TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
AUTO SUPREMO 291/2025
Sucre, 23 de Julio de 2025
DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES
Expediente : 250/2025
Demandante : Jorge Aramayo Soruco
Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Tarija
Proceso : Reincorporación Laboral
Distrito : Tarija
Relatora : Mgda. Rosmery Ruiz Martínez
I. VISTOS: El Recurso de Casación de fs. 738 a 746 vta., interpuesto por le Gobierno Autónomo Municipal de Tarija a través de su representante legal, impugnando el Auto de Vista 175/2024 de 9 de agosto de fs. 719 a 728 vta., pronunciado por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, de fs. 719 a 728 vta., dentro del proceso laboral de Reincorporación Laboral seguido por Jorge Aramayo Soruco contra la entidad recurrente; el Auto 200/2024 de 19 de noviembre de fs. 753 a 754, que rechazo el Recurso de Casación; el Recurso de Compulsa de fs. 776 a 779; el Auto Supremo 1/2025-COMPULSA de 15 de enero de fs. 854 a 856 vta., que declaró Legal el Recurso de Compulsa; el Auto 61/2025 de 7 de abril a fs. 860 que concedió el Recurso de Casación, el Auto de Admisión 250/2025-A de 17 abril a fs. 866 y vta., que admite el Recurso de Casación, el Auto Interlocutorio de 29 de abril de 2025 a fs. 883 y vta., acepta la solicitud de sorteo anticipado de causa conforme Acuerdo de Sala Plena 09/2025 de 26 de marzo y los antecedentes del proceso.
II. ANTECEDENTES PROCESALES
Sentencia
Tramitado el proceso laboral por Reincorporación Laboral, la Jueza de Partido de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero del departamento de Tarija, emitió la Sentencia 136/2023 de 16 de octubre de fs. 654 a 661 vta., declaró PROBADA la demanda de fs. 88 a 95, ordenando la reincorporación laboral del demandante y el pago de sueldos devengados y otros derechos laborales.
Auto de Vista
En grado de apelación, promovido por la entidad recurrente, la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, emitió el Auto de Vista 175/2024 de 9 de agosto de fs. 719 a 728, que CONFIRMA TOTALMENTE la Sentencia 136/2023 de 16 de octubre de fs. 654 a 661 vta., sin costas y costos.
III. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN
Contra el referido Auto de Vista, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija a través de su representante legal, interpuso Recurso de Casación de fs. 738 a 746 vta., señalando los siguientes argumentos:
1./La entidad recurrente en su primer agravio sostiene que la Sentencia de primera Instancia aplicó de manera errónea la normativa sobre inamovilidad laboral al reconocer este derecho al demandante en calidad de padre de una hija con discapacidad, sin considerar que los contratos que lo vincularon con el Gobierno Autónomo Municipal no eran de naturaleza laboral sino contratos de consultoría sujetos a un régimen especial. Que dichos contratos fueron suscritos bajo la vigencia de la Ley de Municipalidades Ley 2028 y no bajo la Ley 321, razón por la cual no correspondía extender al actor los beneficios de la Ley General del Trabajo LGT ni de las normas de protección a la inamovilidad. Además la estabilidad e inamovilidad laboral previstas para personas con discapacidad, o para sus padres y tutores, sólo pueden operar dentro de una relación laboral debidamente reconocida y no pueden imponerse en el marco de contratos de prestación de servicios de duración determinada. En ese sentido, la protección no puede desnaturalizar la esencia de los contratos de consultoría, que responden a necesidades temporales y presupuestarias de la entidad, ni obligar al empleador público a mantener indefinidamente una relación contractual que por su naturaleza tiene un plazo fijado. En apoyo de esta postura, citó jurisprudencia constitucional como la SCP 0586/2021-S3 que sostuvo que la estabilidad laboral de los consultores con familiares discapacitados sólo se mantiene mientras esté vigente el contrato, no más allá de su conclusión, de modo que la Sentencia apelada incurrió en error al otorgar al actor una inamovilidad laboral improcedente.
