AS/0263/2022

En consideración a los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto.

A este efecto, la jurisprudencia sentada por este Tribunal Supremo, ha establecido que el Recurso de Casación constituye una demanda nueva de puro derecho utilizada para invalidar una sentencia o auto definitivo en los casos expresamente señalados por Ley, ello en razón a que no constituye una controversia entre las partes, sino una "cuestión de responsabilidad entre la Ley y sus infractores", pudiendo presentarse como Recurso de Casación en el fondo, Recurso de Casación en la forma o en ambos efectos de acuerdo a lo estatuido por el art. 274.3 del Código Procesal Civil (CPC), en tanto se cumplan los requisitos establecidos, lo que implica citar en términos claros, concretos y precisos las leyes infringidas, violadas o aplicadas indebidamente o erróneamente interpretadas, especificando en que consiste la infracción, la violación, falsedad o error y proponiendo la solución jurídica pertinente, no siendo suficiente la simple expresión de la voluntad de impugnar.

En este entendido, los Recursos de "Casación en el fondo" y "Casación en la forma", si bien aparecen hermanados, representan dos realidades procesales de diferente naturaleza jurídica, pues a través del primero se impugna el error "in judicando", que no afecta a los medios de hacer el proceso, sino a su contenido, o sea, a sus fundamentos sustanciales; en cambio, el segundo, recae sobre el error "in procedendo" , esto es, cuando la resolución recurrida haya sido dictada violando formas esenciales del proceso, o lo que es lo mismo, contenga errores de procedimiento y vicios que sean motivo de nulidad por haberse afectado el orden público.

Consiguientemente, bajo estos parámetros la forma de resolución también adopta una forma específica y diferenciada, así, cuando se plantea en el fondo, lo que se pretende es que el Auto de Vista se case, conforme establece el art. 220.IV del CPC, y cuando se plantea en la forma, la intención es la nulidad de obrados, con o sin reposición, como dispone el art. 274.III del mismo cuerpo legal, siendo comunes en ambos recursos las formas de resolución de improcedente o infundado.

En ese marco, revisado el recurso de casación, se advierte que la entidad recurrente, pese a no enunciarlo adecuadamente, en los hechos interpuso recurso de casación en la forma y en el fondo, pues no obstante en su tenor anuncia la interposición de recurso de casación en el fondo y en su petitorio solicita que se anule obrados, casando o modificando el Auto de Vista, en su fundamentación, además de acusar en el fondo, la interpretación errónea de los arts. 5 parágrafo II del D.S. N° 27375 (Partida Presupuestaria 12100), 6 del Estatuto del Funcionario Público, 10 del D.S. N° 27375 y 12 del D.S. 21137, acusa al Tribunal de Alzada de vulnerar el debido proceso en sus vertientes motivación, fundamentación, congruencia y su derecho a la defensa y a la igualdad previstas en los arts. 115.II, 117 y 119 de la CPE, pues no se aplicaron las Leyes N° 1178 y N° 2341 en las que se rige el INRA, aspectos que hacen a la forma del proceso; por lo que ante la existencia de reclamos sobre aspectos de forma como de fondo, con la finalidad de evitar incongruencias en la resolución, previamente se analizará el vicio de forma denunciado por el recurrente, y solo en caso de no ser evidente, se ingresará al análisis de la cuestión de fondo expresada en el recurso.

