TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1425/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública
FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1425 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6766
Asunto: conflicto de competencia entre el Juzgado 007 administrativo de Ibagué, y Juzgado 001 Civil del Circuito de El Espinal.
Magistrado ponente: Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Bogotá D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 15 de junio de 2021 Aminta Mejía Leyva, Nelly Sánchez Mejía, Miguel Ángel Sánchez Mejía y Mabel del Rosario Sánchez Mejía (o, también, los demandantes) presentaron una demanda de reparación directa ante el Juzgado 007 Administrativo de Ibagué[1]. Demandaron a la alcaldía municipal de El Espinal, a USOCOELLO, al señor Álvaro Sánchez y a la señora Gloria Gutiérrez de Campos[2] (o los demandados). Pretenden que a los demandados (i) se les declare administrativamente responsables y (ii) se les condene al pago total de los daños y perjuicios que fueron ocasionados como consecuencia del daño ambiental [causado] por más de 25 años[3]. Dicho daño ambiental, dicen los demandantes, deriva de que (i) las dos personas naturales demandadas se benefician de una servidumbre de riego no pactada con los demandantes; de que (ii) USOCOELLO se mantuvo al margen de la situación, pese a que se comprometió a intervenir y a tomar medidas drásticas hasta tanto el problema no se solucionara[4]; y de que (iii) la alcaldía municipal de El Espinal, pese a ser garante de la comunidad campesina del Espinal[5], no ha protegido los recursos ambientales, hídricos[6] de la región.
2. El 17 de septiembre de 2021, el Juzgado 007 Administrativo de Ibagué (en adelante, el juzgado administrativo) inadmitió la demanda para que los demandantes aportaran el certificado de existencia y representación legal de USOCOELLO y para que indicaran la dirección de notificaciones de los demandados[7]. Luego, el 05 de noviembre de 2021, el juzgado administrativo admitió la demanda, ordenó notificar personalmente a los demandados y correrles traslado para que ejercieran su derecho a la defensa[8]. Después de que los demandados contestaran la demanda, el juzgado administrativo convocó a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[9] o CPACA. Allí saneó el proceso; resolvió las excepciones previas; fijó el objeto del litigio; definió el problema jurídico; agotó, sin éxito, la etapa de conciliación; resolvió sobre las medidas cautelares; y decretó las pruebas que valoraría durante el juzgamiento de esta causa judicial. Acto seguido, fijó el 16 de enero de 2024 como fecha para llevar a cabo la audiencia de que trata el artículo 181 del CPACA[10]. Luego, la aplazó para el 16 de abril del mismo año[11].
3. Llegada esa fecha, el juzgado administrativo inició la audiencia de que trata el artículo 181 del CPACA, la suspendió y dispuso reanudarla el 29 de mayo del mismo año[12]. En esta fecha, después de escuchar las declaraciones de las partes y de los testigos, les preguntó a las partes si advertían alguna inconsistencia en el trámite con miras a sanear el proceso. Todas manifestaron que no advertían irregularidades que viciaran el procedimiento. Acto seguido, el despacho les solicitó a las partes que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito dentro de los diez días siguientes[13]. La apoderada de los demandantes[14], el Municipio de El Espinal[15], el apoderado de Álvaro Sánchez[16] y USOCOELLO[17] presentaron los alegatos de conclusión[18]. El Ministerio Público no emitió concepto[19].
4. Luego, mediante un Auto del 21 de abril de 2025, el juzgado administrativo resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer de la demanda[20]. Explicó que tramitó el presente medio de control cobijado en la teoría del fuero de atracción que permite a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo [ ] declarar la responsabilidad de personas o entidades privadas[21]. Añadió que el fuero de atracción se configuró por cuanto el Municipio de El Espinal es una entidad pública, lo que conllevó a que este despacho tramitara el proceso de una entidad privada como es USOCOELLO y personas naturales como son los señores ALVARO SÁNCHEZ y GLORIA GUTIÉRREZ DE CAMPOS[22]. Sostuvo que la obligación legal [de proteger el medio ambiente] no se encuentra en cabeza del municipio de El Espinal, siendo una función ajena a sus deberes legales, por lo que no nace a la vida jurídica responsabilidad administrativa alguna, de tal suerte que, le asiste razón al municipio de El Espinal al señalar que no existe título de imputación[23]. Para el juzgado administrativo, el municipio no está legitimado en la causa.
