Auto A-1348/25

1.                 Competencia

6.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

7.                 Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

3.                 Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del IFC. Reiteración de jurisprudencia

8.                 Mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992 se creó el IFC, entidad descentralizada del nivel departamental, reorganizada por el Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002. Según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022, esta entidad tiene la naturaleza jurídica de una empresa de gestión económica de nivel departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado[16], dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrita a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del departamento del Casanare. Dicha entidad tiene como función principal el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, mediante la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.

9.                 Es preciso destacar que el IFC no está vigilado por la Superintendencia Financiera, al ser la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación, quienes ejercen control sobre la Entidad[17].

10.             En el Auto 554 de 2023 la Corte Constitucional destacó que el IFC “desarrolla actividades financieras en cumplimiento de su objeto social, empero, no fue constituida como una entidad de carácter financiero. Adicionalmente, el IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, por cuanto (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que será una entidad vigilada y (ii) el IFC no se encuentra en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera”[18].

11.             Consecuentemente, la determinación de si un contrato suscrito por el IFC tiene la condición de contrato estatal es independiente del régimen aplicable. Su calificación depende de que una de las partes sea una entidad pública, conforme a lo establecido en el Auto 403 de 2021 de esta Corporación. En línea con la jurisprudencia del Consejo de Estado[19], todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas son contratos estatales, conforme al criterio orgánico o subjetivo adoptado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, aun cuando los mismos estén sujetos a un régimen especial diferente al establecido por dicha Ley.

4.                 Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023

12.             El artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otros procesos, de los ejecutivos originados en contratos estatales celebrados por entidades públicas, entendiéndose como tales aquellas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. 

13.             Las reglas del artículo 104 del CPACA se exceptúan en el artículo siguiente. Es así como el artículo 105.1 del CPACA prevé que no serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades. Dichas situaciones serán de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

14.             Atendiendo lo expuesto, en el Auto 554 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural para ejecutar un contrato de ganado en participación. En esa ocasión estableció que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios”.

15.             Adicionalmente, en el Auto 1209 de 2024 se dirimió un conflicto entre jurisdicciones derivado de demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, cuyo fundamento era un pagaré. En este se precisó que en los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas con base en títulos valores que pudieran tener origen en un contrato estatal, le corresponde al juez que dirime el conflicto verificar si efectivamente existe ese vínculo contractual. En caso de no tener certeza sobre la existencia o inexistencia de dicho contrato entre la entidad pública y el particular, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que podría tratarse de una controversia relacionada con un acto o contrato sujeto al derecho administrativo.

5.                 Examen del caso concreto

16.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i)                    Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Administrativo de Yopal (Casanare), autoridades que integran distintas jurisdicciones y que declararon su falta de jurisdicción en relación con la controversia.

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda ejecutiva de mínima cuantía interpuesta por el IFC en contra de Richardson Plazas Gómez y Emma Yalile Gómez López, por el incumplimiento de obligaciones establecidas en el pagaré 8000555 que suscribieron los ejecutados a favor del IFC el 27 de diciembre de 2013.

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §3 y 4).

17.             Superada la exposición previa, la Sala Plena considera que la competencia para conocer el presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las razones que se exponen a continuación.

18.             La controversia objeto de estudio se enmarca en una demanda ejecutiva de mínima cuantía presentada por el IFC en contra de Richardson Plazas Gómez y Emma Yalile Gómez López, con la que se pretende librar mandamiento de pago por las sumas de $34.342.191, como saldo de capital representado en el pagaré 8000555, y de $4.056.109 por concepto de cuotas no pagadas de los meses de diciembre de 2023 hasta octubre de 2024.

19.             Pues bien, para la Sala es claro que el mencionado pagaré fue emitido como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre las partes, aun cuando el mismo no conste por escrito y no haya sido aportado por el IFC, a pesar del requerimiento elevado por el Juzgado 004 Administrativo de Yopal[21]. En razón a lo establecido en los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado están regidas por el derecho privado en el marco del desarrollo de sus actividades comerciales y de contratación. De este modo, al momento de autorizar el mencionado crédito no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado.

20.             Ahora bien, el régimen privado aplicable al contrato de mutuo no cambia la naturaleza del contrato estatal. Así, las controversias derivadas de este deben ser competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104.2. del CPACA. De igual manera, los procesos ejecutivos derivados de dicho contrato también son de conocimiento de esa jurisdicción, al tono del artículo 104.6 del CPACA.

21.             Es de igual importancia enfatizar que, aunque el acto en cuestión fue realizado en el marco del giro ordinario de los negocios de la entidad, el IFC no es una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por lo que no corresponde aplicar la excepción establecida en el artículo 105.1 del CPACA.

22.             En esas condiciones, la Sala Plena concluye que en este caso el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es el competente para conocer la demanda sub exámine, al no ser procedente la aplicación de la regla residual de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, contemplada en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), en tanto no se acreditaron los presupuestos que permitían aplicar la excepción del artículo 105.1 del CPACA.

6.     Regla de decisión

23.             Reiteración del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.