Casación en la Forma

1.- De la lectura de la problemática planteada en la forma, el argumento de la parte recurrente, afirma vulneración al debido proceso en sus vertientes motivación, fundamentación, congruencia y su derecho a la defensa y a la igualdad previstas en los arts. 115.II, 117 y 119 de la CPE, pues señala que no se aplicaron las Leyes N° 1178 y N° 2341 en las que se rige el INRA, tampoco la normativa que determina que toda contratación bajo la partida 12100, no deberá generar pago del bono de frontera, como lo determinó el “CLASIFICADOR POR OBJETO DEL GASTO” Presupuestario desde la gestión 2006 a la gestión 2021, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, al respecto, el argumento vertido por la entidad recurrente es incompleto limitándose a mencionar que se vulneró su derecho al debido proceso y sus vertientes, pues a que no habrían aplicado las leyes N° 1178 y N° 2341 en las que se rige el INRA, insertando partes de las SCP 0625/2016-S3 de 1 de junio, 112/2010-R de 10 de mayo, 1471/2012 de 24 de septiembre, 487/2014 de 25 de febrero, 0061/2014-S3 de 20 de octubre, 199/2017 de 17 de marzo y 97/2021 de 22 de junio; empero, no fundamentó cómo la norma y la jurisprudencia alegada estuviere mal aplicadas o erróneamente interpretadas, y solo se limitó a señalar las Leyes adjetivas o procesales que no fueron aplicadas, empero no cita en términos claros, concretos y precisos en que consiste el error en la aplicación de la norma identificada en el recurso, mucho menos propone la solución jurídica pertinente; al efecto, no se considera que el recurso de casación al ser asemejado a una demanda de puro derecho, es un acto procesal complejo, puesto que entre los elementos de forma esenciales a contener, no es solo expresar la voluntad de impugnar, sino principalmente fundamentar esa impugnación.

Respecto a esa falta de fundamentación, motivación y congruencia del Auto de Vista acusado por el ente recurrente, resulta pertinente señalar que dentro la estructura general jurídico-procesal asumida por el Estado boliviano, proviene como esencial deber el de motivación y fundamentación de las decisiones judiciales, que adquiere vital trascendencia por ser la materialización de un mandato otorgado por el pueblo como potestad de impartir justicia a las jurisdicciones reconocidas en el territorio del Estado, que se desprende del art. 178-I de la CPE y el art. 11 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ); de tal perspectiva, se vislumbra un doble plano, uno visto desde el Estado, en el que las decisiones judiciales son el medio más apto para transmitir a la sociedad los mensajes institucionales acerca de las valoraciones sociales reconocidas en la Ley; y el otro, desde el punto de vista de los justiciables, que se vincula con la función garantista del proceso; es decir, el interés de las partes en un juicio justo realizado por un Tribunal independiente e imparcial.

Por ello, las resoluciones judiciales, como expresión tanto de la voluntad del Juez como la expresión de un mandato soberano, deben ser el resultado de un razonamiento explícito y verificable, a ello alude el art. 202 del CPT, que consagra, la necesidad de fundamentar los fallos a partir de la exigencia de plantear las consideraciones de hecho y de derecho que sostienen lo decidido.

A todo ello se advierte que, las acusaciones del ente recurrente, sobre la inaplicabilidad de la normativa que determina que toda contratación bajo la partida 12100, no deberá generar pago del bono de frontera, como lo determinó el “CLASIFICADOR POR OBJETO DEL GASTO” Presupuestario desde la gestión 2006 a la gestión 2021, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, no se evidencia de manera alguna, pues de la revisión minuciosa del Auto de Vista no se constata que no se hubiera aplicado dicha norma, puesto que en el único CONSIDERANDO el Tribunal de alzada señala que: “…En relación al art. 5 parágrafo II del D.S. N° 27375 (referida a la Partida Presupuestaria 12100), esta disposición legal no hace referencia al subsidio de frontera, tampoco modifica en forma expresa lo dispuesto en el art. 12 del D.S. N° 21137, en consecuencia, se presume la constitucionalidad y validez de esta norma legal, en aplicación del art. 4 del Código Procesal Constitucional. En el caso particular ocurre la misma situación. Pues el recurrente pretende negar el derecho al subsidio de frontera del demandante reconocido por el D.S. 21713 de 30 de noviembre de 1985, con el argumento que es personal eventual y que se le paga con la partida presupuestaria 12100. Sin embargo, no toma en cuenta que dicha partida presupuestaria fue eliminada el 31 de enero de 2004 mediante el D.S. N° 27327. Es decir, cuando fue contratado el demandante el año 2010, dicha partida presupuestaria ya no existía y que solo se aplica cuando se trata de misiones específicas, programas específicos y proyectos, que no es el caso; porque el demandante es un funcionario público eventual que cumplía funciones administrativas en la entidad pública demandada. Por lo que no podría entenderse que fue contratado bajo la partida presupuestaria 12100 que fue eliminada antes de la celebración del contrato con el demandante…”; por lo que su argumento está referido a exigencias de aplicabilidad de una norma que fue eliminada por otra, no siendo viable una posible nulidad de obrados mediante el recurso de nulidad; advirtiéndose asimismo, que el Auto de Vista, resolvió sobre todos los puntos litigados con la debida fundamentación, motivación y congruencia; precisándose que es potestativo del Tribunal de alzada acudir a fundamentos y razones doctrinales, cuando este requiera de la necesidad de hacer uso de estos; razón por la cual, no se visualiza ningún vicio de nulidad para invalidar el citado Auto de Vista, a tal efecto se verifica también que la resolución cumple con lo exigido por los arts. 5 y 265-I del CPC y 202 del CPT, porque contiene decisiones expresas, positivas y precisas, explicando de manera clara la relación de los hechos alegados oportunamente y comprobados en el proceso, siendo congruente la parte considerativa con la parte resolutiva y pertinentes las citas de la normativas legales vigentes que llevaron a tal convencimiento, no siendo evidente las infracciones legales denunciadas, porque resolvió el recurso considerando los aspectos resueltos en la Sentencia y que fueron objeto de impugnación en el recuro de apelación, por lo que no es suficiente la enunciación de lo que a criterio del recurrente considere como causal de nulidad, debiendo atender que el régimen de nulidades está revestido de principio de trascendencia, y en este caso no se demostró el menoscabo reclamado, en consecuencia no corresponde declarar nulidad alguna.

Casación en el fondo

Al respecto es necesario realizar las siguientes consideraciones:

En materia laboral, rige el principio de la primacía de la realidad, en cuya virtud, para la interpretación de las relaciones entre empleadores y trabajadores se debe tomar en cuenta, lo que verdaderamente sucede en la realidad y no solamente lo que las partes han contratado formalmente o de manera aparente; en cumplimiento a lo prescrito por el art. 4.I.d) del DS Nº 28699. Es así que, bajo este principio, la autonomía de la voluntad carece de relevancia, prevaleciendo sobre ella la necesidad de demostrarse la realidad que impera sobre la relación laboral; de tal forma, si bien el empleador y trabajador pueden acordar determinada acción, y sin embargo en la realidad se configura otra distinta, es esta última la que tiene efectos jurídicos, es decir, en definitiva, son los hechos los que determinan la naturaleza de la relación y no así su denominación. En ese sentido, el Auto de Vista sobre el recurso de apelación refiere que: “…No identifica el agravio que le causa la resolución que impugna, pues no señala en que se equivocó la autoridad judicial al emitir la Sentencia. Es evidente que hace referencia a la falta de valoración de la prueba como los contratos y cites que dice haber presentado como prueba, empero, no dice lo que demuestran tales documentos o en que parte del proceso están ubicados, como los valoró la Juez y como debían ser valorados…”, en inobservancia del art. 205 del CPT, el cual establece que el recurso de apelación en contra de la Sentencia debe interponerse de manera fundamentada, empero, respecto a sus reclamos se dio una respuesta fundamentada en los arts. 46 y 48 de la CPE y lo establecido en los Autos Supremos N° 88 de 20 de febrero de 2019 y 915/2015-L de 9 de octubre de 2015.

Ahora bien, la parte demandada en el recurso de casación en el fondo alega una interpretación errónea de los arts. 5 parágrafo II del D.S. N° 27375 (Partida Presupuestaria 12100), el mismo que refiere: “…Se sustituye el Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 27327, con el siguiente texto: “ARTICULO 10.- (PERSONAL EVENTUAL). Se elimina el gasto de la Partida 12100 “Personal Eventual” para contratos de personal que cumpla funciones administrativas, salvo los casos de misiones específicas, programas específicos y proyectos.Toda contratación bajo la Partida 12100 no deberá generar pago de aguinaldo ni otra clase de beneficio adicional bajo cualquier denominación. Las remuneraciones del personal contratado con la Partida 12100 deben ser establecidas considerando la equivalencia de funciones y remuneraciones que percibe el personal de línea…”, y el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público, el cual establece que: “…(Otras personas que prestan servicios al Estado) No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios…”, pues los contratos administrativos suscritos dejaron dentro de sus cláusulas el ámbito de aplicación la calidad de personal eventual del demandante, con interrupciones de servicios, lo que demostró que no hubo continuidad laboral, aspecto que no refirió el demandante, pues aparentó una prestación de servicios desde la gestión 2010 hasta la gestión 2017 de manera continua e ininterrumpida, lo cual no demostró a objeto de materializar el pedido de pago de bono frontera. Al respecto los arts. 3.h), 66. y 150 del CPT., definen y norman el principio de inversión de la prueba, pues en materia laboral corresponde al empleador demostrar, con todos los medios probatorios establecidos, haber actuado correctamente y bajo las disposiciones laborales vigentes, siendo el responsable de la carga probatoria; de lo que interpretamos que, para el trabajador será suficiente denunciar hechos, resultando facultativo presentar pruebas que considere necesarias, mientras que, para el empleador resulta obligatorio demostrar con pruebas fehacientes los extremos denunciados por ese trabajador o las consideraciones propias de defensa,

Con referencia al agravio de la errónea interpretación del art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (Ley 2027) el cual refiere que: “…ARTÍCULO 6° (OTRAS PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS AL ESTADO). No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios…”; al respecto el Auto de Vista resuelve señalando que: “… El Auto Supremo N° 88 de 20 de febrero de 2019, estableció el pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente el lugar donde se presta el trabajo, y al cumplimiento de estos requisitos, recibe la tutela establecida para este tipo de derechos por parte de la norma suprema… además que la misma entidad reconoce que el demandante tenía la calidad de servidor púbico eventual, aclarando este Tribunal para un buen entendimiento que lo que se encuentra bajo la partida 12100, son las contrataciones para misiones específicas, programas específicos y proyectos, lo que no corresponde al caso del demandante…” y finalmente al respecto el Tribunal de alzada afirma que: “…El demandante es un funcionario público eventual que cumplía funciones administrativas en la entidad pública demandada…”, por lo que no resulta evidente lo alegado por la parte recurrente ya que el Auto de Vista resolvió conforme a la normativa legal vigente y jurisprudencia aplicable al caso en concreto.

Ahora bien, con respecto a interpretación errónea de los arts. 10 del D.S. N° 27375 del 17 de febrero de 2004, modificado por el DS Nº 27375 de 17 de febrero de 2004, el cual establece que: “… (Personal eventual) Se elimina el gasto de la Partida 12100 “Personal Eventual” para contratos de personal que cumplan funciones administrativas, salvo los casos de misiones o programas definidos por disposiciones legales en vigencia. En este último caso, los contratos no deberán ser por plazos mayores a los 90 días y deberán estipular que no generan obligación de pago de aguinaldo, ni otra clase de beneficio adicional bajo cualquier denominación…”  y el art. 12 del D.S. 21137, que no hubiera sido interpretado tal cual establece el Decreto Supremo 27137, el cual señala que el beneficio del pago de bono de frontera es solamente para los funcionarios y trabajadores del servicio público, empero la demandante suscribió un contrato de personal eventual, sujeto a lo dispuesto por las Normas Básicas de Administración de Personal, además de no tomar en cuenta la ubicación geográfica en medición con coordenadas exactas donde se desarrollaba el trabajo de la demandante, por lo que, corresponde ahondar al respecto, a objeto de dejar claramente establecida la aplicabilidad del “subsidio de frontera”; consiguientemente, es necesario referirnos al texto íntegro art. 12 del Decreto Supremo Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, que sustituyó el bono de frontera con el “subsidio de frontera”, que regula: “…(Subsidio de frontera). Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas…”, nótese que, para beneficiarse del subsidio de frontera, el único requisito o condición es que los trabajadores presten sus servicios dentro de un área comprendida dentro de cincuenta (50) kilómetros lineales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse, los tipos de contratos que puedan suscribirse o el tipo de funcionario que se trate; es decir, si son eventuales, indefinidos, a plazo fijo u otros, funcionarios públicos o privados, por lo que de acuerdo a la normativa señalada y de acuerdo con los argumentos expuestos por el recurrente, debemos analizar si corresponde o no el pago del subsidio de frontera por tratarse de un funcionario público de carácter eventual o temporal, contratado al amparo del Estatuto del Funcionario Público, por otra parte, se le pagaba con recursos presupuestados en la partida presupuestaria 12100 de personal eventual, por lo que no admite el pago de ningún otro beneficio.