5. Sostuvo que la controversia planteada en la demanda no corresponde a una responsabilidad administrativa por omisión del Municipio de El Espinal[24]. Aseguró que las pretensiones se concretan en una responsabilidad civil por el daño causado a los demandantes con ocasión a un vertimiento de aguas, que[,] como se advierte[,] debe estar regulado por una servidumbre de desagüe de aguas, puesto que los daños se han ocasionado al no haberse constituido una servidumbre legal[25]. Trajo a colación el Auto 069 de 2022 de la Corte Constitucional y concluyó que la constitución de servidumbres entre particulares es un asunto regulado por el Código Civil y que corresponde a la jurisdicción en lo civil; por lo que no se evidencia o vislumbra responsabilidad por parte del Municipio de El Espinal que configure el fuero de atracción y la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo [o JCA] para resolver un asunto que, como se explica es entre particulares[26]. Concluyó que la Jurisdicción Ordinaria Civil (o JOC) era la competente para conocer de la imposición de servidumbres y de la indemnización de perjuicios[27].
6. El 13 de mayo de 2025 el expediente se le repartió al Juzgado 001 Civil del Circuito de El Espinal[28] (o el Juzgado civil). Sin embargo, mediante un Auto del 21 de mayo de 2025, esta autoridad judicial también declaró que carecía de jurisdicción para instruir este asunto[29]. Explicó que el Juzgado administrativo había prorrogado su competencia ya que de conformidad con el artículo 16 de la Ley 1564 de 2012 (o CGP) [l]a jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables[30]. A la vez que [l]a falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable[31]. De ese modo, únicamente es improrrogable la falta de jurisdicción o competencia [ ] cuando interviene un estado extranjero o un agente diplomático [ ] y cuando se invade la órbita funcional de un juzgado en detrimento de la jerarquía establecida al interior de la Rama Judicial[32]. De modo que, en virtud del principio de la perpetuatio iurisdictionis, el Juzgado administrativo debía culminar el trámite. Aparte de este argumento, el Juzgado civil ofreció otro relativo a la naturaleza del litigio.
7. Para el Juzgado civil, el litigio no versa sobre la imposición, modificación o extinción de servidumbres[33]. Aunque en la demanda se mencione el término servidumbre, el proceso, en realidad, versa sobre un medio de control con fundamento en el artículo 90 de la Constitución[34]. En virtud de dicha norma, [e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas[35]. Para el Juzgado civil, los demandantes le enrostraron a los accionados una omisión en el cumplimiento de sus deberes[36]. Esa atribución de responsabilidad debía ser juzgada por la JCA según el Auto 1701 de 2024 de esta Corte[37]. Para el Juzgado civil, su homólogo administrativo se equivocó al interpretar la demanda como lo hizo. Dijo: aunque el fallador cuenta con la facultad de interpretar la demanda, tal laborío no puede desdibujar arbitrariamente los contornos trazados por la parte actora [ ] no le estaba dado al juzgado alterar, así nada más, el verdadero alcance de los pedimentos[38]. Además, expuso que la falta de legitimación en la causa del municipio era algo que debía definirse en la sentencia, no antes[39].
8. En consecuencia, el juzgado civil planteó un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Remitió el expediente a la Corte Constitucional el 29 de mayo de 2025. Se le repartió aleatoriamente al despacho sustanciador el 16 de junio siguiente y se le entregó el 17 de junio de 2025.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones
10. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
11. Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La explicación es la siguiente:
- El presupuesto subjetivo está acreditado. El Juzgado 007 Administrativo de Ibagué integra la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Mientras que el Juzgado 001 Civil del Circuito de El Espinal integra la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria.
