II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
2. Se configuró un conflicto de jurisdicciones que debe ser resuelto por la Corte Constitucional
9. En el presente caso se cumplen los tres presupuestos determinados por la Sala Plena para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones:
Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas ejecutivas singulares promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial. Reiteración de la regla de decisión del Auto 969 de 2025.
10. En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional conoció un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. La demanda buscaba el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldada por un pagaré.
11. La Corporación señaló los criterios fundamentales para determinar la competencia en este tipo de controversias. Confirmó que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al numeral 1 del artículo 105 del CPACA.
12. Bajo ese entendimiento, en el caso analizado, la Corte determinó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni se encontraba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera. Por el contrario, identificó que se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Dado que la demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
13. En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo.
14. El anterior razonamiento se sustentó con base en los Autos 403 y 1027 de 2021 y 553 de 2022. En concreto, en el Auto 1209 de 2024 se indicó que: ( ) en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo.
15. Posteriormente, mediante el Auto 2014 de 2024, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por otro instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero Empresarial de Yopal) contra dos personas naturales beneficiarias de su línea de crédito.
16. La decisión reafirmó la regla jurisprudencial según la cual los contratos en los que participa una entidad pública adquieren naturaleza estatal conforme al criterio orgánico, independientemente del régimen jurídico específico bajo el cual se celebren. Esta categorización encontró sustento en el precedente de los autos 403 de 2021 y 554 de 2023. En consecuencia, la Corte concluyó que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.
17. Recientemente, en el Auto 780 de 2025, la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra personas naturales que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. La Corporación estableció que la entidad demandante no reunía los requisitos para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En ese orden, asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al reiterar que esta jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera.
18. Sin perjuicio de todo lo anterior, en el Auto 969 de 2025, la Sala concluyó que, en los procesos ejecutivos promovidos por institutos de fomento y desarrollo territorial, la jurisprudencia ha utilizado de manera reiterada el criterio orgánico de la entidad demandante para definir la competencia, conforme al numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Ello, dado que las obligaciones discutidas pueden provenir de una relación contractual previa que sirve de respaldo al título valor objeto de ejecución.
19. No obstante, en el mencionado Auto, al igual que en el Auto 959 de 2025, la Sala precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 554 de 2023, reiterada en el Auto 780 de 2025, contempla únicamente los casos en los que exista plena certeza de la existencia de un contrato entre la entidad pública no financiera y el particular. Sin embargo, en atención a la naturaleza de los institutos de fomento y desarrollo territorial, existen supuestos en los que no hay certeza sobre la existencia de un vínculo contractual previo. Frente a tales escenarios, corresponde al juez competente determinar si el título valor deriva o no de un contrato estatal. En consecuencia, la Sala estimó que, aun en los casos en que no haya certeza sobre la existencia de un contrato estatal, pero la entidad demandante sea pública y no financiera, el litigio debe ventilarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del inciso primero del artículo 104 del CPACA.
20. Por tanto, a través de los Autos 959 y 969 de 2025, resultó necesario ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 554 de 2023 para incluir este tipo de supuestos. Lo anterior, en los siguientes términos:
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA[31]
4. Naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR)[32]
22. Aunque el IDEAR realiza actividades que podrían considerarse como financieras, debe precisarse que no es una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera: (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[34] y (ii) el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas, publicado por la Superintendencia Financiera[35]. Por lo tanto, se trata de una entidad pública a la que no le es aplicable la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.
5. Caso concreto
23. De acuerdo con las consideraciones presentadas anteriormente (fj. 10-22 supra), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) en contra de Carmen Cecilia Cedeño Silva y Adis Alba Cedeño Silva para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré No. 30377379. Lo anterior, por las siguientes razones:
(i) El IDEAR es una entidad de naturaleza pública que no tiene naturaleza de entidad financiera y no se encuentra bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, por ende, no es aplicable la excepción del artículo 105.1 del CPACA. En este sentido, no se cumple con el criterio orgánico del artículo en mención para asignar competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.
(ii) La obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo se encuentra contenida en el pagaré 30377379, y sin perjuicio de que no consta en el expediente existencia de un contrato suscrito por las partes que respalde dicha obligación, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[36], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo cual, prima facie, supondría que toda relación contractual debe constar por escrito de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993.
(iii) En consecuencia, la Sala observa que el pagaré que se pretende ejecutar puede derivar de una relación contractual entre las partes, pues en el escrito de la demanda se precisó que las demandantes ( ) en su oportunidad solicitaron el crédito contenido en el pagaré No. 30377379. Así, se tiene incertidumbre si existió un contrato estatal que dio origen al mencionado título valor. En este sentido, deberá darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
24. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca es el competente para conocer la demanda objeto de estudio, y ordenará remitirle el expediente CJU-6859 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
6. Regla de decisión
25. Se reitera la regla de decisión del Auto 969 de 2025: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.