I. ANTECEDENTES
1. Síntesis de la causa judicial. El Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra de las señoras Carmen Cecilia Cedeño Silva y Adis Alba Cedeño Silva para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré No. 30377379[2]. De acuerdo con el escrito de la demanda, el IDEAR precisó que las demandadas solicitaron el crédito contenido en el mencionado pagaré, obligándose a pagar la obligación mediante cuotas mensuales que incluían el capital y los intereses de plazo, sin embargo, aseguró que desde el 28 de octubre de 2011 las demandadas se han abstenido a pagar las referidas cuotas[3]. En consecuencia, el IDEAR solicitó librar mandamiento de pago por las sumas de: (i) $11.442.763 correspondientes al capital vencido desde el 28 de diciembre de 2018; (ii) $4.978.828 correspondientes a los intereses de plazo causado y no pagados desde el 29 de diciembre de 2010 hasta el 29 de diciembre de 2018, (iii) y $10.111.370 correspondientes a los intereses de mora liquidados y causados sobre el capital de $11.442.763 desde el 28 de octubre de 2011 hasta el 29 de diciembre de 2018[4].
2. Adicionalmente, en escrito separado, el IDEAR solicitó declarar el embargo y posterior secuestro de los bienes inmuebles propiedad de la señora Adis Alba Cedeño Silva, identificados con matrículas No. 22690 y No. 20764 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca[5].
3. Trámite al interior de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Inicialmente, el asunto fue repartido[6] al Juzgado 003 Promiscuo Municipal de Oralidad de Arauca[7], autoridad judicial que mediante Auto del 22 de junio de 2021 libró mandamiento de pago[8] y mediante Auto del 22 de junio de 2021 decretó el embargo y posterior secuestro de los inmuebles identificados con matrículas No. 22690 y No. 20764[9]. Posteriormente, mediante constancia secretarial del 31 de agosto de 2022[10], esta autoridad judicial envió para reparto este asunto a los juzgados civiles municipales de Arauca, debido a que, en virtud del Acuerdo PCSJA22-11975 del 28 de junio de 2022 se determinó la transformación de los Juzgados 001 y 002 Promiscuos Municipales de Arauca en los Juzgado 001 y 002 Civiles Municipales de Arauca, y el Juzgado 003 Promiscuo Municipal de Arauca en el Juzgado 001 Penal Municipal de Arauca. En consecuencia, el asunto fue repartido[11] al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca[12].
4. Manifestación de competencia en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Mediante Auto del 7 de marzo de 2025, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca declaró su falta de competencia por jurisdicción para conocer el asunto, ordenó remitir el expediente a reparto de los juzgados administrativos de Arauca y precisó que, de no aceptarse la competencia por dicha jurisdicción, desde ese momento proponía conflicto entre jurisdicciones[13]. Argumentó que el IDEAR otorgó un crédito, el cual, se perfeccionó a través de un contrato de mutuo garantizado mediante pagaré, en consecuencia, consideró que, aunque ese negocio jurídico no constituye un contrato estatal en sentido estricto, involucra recursos públicos administrados por una entidad pública no financiera[14]. En este sentido, precisó que, conforme al numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias derivadas de este tipo de actos. Para sustentar su postura, indicó que de acuerdo con los autos 554 y 618 de 2023 de la Corte Constitucional, se ha precisado que el IDEAR carece de la condición de entidad financiera, razón por la cual sus actos y contratos no están amparados por la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA[15].
5. Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El asunto fue repartido[16] al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca[17], autoridad judicial que mediante Auto del 18 de junio de 2025[18] declaró su falta de competencia para conocer el proceso por falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto. Para sustentar su postura, explicó la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, prevista en el artículo 104 del CPACA, la cual habilita a esta jurisdicción para conocer de litigios relacionados con actos, contratos, hechos u operaciones en los que intervengan entidades públicas. Igualmente, se refirió al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, en el que se señala que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de controversias contractuales derivadas de contratos estatales, incluidas las ejecuciones que de ellos se desprendan[19]. De esta forma, el Juzgado consideró que el pagaré presentado como título base no proviene de un contrato estatal, sino de un negocio jurídico de derecho privado celebrado en desarrollo del objeto social del IDEAR. Así las cosas, con base en jurisprudencia del Consejo de Estado[20] y del Consejo Superior de la Judicatura[21], el Juzgado argumentó que la lista de títulos ejecutivos previstos en los artículos 104 y 297 del CPACA es taxativa, y los pagarés emitidos en este asunto no se incluyen en ella. Por tanto, en su criterio, el pagaré no constituye un título idóneo para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asuma competencia[22].
6. Adicionalmente, se refirió al artículo 105 del CPACA, en el que se establecen excepciones de competencia cuando se trata de actividades desarrolladas por entidades sometidas a regímenes especiales[23]. Así, el Juzgado indicó que el IDEAR, en ejercicio de su objeto social, desarrolla actividades de fomento a través de operaciones financieras, razón por la cual sus actuaciones contractuales en materia de créditos no tienen la naturaleza de contratos estatales, sino de actos de gestión propios de una entidad pública de carácter financiero no asimilable a las reglas contractuales de derecho público[24]. En consecuencia, el Juzgado consideró que la obligación contenida en el pagaré corresponde al giro ordinario de sus actividades, lo que excluye su conocimiento por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[25].
7. Trámite en la Corte Constitucional. El expediente CJU-6859 fue remitido a esta Corporación el 26 de junio de 2025[26]. En sesión virtual del 22 de julio de 2025, la presidencia de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia al despacho de la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez, el cual fue enviado a través de acta secretarial de la Secretaría General el 23 del mismo mes y año para sustanciar a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[27].