Auto A-1434/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1434/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1434 de 2025

Referencia: expediente CJU-6859

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política[1], profiere el presente:

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 Síntesis de la causa judicial. El Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra de las señoras Carmen Cecilia Cedeño Silva y Adis Alba Cedeño Silva para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré No. 30377379[2]. De acuerdo con el escrito de la demanda, el IDEAR precisó que las demandadas solicitaron el crédito contenido en el mencionado pagaré, obligándose a pagar la obligación mediante cuotas mensuales que incluían el capital y los intereses de plazo, sin embargo, aseguró que desde el 28 de octubre de 2011 las demandadas se han abstenido a pagar las referidas cuotas[3]. En consecuencia, el IDEAR solicitó librar mandamiento de pago por las sumas de: (i) $11.442.763 correspondientes al capital vencido desde el 28 de diciembre de 2018; (ii) $4.978.828 correspondientes a los intereses de plazo causado y no pagados desde el 29 de diciembre de 2010 hasta el 29 de diciembre de 2018, (iii) y $10.111.370 correspondientes a los intereses de mora liquidados y causados sobre el capital de $11.442.763 desde el 28 de octubre de 2011 hasta el 29 de diciembre de 2018[4].

2.                 Adicionalmente, en escrito separado, el IDEAR solicitó declarar el embargo y posterior secuestro de los bienes inmuebles propiedad de la señora Adis Alba Cedeño Silva, identificados con matrículas No. 22690 y No. 20764 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca[5].

3.                 Trámite al interior de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Inicialmente, el asunto fue repartido[6] al Juzgado 003 Promiscuo Municipal de Oralidad de Arauca[7], autoridad judicial que mediante Auto del 22 de junio de 2021 libró mandamiento de pago[8] y mediante Auto del 22 de junio de 2021 decretó el embargo y posterior secuestro de los inmuebles identificados con matrículas No. 22690 y No. 20764[9]. Posteriormente, mediante constancia secretarial del 31 de agosto de 2022[10], esta autoridad judicial envió para reparto este asunto a los juzgados civiles municipales de Arauca, debido a que, en virtud del Acuerdo PCSJA22-11975 del 28 de junio de 2022 se determinó la transformación de los Juzgados 001 y 002 Promiscuos Municipales de Arauca en los Juzgado 001 y 002 Civiles Municipales de Arauca, y el Juzgado 003 Promiscuo Municipal de Arauca en el Juzgado 001 Penal Municipal de Arauca. En consecuencia, el asunto fue repartido[11] al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca[12].

4.                 Manifestación de competencia en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Mediante Auto del 7 de marzo de 2025, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca declaró su falta de competencia por jurisdicción para conocer el asunto, ordenó remitir el expediente a reparto de los juzgados administrativos de Arauca y precisó que, de no aceptarse la competencia por dicha jurisdicción, desde ese momento proponía conflicto entre jurisdicciones[13]. Argumentó que el IDEAR otorgó un crédito, el cual, se perfeccionó a través de un contrato de mutuo garantizado mediante pagaré, en consecuencia, consideró que, aunque ese negocio jurídico no constituye un contrato estatal en sentido estricto, involucra recursos públicos administrados por una entidad pública no financiera[14]. En este sentido, precisó que, conforme al numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”), corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias derivadas de este tipo de actos. Para sustentar su postura, indicó que de acuerdo con los autos 554 y 618 de 2023 de la Corte Constitucional, se ha precisado que el IDEAR carece de la condición de entidad financiera, razón por la cual sus actos y contratos no están amparados por la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA[15].

5.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El asunto fue repartido[16] al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca[17], autoridad judicial que mediante Auto del 18 de junio de 2025[18] declaró su falta de competencia para conocer el proceso por falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto. Para sustentar su postura, explicó la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, prevista en el artículo 104 del CPACA, la cual habilita a esta jurisdicción para conocer de litigios relacionados con actos, contratos, hechos u operaciones en los que intervengan entidades públicas. Igualmente, se refirió al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, en el que se señala que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de controversias contractuales derivadas de contratos estatales, incluidas las ejecuciones que de ellos se desprendan[19]. De esta forma, el Juzgado consideró que el pagaré presentado como título base no proviene de un contrato estatal, sino de un negocio jurídico de derecho privado celebrado en desarrollo del objeto social del IDEAR. Así las cosas, con base en jurisprudencia del Consejo de Estado[20] y del Consejo Superior de la Judicatura[21], el Juzgado argumentó que la lista de títulos ejecutivos previstos en los artículos 104 y 297 del CPACA es taxativa, y los pagarés emitidos en este asunto no se incluyen en ella. Por tanto, en su criterio, el pagaré no constituye un título idóneo para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asuma competencia[22].

6.                 Adicionalmente, se refirió al artículo 105 del CPACA, en el que se establecen excepciones de competencia cuando se trata de actividades desarrolladas por entidades sometidas a regímenes especiales[23]. Así, el Juzgado indicó que el IDEAR, en ejercicio de su objeto social, desarrolla actividades de fomento a través de operaciones financieras, razón por la cual sus actuaciones contractuales en materia de créditos no tienen la naturaleza de contratos estatales, sino de actos de gestión propios de una entidad pública de carácter financiero no asimilable a las reglas contractuales de derecho público[24]. En consecuencia, el Juzgado consideró que la obligación contenida en el pagaré corresponde al giro ordinario de sus actividades, lo que excluye su conocimiento por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[25].

7.                 Trámite en la Corte Constitucional. El expediente CJU-6859 fue remitido a esta Corporación el 26 de junio de 2025[26]. En sesión virtual del 22 de julio de 2025, la presidencia de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia al despacho de la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez, el cual fue enviado a través de acta secretarial de la Secretaría General el 23 del mismo mes y año para sustanciar a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[27].

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

8.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 Se configuró un conflicto de jurisdicciones que debe ser resuelto por la Corte Constitucional

9.                 En el presente caso se cumplen los tres presupuestos determinados por la Sala Plena para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones:

Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.

3.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas ejecutivas singulares promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial. Reiteración de la regla de decisión del Auto 969 de 2025.

10.             En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional conoció un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. La demanda buscaba el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldada por un pagaré.

11.             La Corporación señaló los criterios fundamentales para determinar la competencia en este tipo de controversias. Confirmó que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

12.             Bajo ese entendimiento, en el caso analizado, la Corte determinó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni se encontraba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera. Por el contrario, identificó que se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Dado que la demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

13.             En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo.

14.             El anterior razonamiento se sustentó con base en los Autos 403 y 1027 de 2021 y 553 de 2022. En concreto, en el Auto 1209 de 2024 se indicó que: “(…) en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

15.             Posteriormente, mediante el Auto 2014 de 2024, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por otro instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero Empresarial de Yopal) contra dos personas naturales beneficiarias de su línea de crédito.

16.             La decisión reafirmó la regla jurisprudencial según la cual los contratos en los que participa una entidad pública adquieren naturaleza estatal conforme al criterio orgánico, independientemente del régimen jurídico específico bajo el cual se celebren. Esta categorización encontró sustento en el precedente de los autos 403 de 2021 y 554 de 2023. En consecuencia, la Corte concluyó que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.

17.             Recientemente, en el Auto 780 de 2025, la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra personas naturales que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. La Corporación estableció que la entidad demandante no reunía los requisitos para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En ese orden, asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al reiterar que esta jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera.

18.             Sin perjuicio de todo lo anterior, en el Auto 969 de 2025, la Sala concluyó que, en los procesos ejecutivos promovidos por institutos de fomento y desarrollo territorial, la jurisprudencia ha utilizado de manera reiterada el criterio orgánico de la entidad demandante para definir la competencia, conforme al numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Ello, dado que las obligaciones discutidas pueden provenir de una relación contractual previa que sirve de respaldo al título valor objeto de ejecución.

19.             No obstante, en el mencionado Auto, al igual que en el Auto 959 de 2025, la Sala precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 554 de 2023, reiterada en el Auto 780 de 2025, contempla únicamente los casos en los que exista plena certeza de la existencia de un contrato entre la entidad pública no financiera y el particular. Sin embargo, en atención a la naturaleza de los institutos de fomento y desarrollo territorial, existen supuestos en los que no hay certeza sobre la existencia de un vínculo contractual previo. Frente a tales escenarios, corresponde al juez competente determinar si el título valor deriva o no de un contrato estatal. En consecuencia, la Sala estimó que, aun en los casos en que no haya certeza sobre la existencia de un contrato estatal, pero la entidad demandante sea pública y no financiera, el litigio debe ventilarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del inciso primero del artículo 104 del CPACA.

20.             Por tanto, a través de los Autos 959 y 969 de 2025, resultó necesario ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 554 de 2023 para incluir este tipo de supuestos. Lo anterior, en los siguientes términos:

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[31]

4.                 Naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR)[32]

21.             El IDEAR es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizada por el Decreto Ordenanzal No. 229 de 2004. El IDEAR es parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986. Su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[33].

22.             Aunque el IDEAR realiza actividades que podrían considerarse como financieras, debe precisarse que no es una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera: (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[34] y (ii) el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas, publicado por la Superintendencia Financiera[35]. Por lo tanto, se trata de una entidad pública a la que no le es aplicable la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.

5.                 Caso concreto

23.             De acuerdo con las consideraciones presentadas anteriormente (fj. 10-22 supra), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) en contra de Carmen Cecilia Cedeño Silva y Adis Alba Cedeño Silva para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré No. 30377379. Lo anterior, por las siguientes razones:

(i)                    El IDEAR es una entidad de naturaleza pública que no tiene naturaleza de entidad financiera y no se encuentra bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, por ende, no es aplicable la excepción del artículo 105.1 del CPACA. En este sentido, no se cumple con el criterio orgánico del artículo en mención para asignar competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

(ii)                  La obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo se encuentra contenida en el pagaré 30377379, y sin perjuicio de que no consta en el expediente existencia de un contrato suscrito por las partes que respalde dicha obligación, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[36], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo cual, prima facie, supondría que toda relación contractual debe constar por escrito de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993.

(iii)               En consecuencia, la Sala observa que el pagaré que se pretende ejecutar puede derivar de una relación contractual entre las partes, pues en el escrito de la demanda se precisó que las demandantes “(…) en su oportunidad solicitaron el crédito contenido en el pagaré No. 30377379”. Así, se tiene incertidumbre si existió un contrato estatal que dio origen al mencionado título valor. En este sentido, deberá darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

24.             Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca es el competente para conocer la demanda objeto de estudio, y ordenará remitirle el expediente CJU-6859 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

6.                 Regla de decisión

25.             Se reitera la regla de decisión del Auto 969 de 2025: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

III.           DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicción entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca es la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva de mínima cuantía presentada por el IDEAR en contra de Carmen Cecilia Cedeño Silva y Adis Alba Cedeño Silva para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré No. 30377379.

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6859 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, y al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General