TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1426/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
Auto 1426 de 2025
Referencia: expediente CJU-6775.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo de Mocoa y el Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa.
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño.
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Oscar Fabian Arcos Calvache, mediante apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en la que solicitó que se declare la existencia de una verdadera relación laboral con la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Rio Putumayo (AMUCARP), entre el 03 de febrero de 2020 y el 30 de septiembre de 2021, y se ordene el pago de diversas prestaciones laborales e indemnizaciones. Alegó que durante ese tiempo prestó sus servicios como Director Ejecutivo de forma personal, continua y subordinada; cumpliendo un horario regular y utilizando medios suministrados por la entidad. Adujo que en ningún momento se le reconocieron ni cancelaron, en la forma ordenada por la ley y en su integridad, los derechos laborales que le correspondían, tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, dominicales, descansos compensatorios, festivos, subsidio familiar, trabajo suplementario diurno y nocturno, auxilio de transporte, compensación en dinero por dotación de ropa y calzado, así como las demás prestaciones sociales a las que legalmente tenía derecho[1].
2. El expediente fue asignado al Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa, que mediante auto del 30 de mayo de 2024 se declaró incompetente para conocer de la demanda, al advertir que el actor pretendía el pago de emolumentos laborales pese a que su vinculación se dio mediante acto administrativo y acta de posesión como Director Ejecutivo de una Asociación de Municipios, condición que lo ubica como servidor público en virtud de una relación legal y reglamentaria. Para sustentar lo anterior, el juzgado recordó la jurisprudencia constitucional sobre las tres formas de vinculación con el Estado (empleados públicos, trabajadores oficiales y contratistas), así como los artículos 148 y 149 de la Ley 136 de 1994, que reconocen a las asociaciones de municipios como entidades administrativas de derecho público con personería jurídica y patrimonio propio, cuyos actos son revisables ante la jurisdicción contencioso administrativa. Igualmente, destacó que, conforme al artículo 5 de la Ley 909 de 2004, el cargo de Director Ejecutivo de una Asociación de Municipios es de libre nombramiento y remoción, y que en el caso concreto la vinculación del demandante se materializó con el Decreto No. 001 del 3 de febrero de 2021 y el acta de posesión correspondiente. En consecuencia, al tratarse de un empleo público y no de un contrato laboral, arguyó que la competencia recae en la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y no en la jurisdicción ordinaria laboral[2].
3. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 002 Administrativo de Mocoa; no obstante, atendiendo a que el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, mediante el Acuerdo núm. CSJNAA24-156 de 5 de julio de 2024, modificado por el Acuerdo CSJNAA24-159 de 18 de julio de 2024, adoptó reglas de redistribución de procesos entre los Juzgados Administrativos de Mocoa, la demanda se reasignó al Juzgado 003 Administrativo de Mocoa.
4. Este último, mediante auto del 6 de mayo de 2025, se declaró incompetente para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el proceso a la Corte Constitucional. Fundamentó su decisión en que, conforme a los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de litigios relacionados con actos y relaciones legales y reglamentarias de los servidores públicos, lo cual consideró aplicable al caso, dado que la parte demandada es una asociación de municipios. Sin embargo, precisó que las asociaciones de municipios pueden constituirse como entidades administrativas de derecho público o como personas jurídicas sin ánimo de lucro y, en el caso concreto, refirió que la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Río Putumayo - AMUCARP se encuentra organizada como una entidad sin ánimo de lucro sometida al derecho privado, según sus estatutos y lo previsto en la Ley 489 de 1998. En consecuencia, indicó que sus empleados no ostentan la calidad de servidores públicos y sus relaciones laborales se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo, razón por la cual la competencia para conocer de la demanda corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, específicamente al Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa[3].
5. El Juzgado 003 Administrativo de Mocoa, remitió el expediente a la Corte Constitucional el 03 de junio de 2025[4], siendo repartido en reunión virtual el 16 de junio de 2025 y enviado al despacho de la magistrada (e) Carolina Ramírez Pérez el 17 de junio de 2025[5]. No obstante, con ocasión del inicio del periodo del Magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, a partir del 4 de julio de 2025, corresponde al suscrito magistrado ponente asumir la sustanciación del presente asunto.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
6. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[6].
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[7]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[8], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
8. La Sala concluye que en el presente caso se satisfacen los presupuestos indicados en líneas anteriores.
9. En efecto, el presupuesto subjetivo está acreditado porque el Juzgado 003 Administrativo de Mocoa y el Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa son autoridades que administran justicia y forman parte de diferentes jurisdicciones: la primera de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y la segunda de la jurisdicción ordinaria laboral.
10. El presupuesto objetivo también se encuentra cumplido. El conflicto negativo de jurisdicción gira en torno a la competencia para conocer de la demanda presentada por el señor Oscar Fabian Arcos Calvache, a través de apoderado judicial, contra la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Rio Putumayo (AMUCARP). En dicha demanda, se solicita que se declare la existencia de una verdadera relación laboral, entre el 03 de febrero de 2020 y el 30 de septiembre de 2021, y se ordene el pago de diversas prestaciones laborales e indemnizaciones.
11. Igualmente, el caso bajo estudio satisface el presupuesto normativo. Tanto el Juzgado 003 Administrativo de Mocoa como el Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa, precisaron los argumentos de índole legal y jurisprudencial en los que soportan sus decisiones de rechazar la competencia, tal como se puede apreciar en los párrafos 2 y 3 de esta providencia.