2. El segundo agravio expone que el Tribunal de Alzada incurrió en incongruencia omisiva, porque en el Auto de Vista resolvió de manera conjunta el segundo, quinto y sexto agravio formulados en apelación, cuando cada uno fue planteado como cuestionamiento independiente. La entidad recurrente sostiene que, en lugar de pronunciarse de manera motivada y por separado, el Tribunal de Alzada se limitó a una respuesta breve y genérica, afirmando que la Sentencia no desconoció los contratos administrativos suscritos ni la facultad de la entidad pública para realizarlos, concluyendo que no existió vulneración normativa al contratar al demandante como consultor individual de línea para ejercer funciones de profesor de fútbol. Sin embargo, no explicó con qué fundamento legal dichas funciones podían considerarse propias y permanentes de la institución, omitiendo atender la duda central planteada en apelación. Esta falta de análisis individual y de respuesta expresa a los agravios constituye una incongruencia omisiva que vulnera el debido proceso y el principio de congruencia, previstos en el art. 265.I del Código Procesal Civil (CPC) aplicable por remisión del art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), así como en la jurisprudencia constitucional la SCP 1409/2014 y SC 0082/2004-R, que exigen los tribunales de alzada pronunciarse de forma clara y fundamentada sobre cada agravio interpuesto.
3. En el tercer agravio, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija denuncia que el Tribunal de Alzada realizó una incorrecta valoración de las pruebas testificales y de los contratos administrativos de prestación de servicios, que acreditan que el demandante fue contratado como consultor individual de línea en el marco de la Ley 1178 (SAFCO), el Decreto Supremo (DS) 27328 de 31 de enero de 2004, DS 0181 de 28 de junio de 2008 y el DS 29190 de 11 de julio de 2007, normativa que define a dichos contratos como de naturaleza administrativa y no laboral. En ese sentido el Tribunal de Alzada carecía de competencia para conocer la demanda, puesto que, conforme al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, solo procede la reincorporación cuando existe un despido injustificado en el ámbito de la LGT, no siendo ese el caso, ya que el demandante reconoció que su contratación se limitó a la prestación de servicios de consultoría de línea. Denuncia, además, que al haber declarado “simulados” los contratos administrativos, el Tribunal de Alzada violentó el art. 5 del DS 28699, imponiendo indebidamente una reincorporación y el pago de sueldos devengados, pese a que el salario únicamente corresponde a trabajo efectivo y proporcionalmente realizado, tergiversando así el art. 48.III y IV de la Constitución Política del Estado (CPE) y generando responsabilidades en el marco de la Ley 1178.
Señala que los contratos administrativos en la administración pública se encuentran sujetos a regímenes normativos específicos y no a la autonomía de la voluntad, como establece el art. 47 de la Ley 1178, que define los contratos administrativos como aquellos celebrados por un órgano del Estado en ejercicio de funciones públicas y destinados a fines colectivos, criterio ratificado por el art. 49 del DS 27328 y el art. 32 del DS 29190, así como por la jurisprudencia del Auto Supremo 188/2013 de 16 de abril, que diferenció claramente entre contratos administrativos y contratos de naturaleza privada, delimitando la competencia jurisdiccional. Bajo ese marco, sostiene que los contratos administrativos, aun cuando impliquen servicios personales, no pueden generar subordinación ni dependencia, características propias de la relación laboral, puesto que la persona que contrata con la administración pública actúa como contratista independiente y no trabajador o servidor público. Alegó que el art. 6 de la Ley 2027 (Estatuto del Funcionario Público) establece expresamente que quienes son contratados de manera eventual o especializada mediante contratos administrativos no se encuentran sujetos ni a la LGT ni al propio Estatuto, siendo sus derechos y obligaciones los previstos en el contrato y en la normativa administrativa, lo cual ratifica que el demandante nunca fue servidor público ni trabajador.
Complementó afirmando que las leyes financieras de 2004 y 2005, así como la Ley 3302 de 2005, fijaron límites a los pagos y condiciones de los consultores de línea, incluyendo la exclusividad de funciones y la equivalencia salarial con personal de planta, pero sin que ello les otorgue calidad de funcionarios permanentes. En consecuencia, acusa que el Tribunal de Alzada, al desconocer estas disposiciones y asimilar indebidamente los contratos de consultoría de línea a una relación laboral, infringió también los arts. 4 y 5 de la Ley 2027, el art. 5 de la Ley 2042 de 1999 (Ley de Administración Presupuestaria) además de contravenir el deber constitucional previsto en el art. 108 de la CPE, que impone a las autoridades velar por los intereses del Estado. Finalmente, concluye que el Auto de Vista, al ordenar la reincorporación y el pago de sueldos devengados como si el actor fuera personal permanente, no solo vulnera la normativa administrativa y laboral aplicable, sino que ocasiona un daño económico directo al Estado, pues convierte arbitrariamente en trabajador a un consultor de línea contratado específicamente como profesor de fútbol, atentando contra la estabilidad económica del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y desnaturalizando por completo el régimen legal de los contratos de consultoría.
4. El cuarto agravio alega que el Auto de Vista incurre en una omisión al no abordar de manera congruente la hipótesis de despido injustificado planteada en la demanda, pues para que pueda analizarse cualquier solicitud de reincorporación es imprescindible primero demostrar la existencia de un despido, indicando cuándo habría ocurrido, bajo qué circunstancias y si fue intempestivo, aspectos que el Auto de Vista no analiza ni establece; la entidad recurrente sostiene que nunca existió despido, sino únicamente el cumplimiento del contrato y el cese de funciones al concluir el plazo pactado en el Contrato Menor CM-352/2023, de tres meses, por lo que el vínculo contractual terminó naturalmente, sin que exista prueba alguna que demuestre un despido injustificado que afectara al demandante, lo que convierte en agravio procesal sustancial la omisión del Auto de Vista, al dejar sin resolver un elemento central para evaluar la procedencia de la reintegración o cualquier compensación, generando un error en la valoración de los hechos y en la aplicación del derecho.
5. El quinto agravio sostiene que el Auto de Vista incurrió en una inobservancia y errónea aplicación de la Ley 321, al no respetar los límites y alcances establecidos en su art. 1.1, que incorpora al ámbito de aplicación de la LGT únicamente a los trabajadores y trabajadoras asalariados permanentes que desempeñen funciones manuales, técnico-operativas o administrativas en los Gobiernos Autónomos Municipales de las capitales de departamento y de El Alto de La Paz, otorgándoles los derechos y beneficios previstos en la LGT y sus normas complementarias a partir de la promulgación de la Ley, sin carácter retroactivo.
El recurrente argumenta que el actor no se encuentra dentro del ámbito de la Ley 321, ya que su vínculo contractual fue mediante un contrato administrativo de consultor individual en línea, regulado por el DS 0181 y por las cláusulas específicas del contrato, lo que lo ubica fuera del marco de la LGT. Además, se señaló que el demandante no tenía la condición de trabajador permanente, ni desempeñaba funciones manuales o técnico-operativas continuas, sino que realizaba sus labores de manera discontinua como profesor de fútbol, prestando servicios esporádicos y especializados, características que excluyen su inclusión en el ámbito protector de la Ley 321.
Por lo tanto, la omisión de estos elementos por parte del Auto de Vista constituye un agravio procesal relevante, dado que se aplicó indebidamente la Ley 321 y se generó un error en la determinación de los derechos laborales del demandante, pretendiendo equiparar un contrato administrativo temporal y especializado con un vínculo laboral permanente bajo la LGT, lo que afecta directamente la validez del fallo y la correcta interpretación de la normativa laboral aplicable.
Finalmente, alegó que el Auto de Vista de incurrió en múltiples errores de hecho y de derecho, tanto procesales como sustantivos, que justifican la interposición del Recurso de Casación en el fondo, alegando que el Tribunal de Alzada aplicó de manera incorrecta la normativa, al no considerar que el demandante era un consultor individual de línea con funciones discontinuas como profesor de fútbol, fuera del ámbito de trabajadores permanentes y de la LGT. Además, se denuncia la falta de valoración de la prueba, la omisión de la “verdad material” de la relación laboral, y la ausencia de motivación, congruencia y pertinencia en la resolución, lo que vulnera el debido proceso y el derecho de defensa.
La entidad recurrente sostiene que el Tribunal de Alzada no podía imponer derechos laborales ni ordenar la reincorporación del demandante, dado que carece de la condición de trabajador permanente y su contrato estaba regulado por normativa especial y que la resolución carece de coherencia entre la parte considerativa y el decisorio.
Por ello, solicitó se CASE el Auto de Vista 175/2024 de 9 de agosto.
IV. CONTESTACIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN Y SOLICITUD DE SORTEO ANTICIPADO
Mediante memorial de fs. 750 a 751 vta., el demandante no se pronuncia sobre el fondo de la contestación del Recurso de Casación, limitándose a solicitar, en el parágrafo I, la ejecutoria del Auto de Vista; en el parágrafo II, referirse a la perentoriedad del plazo; y en el parágrafo III, manifestar su renuncia a interponer Recurso de Casación.
Posteriormente, mediante memorial de 28 de abril de 2025 de fs. 872 a 881, el demandante solicitó el sorteo anticipado del proceso, alegando ser una persona adulta mayor con 60 años cumplidos y tiene una hija con grado de discapacidad grave; petición que fue aceptada mediante Auto Interlocutorio 250/2025 de 29 de abril a fs. 883 y vta.
V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
Derecho a la estabilidad laboral: Estructura normativa
La CPE, consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48.II, prevé: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.
En ese sentido, el art. 4 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, ratificó la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del “in dubio pro operario” y de la “condición más beneficiosa”, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación; por su parte, el art. 11.I del citado precepto, determina: “Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”.
Los criterios descritos en torno a los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, se encuentran previstos también por normas internacionales; así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”.
Desvinculación laboral
La continuidad o estabilidad de la relación laboral, está definida de manera general, entre otros, en el art. 4 del DS 28699, que prevé: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: (…) b) Principio de Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración, imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador” (la negrilla es añadida); principio que en la Norma Suprema, se encuentra previsto, en el art. 48.II, constituyéndose como un derecho, en el art. 46.I.2 de la CPE, que señala: “I. Toda persona tiene derecho: (…) 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”, y se encuentra protegido expresamente, por el art. 49.III de la Ley Fundamental, que determina: “El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes”, otorgando una continuidad y estabilidad al sector trabajador, respecto de la permanencia en su fuente laboral; no significando ello, que no se puede generar jamás una desvinculación obrero-patronal; sino que, esta debe ser por motivos previstos en la normativa laboral o constituirse en un despido justificado, sancionándose las determinaciones arbitrarias y unilaterales, por parte del empleador, que tiendan a generar una desvinculación intempestiva e injustificada.
Este principio de estabilidad, sustenta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral; salvo que, existan causas legales que justifiquen el despido, este principio, que tiene plena relación con la continuidad laboral, constituye un derecho reconocido en la Norma Suprema e implica, que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, se debe garantizar un trabajo estable, protegiendo al sector trabajador de despidos arbitrarios por parte del empleador, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral; en su caso, que se burle esta estabilidad, con contrataciones eventuales consecutivas en tareas permanentes, infringiendo la norma que prohíbe esta situación.
A ese efecto el Convenio C-158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) “Sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador”, en su art. 4, prevé que: “No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio”; este Convenio prevé en su art. 8, el derecho que tiene el trabajador, a recurrir ante la autoridad competente cuando considere que la terminación de su relación de trabajo es injustificada.
De acuerdo a lo relacionado precedentemente, el trabajador tiene el derecho de conservar su empleo durante su vida laboral, esta protección encuentra su fundamento en que, la estabilidad de la relación laboral, da seguridad y confianza al trabajador, por permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares; al mismo tiempo, beneficia a la parte empleadora, porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral; finalmente beneficia a la sociedad, mejorando el bienestar social, porque la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales, como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros.
Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, protegiendo uno de los derechos fundamentales, como es el derecho al trabajo.
Contratos a plazo fijo
Para efectos de estabilidad laboral, el contrato indefinido es la regla y el contrato a plazo fijo es la excepción; esta excepción está determinada por la naturaleza de la labor y no por voluntad del empleador; si fuera determinada por voluntad del empleador, éste podría contratar a sus empleados a plazo fijo, aunque la labor fuera propia y permanente de la empresa, afectando de esta manera la estabilidad de una fuente laboral para el trabajador, sometiéndolo a una constante incertidumbre respecto de su permanencia en su fuente laboral.
En ese sentido, la Resolución Ministerial RM 283/62 de 13 de junio de 1962, señala: “Establecerse que el contrato de trabajo se pacta esencialmente por tiempo indefinido. Sin embargo, podrá ser limitado en su duración si así lo impone la naturaleza misma de la obra a ejecutarse o del servicio a prestarse. En este caso el contrato deberá ser forzosa e imprescindiblemente suscrito en forma escrita y su duración no excederá de un año; podrá ser renovado por una sola vez, siempre que el empleador pruebe ante la autoridad administrativa competente la necesidad absoluta de renovación que en ningún caso se extenderá por más de un año. Si vencido el término estipulado subsisten las actividades para las que el trabajador fue contratado, se operará la tácita reconducción del contrato por tiempo indefinido”, determinación que busca que el empleador no burle la estabilidad laboral del trabajador, con relaciones a plazo fijo, para labores permanentes y no afecte la certidumbre que requiere el trabajador, para su sustento y el de su familia.
Posteriormente, la RM 193/72, determinó: “Los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa”, unos años después, el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187, instituyó, que: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”.
En conclusión, los contratos a plazo fijo, sólo proceden para labores eventuales o para labores que si bien, pueden ser propias de la empresa pero no así permanentes y con la limitación de la celebración de no más de dos contratos a plazo fijo, disposición que guarda plena concordancia con el principio protector, de continuidad y estabilidad laboral, actualmente insertos en el art. 48.II de la CPE, como principios que regulan la interpretación y aplicación de toda norma de carácter laboral; por lo que, ante la irregular forma de contratación laboral, sin observar las reglas que hacen a las contrataciones excepcionales, el Estado en su obligación constitucional de protección contenida en el art. 46.II de la CPE, determinó como sanción la reconducción de los contratos a plazo fijo, por uno de tiempo indefinido.
La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa…” (la negrilla es añadida).
Así también, el art. 4 del DS 28699, señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a. Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: -in Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. -de la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”, señalando este DS, en sus Consideraciones previas, en el párrafo decimosegundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo, que: “…sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país” (las negrillas añadidas).
En la regulación de los trabajadores municipales este mecanismo de evasión, fue considerado por la Asamblea Legislativa, en la Ley 321, que en su art. 3 de las Disposiciones Finales, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente” (Las negrillas añadidas).
VI. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
Efectuadas las consideraciones y precisiones precedentes, del análisis del Recurso de Casación, Auto de Vista y revisión de obrados, se establece lo siguiente:
1. La entidad recurrente argumenta que la Sentencia de primera i
Instancia aplicó de manera indebida la normativa sobre inamovilidad laboral, al extender este derecho al demandante en su calidad de padre de una hija con discapacidad, pese a que sus vínculos contractuales con el Gobierno Autónomo Municipal eran consultorías temporales reguladas por la Ley 2028 y no bajo la Ley 321. El ente edil sostiene que la inamovilidad solo corresponde cuando existe una relación laboral permanente y formalmente reconocida, mientras que los contratos de consultoría responden a necesidades puntuales, de carácter temporal y presupuestario, por lo que no pueden generar derechos propios de una relación laboral regular.
Desde el punto de vista jurídico, este argumento se centra en un formalismo contractual, que limita la protección laboral únicamente a la denominación del vínculo y desconoce la realidad de la prestación de servicios. No obstante, la jurisprudencia constitucional y laboral reconoce el principio de primacía de la realidad, que establece que lo determinante para aplicar derechos laborales no es la forma del contrato, sino la existencia de subordinación, continuidad, dependencia y prestación efectiva de servicios. Bajo este principio, incluso un contrato de consultoría puede revestir naturaleza laboral si se cumplen estos elementos.
Asimismo, el art. 3 de las Disposiciones Finales de la Ley 321 prohíbe expresamente que los Gobiernos Municipales utilicen contratos temporales o de consultoría para eludir derechos de los trabajadores permanentes, mientras que la Ley 223, Ley General de la Persona con Discapacidad, garantiza estabilidad y protección reforzada a los padres o tutores de personas con discapacidad, asegurando que la finalidad protectiva prevalezca sobre las formas contractuales. En consecuencia, el argumento de la entidad municipal carece de sustento, porque desconoce que la naturaleza laboral real del actor activa tanto la aplicación de la LGT como los derechos de inamovilidad derivados de la Ley 321 y la Ley 223.
En síntesis, aunque los contratos estuvieran formalmente suscritos como consultoría temporal, la relación de hecho entre el actor y el municipio configura un vínculo laboral permanente que activa la protección legal reforzada, y cualquier intento de limitar la inamovilidad a base del nombre del contrato vulneraría los principios de seguridad jurídica, igualdad y protección de los derechos laborales de los padres de personas con discapacidad.
2. La entidad recurrente, alegó que el Tribunal de Alzada incurrió en incongruencia omisiva al resolver de manera conjunta el segundo, quinto y sexto agravio planteados en apelación, cuando cada uno de ellos constituía un cuestionamiento independiente. Afirmó que la resolución del Tribunal de Alzada fue breve y genérica, limitándose a afirmar que la Sentencia no desconoció los contratos administrativos ni la facultad de la entidad para contratarlo como consultor individual de línea y concluyó señalando que no existió vulneración normativa al asignarle funciones como profesor de fútbol.
Sostiene que el Tribunal de Alzada no explicó con fundamento legal por qué dichas funciones podían considerarse propias y permanentes de la institución, dejando sin respuesta la duda central planteada en apelación. Esta ausencia de un análisis individualizado, según la entidad recurrente, constituye una vulneración al debido proceso y al principio de congruencia, conforme al art. 265.I del CPC (aplicable por remisión del art. 252 del CPT) y la jurisprudencia constitucional relevante como las SCP 1409/2014 y SC 0082/2004-R), que exigen pronunciamientos claros y motivados sobre cada agravio interpuesto.
En contraste, de la lectura del Auto de Vista se evidencia que la actuación del Tribunal de Alzada no constituye incongruencia omisiva, ya que los agravios de apelación cuestionan un mismo eje central: la legalidad de los contratos administrativos y la facultad de la entidad para contratar al recurrente como consultor. El Tribunal de Alzada, aunque resolvió de manera conjunta, analizó de manera implícita cada agravio conforme al contenido de las páginas 9 a 17 del Auto de Vista, lo que posibilitó al confirmar que la Sentencia que reconoció la validez de los contratos, la correcta asignación de funciones y la legalidad de la contratación como consultor individual. Según el Auto de Vista no se requiere una respuesta literal para cada agravio cuando la resolución conjunta permite comprender que todos los cuestionamientos fueron atendidos, cumpliendo con los principios de motivación y congruencia procesal permitiendo comprender el razonamiento y análisis que llevo a la decisión asumida.
De esta manera, si bien la entidad recurrente reclama un pronunciamiento individualizado, el Auto de Vista concluye que la decisión del Tribunal de Alzada cumple con los requisitos de motivación y congruencia, ya que analiza los elementos de fondo de los agravios y resuelve sobre la legalidad de los contratos y funciones asignadas, asegurando que no se vulneraron normas ni derechos del recurrente. La resolución del Auto de Vista enfatiza que la claridad en la argumentación y la relación común de los agravios permiten superar la alegación de incongruencia omisiva, justificando así la decisión del Tribunal de Alzada.
3. El tercer agravio planteado por la entidad recurrente se centra en un formalismo extremo, intentando blindar los contratos del demandante bajo la denominación de "consultoría de línea" para negar derechos laborales. Sin embargo, este enfoque ignora principios constitucionales como el de primacia de la realidad según art. 48.II de la CPE, que establece que la verdadera naturaleza de una relación de trabajo se determina por los hechos concretos y no por la forma o el título de los documentos suscritos.
La entidad recurrente sostiene que, por estar amparada en normas como la Ley 1178 y los Decretos Supremos (DDSS): 27328, 0181 y 29190, el contrato debía considerarse exclusivamente administrativo y no laboral. Este argumento parte de una premisa equivocada, por confundir el régimen de contratación administrativa con una exclusión automática de derechos laborales. El hecho de que una entidad pública utilice contratos administrativos no significa que pueda desconocer derechos constitucionales cuando en la práctica se configuran los elementos de la relación laboral: subordinación, dependencia, prestación personal y remuneración periódica.
En este caso, el Auto de Vista evidenció que el demandante no actuaba como un consultor independiente con autonomía en la ejecución de su trabajo, sino que desempeñaba funciones continuas y regulares dentro de la estructura organizativa del Gobierno Autónomo Municipal, como profesor de fútbol en un programa municipal, sujeto a horarios, supervisión y directrices de autoridades jerárquicas. Estos son signos inequívocos de subordinación, los cuales no pueden ser eliminados por un simple rótulo contractual.
La alegación de la entidad recurrente que el DS 28699 solo aplica a trabajadores formales también carece de sustento. El art. 5 de dicho Decreto no prohíbe que un juez laboral reconozca una relación laboral encubierta; por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido reiteradamente que el DS 28699 es una norma protectiva, cuyo objetivo es proteger al trabajador ante despidos arbitrarios más aun cuando la Ley 321 tiene por objeto resguardar los derechos de los trabajadores municipales.
Negar su aplicación a casos donde se acredita que la entidad despidió a una persona que, en los hechos era un trabajador desnaturalizaría la función de la norma y dejaría en la indefensión a miles de trabajadores encubiertos como consultores.
Otro argumento de la entidad recurrente es que los salarios devengados solo corresponden periodos efectivamente trabajados. Esta afirmación contradice la doctrina y jurisprudencia laboral consolidada, que establecen que cuando un trabajador es despedido ilegalmente, tiene derecho a percibir los salarios devengados hasta su reincorporación, pues la falta de prestación efectiva no se debe a su voluntad, sino a la conducta del empleador.
La referencia que hace la entidad recurrente al art. 6 de la Ley 2027 y otras normas administrativas tampoco puede prevalecer sobre el mandato constitucional. La CPE, en su art. 48.I, establece que las normas laborales se interpretan bajo el principio de favorabilidad y con carácter de orden público, por lo que ningún contrato ni disposición administrativa puede renunciar o disminuir derechos reconocidos por la Ley General del Trabajo (LGT). La jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional ha sido clara al indicar que la calificación jurídica de la relación no depende de la voluntad de las partes ni de las etiquetas utilizadas, sino de la realidad material de la prestación. Incluso la jurisprudencia citada por la entidad recurrente como el Auto Supremo 188/2013, lejos de reforzar su posición, confirma que la clave está en determinar si existió o no dependencia y subordinación. En este caso, el Auto de Vista demostró la existencia de esos elementos, lo que coloca la relación dentro del ámbito laboral, más allá de la denominación administrativa que se le haya dado.
El argumento final de proteger las finanzas públicas no puede ser excusa para desconocer derechos laborales consolidados, la propia CPE, en el art. 108, obliga a las autoridades a respetar la legalidad y los derechos fundamentales, lo que implica garantizar la estabilidad laboral y la protección de grupos vulnerables, como en este caso, donde el trabajador tiene una hija con discapacidad, situación que activa el régimen especial de inamovilidad previsto en las Leyes 321 y 1223, y el DS 28699.
4. El cuarto agravio plantea que el Auto de Vista incurrió en omisión e incongruencia, al no pronunciarse de manera clara y expresa sobre la hipótesis de despido injustificado, que constituye un elemento esencial para definir la procedencia de la reincorporación y otras consecuencias jurídicas. La entidad recurrente argumenta que, de ordenar cualquier reincorporación o compensación, el Tribunal de Alzada tenía la obligación de identificar con precisión si hubo un despido, cuando ocurrió, bajo qué circunstancias y si fue intempestivo, pues sin ese análisis no puede sostenerse válidamente una decisión que declare la existencia de vulneración a la estabilidad laboral. La entidad recurrente sostiene que en este caso no hubo despido, sino que simplemente se produjo el cese natural de funciones por vencimiento del Contrato Menor CM-352/2023, con una duración de tres meses, que fue plenamente conocido y aceptado por el demandante. En ese sentido, enfatiza que el vínculo se extinguió por una causa legal y previamente pactada, no por una decisión unilateral de la entidad. Por tanto, la falta de valoración de este extremo por el Auto de Vista constituiría un vicio procesal grave, pues deja sin resolver un elemento central de la controversia, afectando el debido proceso y generando una resolución carente de fundamentación suficiente, en contradicción con los arts. 115 y 117 de la CPE.
Respecto a este cuarto agravio, el Auto de Vista explicó que no existe omisión ni incongruencia, ya que la entidad demandada no acreditó la existencia de un despido injustificado; además la afirmación de la entidad municipal es malintencionada, ya que de fs. 1 a 68 suscribieron con el demandante veinticinco contratos sucesivos desde el 2008 hasta el 2023, por lo que es falaz que solo se deba considerar como vigente el último contrato suscrito por 3 meses, cuando el demandante cumplió funciones bajo dependencia por mas de 15 años; por ello, el Auto de Vista enfatiza que, frente a la ausencia de prueba objetiva sobre un despido intempestivo o unilateral, cualquier pronunciamiento sobre vulneración de estabilidad laboral sería hipotético e infundado. De esta manera, la resolución se fundamenta en hechos verificables y respeta los principios de debido proceso, carga de la prueba, seguridad jurídica y economía procesal, demostrando que no incurrió en vicio procesal, sino que resolvió la controversia conforme a los elementos probatorios presentados y la normativa aplicable.
5. El quinto agravio presentado por la entidad recurrente sostiene que el Auto de Vista incurrió en inobservancia y errónea aplicación de la Ley 321, que delimita la aplicación de la LGT a trabajadores y trabajadoras asalariados permanentes que desempeñen funciones manuales, técnico-operativas o administrativas en los Gobiernos Autónomos Municipales. La entidad recurrente señaló que, el demandante no cumple con estos requisitos, ya que su vínculo contractual se dio mediante un contrato administrativo de consultor individual en línea, regulado por el DS 0181 y las cláusulas específicas del contrato, lo que lo ubica fuera del ámbito protector de la LGT. Además, se argumenta que el demandante no era un trabajador permanente, y que sus labores como profesor de fútbol eran discontinuas y especializadas, por lo que no podían ser equiparadas a un contrato laboral permanente. Así también denuncia que el Auto de Vista incurrió en errores de hecho y de derecho, tanto procesales como sustantivos, al aplicar indebidamente la Ley 321. Según la entidad, el Tribunal de Alzada no consideró que el demandante estaba sujeto a un régimen de consultoría temporal, ni valoró correctamente la naturaleza discontinuada y especializada de sus funciones. Esto, a juicio del recurrente, vulnera los principios del debido proceso, derecho de defensa y motivación suficiente, ya que el fallo pretende imponer derechos laborales a alguien que según su interpretación, no tiene la condición de trabajador permanente.
El Auto de Vista rechazó las alegaciones de la entidad recurrente, señalando que la relación laboral del demandante debe ser analizada bajo el principio de primacía de la realidad, que privilegia la naturaleza efectiva de la relación laboral por sobre la formalidad contractual. El Tribunal de Alzada reconoce que, aunque el contrato se denominara consultoría, la realidad de la prestación de servicios era continua y organizada dentro de la institución, cumpliendo funciones de manera regular que se asemejan a un vínculo laboral. Asimismo, el Auto de Vista aclara que la Ley 321 y la LGT deben interpretarse de manera protectora del trabajador, considerando la función real y el tiempo de prestación, y no exclusivamente la denominación formal del contrato.
Finalmente, el Auto de Vista concluye que no existe errónea aplicación de la Ley 321, ya que la protección laboral se justifica en base a la realidad de la prestación de servicios del demandante. La resolución argumenta que la entidad recurrente no puede desvirtuar la condición de trabajador bajo la LGT solo por el tipo de contrato, y que la reincorporación y reconocimiento de derechos laborales se basan en hechos verificables, respetando los principios de congruencia, motivación y tutela efectiva de derechos.
El análisis integral del caso permite concluir de manera contundente que el demandante se encuentra plenamente protegido por la Ley 321, la LGT y la CPE, bajo los principios de primacía de la realidad, protección del trabajador y estabilidad laboral. Aunque formalmente sus contratos se denominaron de consultoría individual en línea, la evidencia demuestra que el actor prestó servicios de manera continua y organizada durante 16 años, con un total de 25 contratos sucesivos desde febrero de 2006, lo que revela una relación laboral de hecho permanente que no puede ser desconocida por la mera denominación formal del vínculo.
Asimismo, la situación de vulnerabilidad familiar del demandante, al ser padre de una hija con discapacidad, activa la protección especial contemplada en el art. 48 de la CPE y la Ley 223 de Protección de Personas con Discapacidad, que consagran derechos de estabilidad laboral y medidas de resguardo frente a despidos arbitrarios o irregulares. La combinación de estos elementos obliga al Estado y a los entes municipales a garantizar que los derechos laborales y sociales del trabajador se respeten efectivamente, evitando que formalismos contractuales y la figura de consultoría temporal sean utilizados para vulnerar sus derechos.
El Auto de Vista aplicó correctamente estos principios, reconociendo que la realidad de la prestación de servicios constituye un vínculo laboral efectivo, lo que justifica la reincorporación del trabajador y el reconocimiento de todos los derechos laborales derivados de su antigüedad. La resolución observa los principios de congruencia, motivación y debido proceso, y rechaza la pretensión de la entidad municipal de desconocer el carácter permanente de la relación laboral, aplicando de manera coherente la Ley 321 y la Ley General del Trabajo en consonancia con los derechos fundamentales del trabajador y de su familia.
En consecuencia, cualquier argumento basado únicamente en la formalidad de los contratos de consultoría carece de sustento jurídico y la decisión del Tribunal de Alzada resulta plenamente ajustada a derecho, garantizando la protección efectiva de un trabajador de larga trayectoria y en situación de especial vulnerabilidad familiar, conforme a la legislación laboral y de discapacidad vigente en Bolivia.
Por las razones expuestas, se concluye que el Recurso de Casación carece de fundamento tanto jurídico como fáctico, por lo que corresponde declararlo infundado, ratificando la validez y legalidad del Auto de Vista impugnado, el cual resguarda de manera integral los derechos laborales del trabajador, en estricta observancia de la CPE, la Ley 321, LGT y la Ley de las Personas con Discapacidad.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184.1 de la Constitución Política del Estado y 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el Recurso de Casación interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija a través de su representante legal de fs. 738 a 746 vta.
Sin costos, en aplicación del art. 39 de la Ley 1178 de 20 de junio de 1990 y art. 52 del Decreto Supremo 23215 de 22 julio 1990.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.