- El presupuesto objetivo está acreditado. Actualmente está en curso la demanda de Aminta Mejía Leyva, Nelly Sánchez Mejía, Miguel Ángel Sánchez Mejía y Mabel del Rosario Sánchez Mejía para (i) que se declare administrativamente responsables al Municipio de El Espinal, a USOCOELLO, al señor Álvaro Sánchez y a la señora Gloria Gutiérrez de Campos del daño ambiental que, supuestamente, les han causado a los demandantes y (ii) que se les condene a la indemnización de los perjuicios derivados de ese daño ambiental.
- El presupuesto normativo está acreditado. El Juzgado administrativo expuso que la imposición de servidumbres estaba regulada por el código civil y que la JCA no es la competente para dirimir disputas entre particulares relacionadas con ese derecho real, de conformidad con el Auto 069 de 2022 de esta Corte. Por su parte, el Juzgado civil explicó que, en virtud del artículo 90 de la Constitución , el Estado debe responder por los daños antijurídicos que, con su acción u omisión, le cause a los particulares, como parece ocurrir en este caso. Dijo expresamente que esa atribución de responsabilidad debía ser juzgada por la JCA aunque en la causa concurrieran particulares en virtud del Auto 1701 de 2024 de esta Corporación[43].
12. Ya que se acreditan todos los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirlo.
El fuero de atracción: instituto jurídico que prorroga la jurisdicción de la JCA para juzgar a particulares en determinados eventos
13. El Auto 647 de 2021 de esta Corporación sentó la siguiente regla a efectos de definir si el fuero de atracción prorroga o no la competencia de la JCA para juzgar a los particulares en un asunto en el que también está involucrada una entidad pública:
14. Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria (Énfasis en el original).
15. La existencia del fuero de atracción significa que el juez de lo contencioso-administrativo no sólo es competente para juzgar y, eventualmente, condenar a entidades públicas o a quienes ejerzan funciones administrativas. Por el contrario; la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que la finalidad del fuero de atracción es la de prorrogar la competencia de la JCA para juzgar y para fallar sobre la responsabilidad de los particulares cuando sea posible atribuirles, aunque sea preliminarmente, responsabilidad junto a las entidades públicas o junto a quienes ejerzan funciones administrativas[44]. En todo caso, la responsabilidad última de las entidades públicas, de quienes ejerzan funciones administrativas, o de los particulares codemandados es algo que únicamente puede ser resuelto en la sentencia; pues es allí donde se evalúan las conductas y se falla sobre las responsabilidades de todos los demandados[45].
III. CASO CONCRETO
16. El conocimiento de la demanda de Aminta Mejía Leyva, Nelly Sánchez Mejía, Miguel Ángel Sánchez Mejía y Mabel del Rosario Sánchez Mejía en contra de la alcaldía municipal de El Espinal, USOCOELLO, Álvaro Sánchez y Gloria Gutiérrez de Campos le corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. La razón es que se acreditan las condiciones del fuero de atracción para que la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo asuma el conocimiento de este proceso. Estos son los fundamentos de esa conclusión:
En la disputa son codemandados (a) entidades públicas, (b) particulares que desempeñan funciones administrativas y (c) particulares que no desempeñan funciones administrativas:
17. El municipio de El Espinal es una entidad pública. Por su lado, USOCOELLO la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de los Ríos Coello y Cucuana[46] es una persona jurídica de derecho privado[47] que ejerce funciones administrativas. La lectura de los artículos 1, 3 y 22 de la Ley 41 de 1993 permite concluir que estas asociaciones prestan el servicio público de adecuación de tierras, que comprende la construcción de obras de infraestructura destinadas a dotar a un área determinada con riego, drenaje, o protección contra inundaciones [ ] para mejorar la productividad agropecuaria[48]. Dentro de las funciones que desempeñan estas asociaciones están las de promover la ejecución de los proyectos de Adecuación de Tierras[49]; velar por la correcta ejecución de las obras [de infraestructura] y la utilización de los recursos financieros y técnicos provistos para el proyecto [de adecuación respectivo][50]; así como la de administrar, operar y mantener los Distritos de Adecuación de Tierras[51]. Con todo, quienes desempeñan cualquiera de estas funciones prestan el servicio público de adecuación de tierras y, en esa medida, ejercen funciones administrativas.
18. Por otra parte, el señor Álvaro Sánchez y la señora Gloria Gutiérrez de Campos también fueron demandados. Recuérdese que, según la demanda, estas dos personas son las beneficiarias de la servidumbre de riego que les produjo el daño ambiental a los demandantes. Es decir: Álvaro Sánchez y Gloria Gutiérrez comparecen en su calidad de propietarios del supuesto predio dominante causante del daño.
En el asunto de la referencia es posible inferir razonablemente una probabilidad mínimamente seria mas no incontrovertible de que, al menos, USOCOELLO pueda ser condenada
19. Recuérdese que la JCA puede juzgar a los particulares cuando es posible inferir razonablemente que las entidades públicas codemandadas o los particulares que ejercen funciones administrativas pueden ser condenadas en la sentencia. Para la Sala, esto puede llegar a suceder eventualmente en el caso concreto. Los demandantes le atribuyeron a los particulares y a USOCOELLO la comisión de conductas que puedan calificarse como concausa eficiente del daño que, supuestamente, sufrieron. La imputación fáctica de los demandantes consistió en que (i) los particulares demandados vertieron aguas contaminadas en su predio[52]; en que (ii) USOCOELLO se comprometió a intervenir y a tomar medidas hasta tanto el hecho dañoso no cesara[53]; y en que (iii) el Municipio demandado dejó de intervenir en el caso para proteger los recursos hídricos de la región[54]. Estas conductas, una activa y dos omisivas, habrían ocasionado, a juicio de los demandantes, erosiones en cada uno de los predios, [y] muerte a los cultivos por desagüe de agrotóxicos[55].
20. Lo anterior basta para concluir que existe una probabilidad mínimamente seria de que los particulares que ejercen funciones administrativas pueden llegar a ser condenados: su omisión sería concausa eficiente del daño. Definirlo, en última instancia, no es algo que le corresponda al juez del conflicto entre jurisdicciones, sino solamente al Juez de lo contencioso-administrativo. Ahora; el hecho de que la Corte advierta esa posibilidad no significa en modo alguno que USOCOELLO o el municipio tengan que ser condenados en la sentencia si las pruebas no permiten atribuirles el daño. Recuérdese que la finalidad del fuero de atracción es la de prorrogar la competencia de la JCA para juzgar y para fallar sobre la responsabilidad de los particulares cuando sea posible atribuirles, aunque sea preliminarmente, responsabilidad junto a las entidades públicas o junto a quienes ejerzan funciones administrativas[56].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción Ordinaria Civil y la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda de Aminta Mejía Leyva, Nelly Sánchez Mejía, Miguel Ángel Sánchez Mejía y Mabel del Rosario Sánchez Mejía en contra de la alcaldía municipal de El Espinal, de USOCOELLO, del señor Álvaro Sánchez y de la señora Gloria Gutiérrez de Campos[57] le corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6766 al Juzgado 007 Administrativo de Ibagué para lo de su competencia y para que, en la etapa procesal que corresponda, le comunique esta decisión a las partes y demás sujetos interesados, incluyendo al Juzgado 001 Civil del Circuito de El Espinal.
TERCERO. LLAMAR LA ATENCIÓN al Juzgado 007 Administrativo de Ibagué para que, en adelante, evalúe oportuna e íntegramente si es o no competente para tramitar los asuntos que se le asignan.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS
Magistrado (e)
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General