Lo que se tiene que aclarar primero es que, la carga probatoria corresponde al empleador, por lo que, todos los extremos señalados durante la tramitación del proceso, por ambas partes, no sólo deben ser mencionados, sino demostrados fehacientemente con documentación y produciendo todo tipo de prueba que la Ley establece, pues más allá de que estos hechos sean denunciados por el trabajador o el empleador, deben ser desvirtuados de manera obligatoria solamente por el empleador y de manera opcional por el trabajador, en base al principio de la inversión de la prueba, por lo que, debe ser el empleador quién asuma el rol protagónico que le corresponde en un proceso laboral, en cuanto a la producción y medios probatorios, siendo diligente y coherente en sus argumentaciones de defensa, como en la presentación de pruebas, que pueda crear convicción en el juzgador arribando al resultado que busca, lo que podemos verificar claramente en el expediente es que, el demandado no se preocupó de producir ninguna prueba que demuestre los extremos que indica, pues no cursa ningún documento o contrato en el cual se pueda evidenciar el cumplimiento del pago del subsidio de frontera y que el trabajador estaba contratado al amparo de la Ley 2027, como tampoco la Partida presupuestaria de la cual se pagaban sus salarios, por lo tanto, consideramos que se trata más de un reclamo por disconformidad con el Auto de Vista recurrido, que una violación o errónea aplicación de la ley. Por lo tanto, simplemente a manera de aclaración, corresponde indicar que, más allá de lo expuesto por el recurrente, el subsidio de frontera está impuesto para los trabajadores que desarrollan sus actividades dentro de los cincuenta (50) kilómetros de las fronteras internacionales, por lo que, basta con demostrar que las actividades laborales se desarrollan dentro de esta zona, para que el trabajador sea beneficiario de este subsidio, sin tener que considerar si son públicos, privados, eventuales, indefinidos, a plazo fijo u otros, y de revisado el Auto de Vista se evidencia que el Tribunal de alzada al respecto manifiesta que: “…El art. 12 del D.S. N° 21137 de 30 de noviembre de 1985 no hace distinción respecto a la condición del trabajador, el subsidio de frontera conforme se considero es un derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, estatus, situación o clase de trabajador, así este sea eventual, permanente, servidor público, particular, este derecho es adquirido por el solo hecho de prestar sus servicios dentro del límite impuesto en el art 12 del D.S. N° 21137, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, cuando corresponda, debe ser incluido este derecho, toda vez que su pago es obligatorio y está determinado por ley…”; por lo que, se evidencia que el Tribunal de alzada resolvió de manera correcta y en cumplimiento a la normativa legal vigente, además de referir jurisprudencia de este alto tribunal para sustentar lo resuelto, no siendo evidente lo alegado por la parte recurrente.

En virtud a lo expresado, se concluye que conforme el art. 48 parágrafos I, II y III de la Constitución Política del Estado: "…Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral “… Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos...”; en consecuencia se resolvió conforme la normativa legal vigente correspondiente al pago de subsidio de frontera dispuesto por los de instancia.

Consecuentemente, al no encontrarse justificadas las acusaciones formuladas por la entidad recurrente, corresponde resolver el mismo según lo previsto por el Parágrafo II del art. 220 del Código Procesal Civil, aplicable al presente caso, con la previsión contenida en el art. 252 del Código Procesal del Trabajo.