicación del criterio de temporalidad, la ley posterior deroga a la anterior”, el Tribunal de Alzada deberá considerar, nuevamente, que el DS N° 25950 es la norma específica aplicable al sector de Telecomunicaciones, que si bien es anterior a la Ley N° 2341, por disposición expresa, contenida en la Disposición Transitoria Primera de la misma, es la norma reglamentaria que corresponde ser aplicada al presente proceso; no obstante, de ello, para que una norma posterior derogue a una anterior, ambas deben regular la misma materia, lo cual no se da en el caso, porque la Ley N° 2341 regula el procedimiento administrativo general y el DS N° 25950 el régimen de sanciones e infracciones, incluidas las previsiones respecto a prescripción, en el sector específico de Telecomunicaciones, razón por la que el referido argumento resulta irrelevante. razonamiento que ha sido expuesto ampliamente en la Resolución N° 106/2022 de 31 de mayo de 2022.
Por otra parte, respecto a la aplicación del DS N° 4326 Reglamento de Sanciones para el sector de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación: “Esta última disposición, cumple tres características esenciales para su aplicación al presente caso, primero, es la norma especial para Telecomunicaciones no entrando en contradicción con la LPA; segundo, es la norma más benigna para el administrado y tercero es la norma vigente al momento de la aplicación de la sanción, por lo que en cumplimiento de las garantías constitucionales (...) corresponde aplicar la norma más favorable para el administrado, independientemente de su temporalidad”; solicitó a este Tribunal de casación, considerar lo expuesto en el punto 3 de la Resolución AI N° 106/2022, que motiva adecuadamente la razón por la cual se aplica el DS N° 25950, y menciona: “En conclusión se tiene que la norma aplicable en el presente caso el Reglamento aprobado por el DS 25950, que en su art. 39 indica que el plazo para la prescripción de las sanciones serán de 5 años, dejando de lado la Ley N* 2341, así como el D.S. 4326”.
Petitorio
Concluyó solicitando, se declare infundado el recurso al no haberse evidenciado la violación de normas, manteniendo firmes la Resolución AI N° 106/2022 y en consecuencia la Resolución AI N° 14/2021, por corresponder en derecho.
Admisión del recurso de casación
A través de Auto de 16 de agosto de 2022 de fs. 386, esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso interpuesto por TELECEL SA, correspondiendo pasar a la resolución del caso.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO