II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[17]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas presentadas por los daños causados a una persona que se le atribuyen de manera concurrente a entidades públicas y sujetos de derecho privado[21]
11. El artículo 104 del CPACA dispone que las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren vinculadas entidades públicas, son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adicionalmente, el numeral 1º del artículo mencionado indica que esa jurisdicción conocerá de aquellos procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, independientemente del régimen aplicable.
12. Igualmente, el artículo 140 del CPACA establece que la reparación directa es el medio de control por el cual se podrá demandar la reparación de un daño antijurídico generado por la acción u omisión de los agentes del Estado. Además, esa norma indica que, en la causación del daño, pueden estar involucradas entidades públicas y particulares de manera concomitante, evento en el cual la sentencia deberá determinar, si hay lugar a ello, la proporción por la cual debe responder cada sujeto según la influencia causal de su acción u omisión en la ocurrencia del perjuicio.
13. En consecuencia, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se amplía, en algunas ocasiones, para abarcar también asuntos en contra de particulares o personas del derecho privado, por la aplicación del fuero de atracción. Así, esta figura le permite a dicha jurisdicción, por el factor de conexidad de la competencia, conocer de procesos que estarían, en principio, asignados a otra. El Consejo de Estado ha explicado el fuero de atracción en los siguientes términos:
En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados[23].
14. La Corte Constitucional ha reconocido y aplicado el fuero de atracción al resolver conflictos de jurisdicciones entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria. En el Auto 647 de 2021, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la corporación explicó los requisitos para su aplicación así:
En plena correspondencia con lo expuesto, es posible concluir que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, en la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues, como bien se puso de presente, es menester del juez verificar el cumplimiento del factor de conexión e inferir razonablemente, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la concausa eficiente del daño que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que sean los jueces administrativos los que conozcan del asunto[24].
15. De esta manera, se debe verificar que (i) los hechos en los que se fundamenta la eventual responsabilidad de ambos sujetos sean los mismos; (ii) los hechos, pretensiones y pruebas del caso permitan inferir que existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas demandadas sean condenadas, y (iii) el demandante plantee fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal, los cuales permitan concluir que, en principio, las acciones u omisiones de esta podrían ser concausa suficiente del daño[25].
D. Examen del caso concreto
16. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se generó entre la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa que pretende la declaratoria de responsabilidad y el pago de perjuicios derivados del daño causado a uno de los demandantes, por la explosión de una mina antipersonal cuando ejercía sus labores como auxiliar de enfermería en la ejecución del programa de erradicación de cultivos ilícitos del Gobierno nacional.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron con argumentos legales y constitucionales su falta de jurisdicción. En efecto, la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se basó en jurisprudencia del Consejo de Estado. Por su parte, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería sustentó su posición en el Auto 647 de 2021 de la Corte Constitucional.
17. Superado el anterior estudio y de acuerdo con lo planteado en el acápite de consideraciones, la competencia de este asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, resulta importante resaltar que el análisis que se realizará a continuación no implica un juicio de atribución de responsabilidad a las entidades públicas demandadas, por cuanto ese estudio le corresponde al juez de conocimiento.
18. La Sala Plena le asignará la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo porque dos de los organismos demandados tienen la naturaleza de entidades públicas: la Nación - Ministerio Nacional - Armada Nacional y la Agencia de Renovación del Territorio (sucesora procesal del Departamento Administrativo de Prosperidad Social). A su vez, porque si bien una de las demandadas es una empresa privada, Empleamos S.A., en este caso se cumplen los requisitos para aplicar el fuero de atracción, como pasa a explicarse. En primer lugar, los hechos en los que se fundamenta la responsabilidad solicitada en la demanda son los mismos para todos los demandantes, ya que corresponden a la explosión de una mina antipersonal que le causó un perjuicio a Manuel Bonilla Valenzuela, mientras cumplía labores de auxiliar de enfermería en la ejecución de un programa de erradicación de cultivos ilícitos del Gobierno Nacional.
19. En segundo lugar, de los hechos, pretensiones y pruebas anunciadas en la demanda se puede inferir que existe una probabilidad mínimamente seria de que pueda presentarse una condena contra las entidades públicas, después de surtido el debido proceso judicial. Lo anterior, porque la demanda se sustenta en la presunta omisión de los deberes que debían cumplir dichas entidades para garantizar la seguridad de las personas que participaban en la ejecución del programa de erradicación de cultivos ilícitos del Gobierno Nacional.
20. De esta manera, sin perjuicio de que se considere o no de que se trató de un accidente laboral lo que sufrió el señor Bonilla Valenzuela, en el cumplimiento de sus funciones de auxiliar de enfermería, la demanda propone la declaratoria de responsabilidad de las entidades públicas en razón a una presunta omisión de estas en el cumplimiento de sus deberes en la protección de quienes participaban en la ejecución de una política estatal.
21. Por último, la demanda se sustenta en que la omisión de las entidades estatales podría ser concausa suficiente del daño, con lo cual se cumpliría el tercer requisito para la configuración del fuero de atracción. Los demandantes atribuyen el daño sufrido por el señor Bonilla Valenzuela a omisiones de las entidades públicas y de la empresa Empleamos S.A., las que podrían haber sido causas de los perjuicios generados y que se buscan resarcir a través del proceso judicial.
22. Por otro lado, con respecto a los argumentos de la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en este caso (i) las demandantes, que tienen la naturaleza de entidades públicas, son prima facie ajenas a la relación laboral que existía entre Manuel Bonilla Valenzuela y Empleamos S.A.; (ii) la controversia no se centra en el cumplimiento de obligaciones o el reconocimiento de prestaciones derivadas del contrato laboral, y (iii) el objetivo de la demanda es imputar responsabilidad a entidades estatales por un daño antijurídico derivado de una presunta omisión. De igual manera, la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo referencias a sentencias del Consejo de Estado en las que se habrían analizado conflictos similares al que se propone en la demanda y se habría concluido que ese tipo de daños, como el que sufrió el demandante, son accidentes laborales. Ahora bien, si bien en dichas providencias se hacen consideraciones sobre dichos accidentes, estas deciden declarar la responsabilidad de las entidades estatales, teniendo en cuenta las pruebas del caso concreto[26].
23. Reiteración del Auto 647 de 2021. Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria.