TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
AUTO SUPREMO 36/2025
Sucre, 18 de febrero de 2025
DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES
Expediente |
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816/2024 |
Demandante |
: |
Servicio Departamental de Salud del Beni |
Demandado |
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María Esther Bruening Pérez |
Proceso |
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Coactivo Fiscal |
Distrito |
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Beni |
Relatora |
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Mgda. Rosmery Ruiz Martínez |
I. VISTOS: El Recurso de Casación de fs. 129 a 135, interpuesto por el Servicio Departamental de Salud del Beni, a través de su representante legal, impugnando el Auto de Vista 17/2024 de 19 de abril, de fs. 119 a 122 vta., emitido por la Sala en Materia de Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia del Beni, dentro del proceso coactivo fiscal seguido por la entidad recurrente contra María Esther Bruening Pérez y otros, sin contestación al recurso; el Auto de 8 de agosto de 2024, de fs. 141, que concedió el Recurso de Casación; el Auto Interlocutorio 572/2024 de 8 de octubre, de fs. 148 a 149, que admitió el recurso y lo obrado en el proceso.
II. ANTECEDENTES DEL PROCESO
1. Auto Definitivo
Planteada la demanda coactiva fiscal por el Servicio Departamental de Salud Beni (SEDES Beni), la coactivada María Esther Bruening Pérez, presentó excepción de prescripción por memorial de fs. 60 a 62, que mereció contestación de la entidad coactivante a través de memorial de fs. 66 a 73.
El Juez de Partido Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de Trinidad del departamento de Beni, emitió el Auto Definitivo 58/2021 de 8 de noviembre, de fs. 74 a 82 vta., que declaró PROBADA la excepción de prescripción interpuesta por María Esther Bruening Pérez respecto de los Cargos 53, 70 y 71 de la Nota de Cargo 02/2019 de 12 de junio.
Auto de Vista
En mérito al Recurso de Apelación de fs. 86 a 95, interpuesto por el SEDES Beni, contra el Auto Definitivo, la Sala en Materia del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia del Beni emitió el Auto de Vista 17/2024 de 19 de abril, de fs. 119 a 122 vta., que CONFIRMÓ el Auto Definitivo 58/2021 de 8 de noviembre.
III. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN
Contra el referido Auto de Vista, el SEDES Beni interpuso Recurso de Casación de fs. 129 a 135, exponiendo los siguientes argumentos:
1.- El Auto de Vista no consideró el art. 1503.II del Código Civil (CC), aplicable en virtud de la previsión contenida en el art. 40 de la Ley 1178, que establece que cualquier acto judicial o extrajudicial que constituya en mora al deudor interrumpe la prescripción, tal como lo indican los Autos Supremos 258 de 16 de mayo de 2019 y 214/2020 de 9 de marzo (sin señalar la Sala emisora). En ese sentido, la constitución en mora, conforme al art. 340 del CC, no exige formalidades específicas, siendo suficiente con que el acreedor manifieste su intención de exigir el cumplimiento de la obligación.
En cuanto al cómputo de la prescripción, se indicó que debe considerarse el momento en que finalizó la percepción indebida de sueldos de fondos del Estado, hasta el Dictamen CGE/DRC-039/2018 de 31 de diciembre, emitido por el Contralor General del Estado, puesto que dicho acto administrativo constituye en mora al acreedor. Por lo tanto, el cómputo del término de la prescripción establecido en el art. 40 de la Ley 1178 inició el 31 de diciembre de 2009 y se interrumpió el 15 de marzo de 2019, con la notificación del Dictamen de indicios de responsabilidad civil, transcurriendo únicamente 9 años, 2 meses y 15 días, razón por la cual no operó la prescripción.
Conforme a lo expuesto, indicó que debió aplicarse lo previsto en los arts. 1503 y 1505 del CC al caso en análisis.
2.- El Auto de Vista no analizó la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0790/2012 de 20 de agosto, que declaró la inconstitucionalidad del art. 40 de la Ley 1178, decisión que debe ser aplicada en consideración a los valores y principios establecidos en los arts. 8.II y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE) de manera retroactiva, conforme lo establece la Sentencia Constitucional (SC) 01/2010-R (sin señalar fecha de emisión).
Solicitó que se CASE el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, se declare improbada la excepción de prescripción.
IV. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
El art. 40 de la Ley 1178, antes de ser declarado inconstitucional por la SCP 0790/2012 de 20 de agosto, determinaba que:
“Las acciones judiciales y obligaciones emergentes de la responsabilidad civil establecida en la presente Ley, prescribirán en diez años computables a partir del día del hecho que da lugar a la acción o desde la última actuación procesal. El plazo de la prescripción se suspenderá o se interrumpirá de acuerdo con las causas y en la forma establecidas en el Código Civil. Para la iniciación de acciones por hechos o actos ocurridos antes de la vigencia de la presente ley, este término de prescripción se computará a partir de la fecha de dicha vigencia.” (resaltado añadido).
De lo citado, se observa que el legislador estableció que:
1. Lo que prescribe es: a) La acción judicial, que para el caso de informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo al régimen interno de cada entidad, aprobados por el Contralor General del Estado, se refiere a la obligación que tiene la entidad coactivante de presentar la demanda coactiva fiscal dentro del plazo previsto para la prescripción, conforme al último párrafo del art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal; y b) Las obligaciones emergentes de las acciones u omisiones que generan responsabilidad civil, refiriéndose a la etapa de ejecución del Pliego de Cargo, emitido a la conclusión del proceso coactivo fiscal, por la autoridad jurisdiccional.
2. El término de prescripción de 10 años se aplica a hechos acontecidos antes de la SCP 0790/2012.
3. El hecho que genera la responsabilidad civil, es el presupuesto que da inicio al cómputo del término de prescripción.
4. La normativa supletoria aplicable para determinar las causales de suspensión e interrupción del término de prescripción, es el CC; por ello, corresponde citar los arts. 1501 al 1506 de esta norma, que prevén las causales de suspensión e interrupción, de acuerdo a lo siguiente:
“De las causas que suspenden la prescripción
Art. 1501.- (REGLA GENERAL). La prescripción sólo se suspende en los casos de excepción establecidos por la ley.
Art. 1502.- (EXCEPCIONES). La prescripción no corre:
1) Contra quien reside o se encuentra fuera del territorio nacional en servicio de la República, hasta treinta días después de haber cesado en sus funciones.
2) Contra el acreedor de una obligación sujeta a condición o día fijo, hasta que la condición se cumpla o el día llegue.
3) Contra el heredero con beneficio de inventario, respecto a los créditos que tenga contra la sucesión.
4) Entre cónyuges.
5) Respecto a una acción de garantía, hasta que tenga lugar la evicción.
6) En los demás casos establecidos por la ley.
SECCION III
De las causas que interrumpen la prescripción.
Art. 1503.- (INTERRUPCION POR CITACION JUDICIAL Y MORA). I. La prescripción se interrumpe por una demanda judicial, un decreto o un acto de embargo notificados a quien se quiere impedir que prescriba, aunque el juez sea incompetente. II. La prescripción se interrumpe también por cualquier otro acto que sirva para constituir en mora al deudor.
Art. 1504.- (INEFICACIA DE LA INTERRUPCION). La prescripción no se interrumpe:
1) Si la notificación se anula por falta de forma o se declara su falsedad.
2) Si el demandante desiste de su demanda o deja extinguir la instancia, con arreglo al Código de Procedimiento Civil.
3) Si el demandado es absuelto de la demanda.
Art. 1505.- (INTERRUPCION POR RENOCIMIENTO DEL DERECHO Y REANUDACION DE SU EJERCICIO). La prescripción se interrumpe por el reconocimiento expreso o tácito del derecho que haga aquel contra quien el derecho puede hacerse valer. También se interrumpe por reanudarse el ejercicio del derecho antes de vencido el término de la prescripción.
Art. 1506.- (EFECTO DE LA INTERRUPCION). Por efecto de la interrupción se inicia un nuevo período de la prescripción quedando sin efecto el transcurrido anteriormente…” (resaltado añadido).
En mérito a la normativa citada, se concluye que las causales de suspensión e interrupción del término de prescripción, se encuentran delimitadas en los precitados artículos; por ello, no es posible recurrir a otra normativa, realizar interpretaciones extensivas o restrictivas, ni invocar la sana crítica en el cómputo del referido término, encontrándose el juzgador reatado al cumplimiento estricto de lo dispuesto por el legislador, conforme determina el art. 1495 del CC, que dispone: “No se puede modificar el régimen legal de la prescripción ni prescindir de él, bajo sanción de nulidad”.
Asimismo, para analizar la interrupción de la prescripción por la constitución en mora prevista en el art. 1503.II del CC, debe considerarse que el art. 340 del mismo cuerpo normativo prevé que:
“El deudor queda constituido en mora mediante intimación o requerimiento judicial u otro acto equivalente del acreedor.”
Por ello, previamente debemos remitirnos a la Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XIX, que conceptualiza la “mora” como:
“…Jurídicamente equivale al no cumplimiento de una obligación o la no aceptación de una prestación a su debido tiempo. Lo dicho es sólo una aproximación, ya que como primer paso y elemento eminentemente destacable en la integración del término mora, señalamos que con éste se indica el retraso en el cumplimiento de una obligación por el deudor o en la aceptación por parte del acreedor de la prestación que le es debida; de tal manera que, por el transcurso del tiempo, el deudor ha dejado de cumplir la obligación, contraída en el momento convenido, o el acreedor se ha negado a aceptar lo que era debido en el tiempo estipulado. Vale decir, que es necesaria la existencia de un incumplimiento total o parcial del deudor o una actitud negativa en el acreedor, referida a los deberes del obligado, teniéndose en cuenta un período de tiempo determinado. Lo dicho, empero, no define estrictamente la mora, cuya configuración definitiva exige el agregado de dos elementos más; el requerimiento o interpelación y la culpa o dolo en el obligado. De acuerdo a ello puede decirse que la mora es el incumplimiento culpable o doloso del obligado -sea este deudor o acreedor- de los deberes que le son inherentes, luego de transcurrido un tiempo determinado, interpelado o no, en su caso por disposición legal o contractual…” (resaltado añadido).
A partir de lo expuesto, se tiene que la mora es declarada por el incumplimiento de una obligación consolidada; esto ocurre cuando legalmente el deudor está obligado a cumplir con el pago de una deuda, sin embargo, dolosamente se resiste a pagarla.
Consiguientemente, para aplicar lo previsto en los arts. 340 y 1503.II del CC, debe comprenderse que la constitución en mora se viabiliza cuando ya se tiene una deuda consolidada y no puede aplicarse ante una presunta obligación.
Asimismo, para el análisis de lo expuesto por la parte recurrente, debe considerarse que el art. 51 del Decreto Supremo (DS) 23318-A, determina que el Dictamen de Responsabilidad Civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General del Estado, que tiene valor de prueba preconstituida respecto a la relación de hechos, actos u omisiones que, supuestamente causaron daño económico a Estado, identificando a los presuntos responsables.
Por su parte, el art. 52.a) del DS 23318-A determina que, entre otras, el Dictamen de Responsabilidad Civil tiene como finalidad poner en conocimiento del responsable el presunto daño causado.
De acuerdo a los arts. 51 y 52.a) del DS 23318-A, se considera que el Dictamen de Responsabilidad Civil determina una deuda preliminar, que tiene como base los supuestos o presuntos daños causados, es decir, el dictamen emitido por la Contraloría General del Estado es una opinión técnica-jurídica, que constituye prueba preconstituida para sustentar una posible responsabilidad civil que puede ser confirmada o desestimada en el curso del proceso Coactivo Fiscal.
En consecuencia, la notificación del Dictamen de Responsabilidad Civil, no se asimila a un requerimiento o intimación que sirva para constituir en mora al deudor, porque no constituye un acto administrativo con carácter ejecutivo, sino determina una deuda preliminar o presunta, teniendo ante la instancia judicial, el valor de prueba preconstituida de la presunta responsabilidad civil y de la suma que puede ser atribuida al coactivado; en esa calidad, debe ser considerado por el Juez competente para comprobar si corresponde o no la responsabilidad civil y determinar el monto que debe ser pagado por el coactivado.
V. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
1.- La entidad recurrente, argumentó que la prescripción no operó en virtud a lo previsto en el art. 1503.II del CC, que determina que la prescripción se interrumpe por cualquier acto que sirva para constituir en mora al acreedor, situación que se configuró al notificar el Dictamen CGE/DRC-039/2018 de 31 de diciembre, conforme al art. 340 del CC.
En el caso, de la compulsa de los argumentos esgrimidos en el Auto de Vista recurrido y lo obrado en el proceso, se tiene que la presunta percepción indebida de salarios por parte de la coactivada, reconocida por la entidad recurrente como el hecho generador de la responsabilidad civil, concluyó el 31 de diciembre de 2009, transcurriendo el término de 10 años para la prescripción a partir del día siguiente hasta el 31 de diciembre de 2019, habiéndose notificado con el Dictamen de Responsabilidad Civil el 15 de marzo de 2019 y citado tácitamente con la demanda coactiva fiscal el 5 de octubre de 2021, conforme proveído de 11 de octubre de 2021.
Establecidos así los hechos que son objeto de análisis, no se advierte que en el transcurso del término de la prescripción se hubiere configurado la causal de interrupción prevista en el art. 1503.II del CC, pues conforme los fundamentos jurídicos glosados en el punto IV del presente fallo, no es posible asimilar la notificación del Dictamen de Responsabilidad Civil realizada el 15 de marzo de 2019, a un acto que sirva para constituir en mora a la coactivada, toda vez que, al no establecerse en el referido Dictamen una deuda consolidada, su notificación no puede interpretarse como una manifestación de la intención de la entidad recurrente, de exigir el cumplimiento de una obligación.
Respecto a lo dispuesto en los Autos Supremos 258 de 16 de mayo de 2019 y 214/2020 de 9 de marzo, se debe considerar que estas resoluciones no efectúan un análisis de lo previsto por los arts. 51 y 52.a) del DS 23318-A para los efectos del dictamen de auditoría emitido por la Contraloría General del Estado; resultando pertinente establecer, que el presente fallo se emite acorde a lo determinado por los Autos Supremos 0436/2019 de 26 de agosto, 501/2021 de 16 de septiembre, 415 de 31 de agosto de 2021 y 344 de 18 de agosto de 2023 emitidos por esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, que consideran la aplicación normativa dispuesta en el art. 116.I de la CPE.
Cabe resaltar que, el último Auto Supremo señalado en el párrafo anterior, es aplicable al caso porque fue emitido dentro del presente proceso coactivo fiscal, respecto a otra coactivada, por lo que, debe ser considerado bajo el principio de seguridad jurídica como base de la potestad de impartir justicia, previsto en el art. 178.I de la CPE, que conforme al art. 3 numeral 4 de la Ley 025, conlleva la aplicación objetiva de la ley, permitiendo que las personas conozcan sus derechos, garantías y obligaciones, y tengan certidumbre y previsibilidad de todos los actos de la administración de la justicia.
En consecuencia, no se evidencia que el Tribunal Ad quem haya infringido los arts. 340 y 1503 del CC en el cómputo de la prescripción, pues la demandante no ha demostrado el acto que debió considerarse como causal de interrupción del término de prescripción, al no ser asimilable, como se expuso, la emisión y/o notificación con el Dictamen de Indicios de Responsabilidad Civil, a un acto equivalente que sirva para constituir en mora la coactivada María Esther Bruening Pérez.
Respecto al art. 1505 del CC la entidad recurrente, no sustentó por qué considera errónea la aplicación de ese artículo, ni señaló cual es el acto que debe considerarse como reconocimiento expreso o tácito de la deuda antes que opere la prescripción; por lo que, no es posible emitir mayores consideraciones sobre este argumento.
2.- La entidad recurrente afirmó que no se consideró el efecto retroactivo de la SCP 0790/2012 de 20 de agosto, emitida aplicando los arts. 8.II y 232 de la CPE y que debe aplicarse a hechos pasados conforme a la SC 01/2010-R de 25 de marzo.
Efectuada la revisión de los artículos constitucionales citados, se advierte que, el primero determina los principios ético morales de la sociedad y los valores que sustenta el Estado; y el segundo, los principios que rigen la administración pública, por lo que, ninguna de estas dos normas pueden aplicarse al caso en análisis y menos regulan o determinan la aplicación retroactiva de una sentencia constitucional, así como tampoco regulan como deben ser consideradas las normas declaradas inconstitucionales, advirtiéndose en este punto, la carencia de argumentos por parte de la entidad recurrente respecto a las razones por las cuales cita los arts. 8 y 232 de la CPE.
Asimismo, la SC 01/2010-R de 25 de marzo, no analizó cómo debe aplicarse la inconstitucionalidad de una norma, sino, las modificaciones o sustitución de la constitución, aspecto que no condice con el hecho cuestionado en el Recurso de Casación, por lo que, el razonamiento contenido en dicho fallo no puede ser aplicado en la resolución del presente caso, al no versar sobre una situación fáctica análoga.
Respecto al argumento de aplicación retroactiva alegada por la entidad pública, corresponde analizar el art. 107 numeral 3 de la Ley 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional, que determina que la sentencia que declare la inconstitucionalidad parcial de una norma tendrá efectos derogatorios de los artículos sobre los que hubiera recaído y seguirán vigentes los restantes.
La disposición señalada, debe ser aplicada considerando lo dispuesto en el art. 12.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), que prevé que, para generar los efectos de la inconstitucionalidad de una norma, debe notificarse la sentencia a la Gaceta Oficial de Bolivia para que se efectúe una nueva publicación de la ley que contenga la referencia constitucional.
Lo expuesto deja en claro que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma no tiene efectos retroactivos, sino que los mismos generan sus efectos generales desde su publicación en la Gaceta Oficial de Bolivia, aspecto que debe ser considerado para garantizar la seguridad jurídica prevista en el art. 3.4 de la Ley 025, garantizando la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que las personas conozcan sus derechos, garantías y obligaciones, teniendo certidumbre y previsibilidad de los actos de la administración de justicia, lo que, restringe que una sentencia constitucional plurinacional pueda ser aplicada de manera retroactiva si no es bajo las excepciones previstas en el art. 123 de la CPE, que no se ajusta al caso en análisis.
El Tribunal Constitucional en la SCP 0717/2013 de 3 de junio, explicó que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, conforme al sistema concentrado de constitucionalidad, tiene carácter constitutivo, lo que implica que no tienen efectos retroactivos, sino hacia el futuro, esto a diferencia del sistema difuso que tiene carácter declarativo y genera la nulidad de actos preexistentes, pero que sólo es aplicable al caso en concreto.
Conforme a lo señalado, no puede aplicarse retroactivamente una sentencia constitucional que declare la inconstitucionalidad de una norma; por lo que, la pretensión de la entidad recurrente carece de sustento jurídico.
De conformidad con lo expuesto y considerando que la conducta atribuida a la parte coactivada, que dio lugar a la responsabilidad civil, tuvo lugar entre marzo de 2006 y diciembre de 2009, corresponde aplicar el art. 40 de la Ley 1178, ya que la inconstitucionalidad de dicha norma fue declarada el 29 de agosto de 2012 mediante la SCP 0790/2012, y al no ser aplicable a hechos ocurridos con anterioridad, corresponde emplear la norma vigente al momento que cesó el hecho que, según el recurrente, genera responsabilidad civil, es decir, la norma vigente al 31 de diciembre de 2009, cuando cesó la percepción indebida de salarios.
En consecuencia, la prescripción prevista en el art. 40 de la Ley 1178 que opera en un plazo de 10 años, en el caso, se computa a partir de la finalización de la presunta percepción indebida de remuneraciones laborales, que ocurrió el 31 de diciembre de 2009, iniciando el término de la prescripción el 1 de enero de 2010 y concluyendo el 31 de diciembre de 2019, consolidándose la prescripción en favor de la coactivada desde el 1 de enero de 2020.
De acuerdo a lo expuesto, es correcta la determinación del Auto de Vista impugnado de aplicar el art. 40 de la Ley 1178, al encontrarse vigente al inicio del cómputo de la prescripción que ocurrió el 1 de enero del 2010, esto es, antes de que se declare su inconstitucionalidad, por lo que, no se advierte la violación, incorrecta interpretación o errónea aplicación de la ley; correspondiendo fallar de acuerdo a la disposición contenida en el art. 220.II del Código Procesal Civil (CPC).
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184 numeral 1 de la CPE y 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el Recurso de Casación de fs. 129 a 135 vta., interpuesto por el Servicio Departamental de Salud del Beni.
Sin costas ni costos en aplicación de los arts. 39 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.-