12. Superados los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, la Corte lo resolverá.
3. Competencia para conocer sobre las demandas promovidas para obtener la declaración de existencia de una relación laboral con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible desvirtuar su aplicación. Reiteración del Auto 1360 de 2022
13. La Corte Constitucional ha sostenido que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los conflictos relacionados con la existencia de vínculos laborales frente a entidades estatales, cuando estos se enmarcan en la regla general de los empleados públicos y no se evidencie, de manera inicial, que las funciones desarrolladas sean propias de los trabajadores oficiales. Esta posición fue reiterada en el Auto 1360 de 2022, en el cual la Corte examinó las disposiciones sobre competencia previstas en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y en el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como su propia jurisprudencia previa en la materia.
14. De igual forma, la Corte, en la providencia mencionada anteriormente, señaló un método de análisis aplicable cuando no hay claridad sobre la naturaleza del vínculo laboral. Este consiste en identificar, primero, la regla general de vinculación del personal en la entidad pública respectiva y, luego, confrontarla con las funciones que presuntamente ejerció el servidor. El resultado de esta comparación permite determinar, de manera preliminar, si dichas labores corresponden a las propias de un empleado público o de un trabajador oficial.
15. En razón a lo anterior, esta Corporación precisó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, es la llamada a resolver las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales y el Estado. Así mismo, señaló que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los litigios laborales promovidos por quienes ostentan la calidad de empleados públicos frente a entidades estatales. Por ello, concluyó que la determinación de la jurisdicción competente depende de la naturaleza del vínculo que se configure con la administración, esto es, si se trata de una relación como trabajador oficial o como empleado público. En ese sentido, la atribución de competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en casos de esta índole exige la verificación concurrente de dos criterios: el orgánico, referido a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, y el funcional, relacionado con la calidad jurídica de la vinculación.
16. Con fundamento en lo expuesto, la Sala, en el Auto 1360 de 2022, estableció como regla de decisión que La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales..
17. Aunado a lo anterior, resulta pertinente recordar que, de acuerdo con el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, "Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa." . En igual sentido, el artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 ratifica el carácter público de estas asociaciones, reafirmando su naturaleza jurídica y el marco de control al que se encuentran sometidas.
18. En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha reiterado tal entendimiento y, en el Auto 1739 de 2023, definió que "las asociaciones de municipios corresponden a entidades administrativas de derecho público, que gozan de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios; además, su régimen será el mismo de dichas entidades territoriales y, por lo tanto, se encuentran facultadas para suscribir contratos en los términos y las condiciones previstas en la Ley 80 de 1993.".
4. Análisis del caso concreto
19. La demanda interpuesta por el señor Oscar Fabian Arcos Calvache, a través de apoderado, contra la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Rio Putumayo (AMUCARP), debe ser conocida por la jurisdicción contencioso administrativa, con base en las razones que se exponen a continuación.
20. La parte demandante solicita que se declare la existencia de una verdadera relación laboral con la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Rio Putumayo (AMUCARP) junto a otras pretensiones encaminadas a obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. En ese orden de ideas, conviene precisar que el demandante ocupó el cargo de Director Ejecutivo en la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Río Putumayo (AMUCARP). Allí, habría ejercido funciones de representación legal de la Asociación ante instancias nacionales e internacionales, incluyendo la suscripción de convenios, así como labores de vocería institucional y protocolarias. Tendría a su cargo la dirección y organización de la prestación de servicios, la coordinación de actos y contratos dentro de los límites autorizados por los órganos de gobierno, la convocatoria y presidencia de la Junta Directiva y la Asamblea General, además de la responsabilidad sobre el manejo del patrimonio y bienes de la entidad. Igualmente, estaría facultado para tramitar créditos y comprometer a la Asociación en proyectos productivos aprobados, adoptar medidas correctivas frente a problemas internos, representar judicial y extrajudicialmente a la organización, y asesorar a la Junta Directiva en la definición de procedimientos y lineamientos institucionales.
21. Según lo previsto en los estatutos de dicha Asociación, este cargo corresponde a los de libre nombramiento y remoción, lo cual implica que quien lo desempeñe adquiere la calidad de empleado público, conforme a la regla general de vinculación establecida para este cargo en los estatutos. A ello se suma que, del análisis de las funciones que el actor afirmó haber ejercido, no se desprende, prima facie, que correspondan a las propias de los trabajadores oficiales, por lo que no se desvirtúa la regla general de vinculación. No obstante, resulta oportuno aclarar que las consideraciones aquí expuestas por la Corte Constitucional no constituyen un juicio anticipado de valor ni condicionan el criterio del juez natural llamado a resolver de fondo el litigio.
23. En consecuencia, la Sala ordenará la remisión del expediente al Juzgado 003 Administrativo de Mocoa, para que continúe con el trámite correspondiente dentro del ámbito de su competencia. Adicionalmente, ordenará la notificación de esta decisión al Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa, así como a las partes procesales y demás interesados. Esta determinación se adopta en cumplimiento de la regla de asignación de competencia establecida en el Auto 1360 de 2022.
24. Regla de decisión. Reiteración Auto 1360 de 2022. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales.[9].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo de Mocoa y el Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo de Mocoa es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Oscar Fabian Arcos Calvache, representado por su apoderado judicial, contra la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta del Río Putumayo (AMUCARP).
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6775 al Juzgado 003 Administrativo de Mocoa[10], para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa[11] y a los sujetos procesales y partes interesadas.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS
Magistrado (e)
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General