II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
11. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
B. CUESTIÓN PREVIA: LA INEPTITUD SUSTANTIVA DEL CARGO ÚNICO
12. Varios intervinientes en este proceso, incluyendo el concepto del Ministerio Público, solicitaron a la Corte declararse inhibida para tomar una decisión de fondo al considerar que el cargo formulado no satisface los requisitos de aptitud necesarios para asumir esa determinación. En este sentido, la Sala analizará su cumplimiento, a partir de la reiteración de los requisitos que ha establecido la jurisprudencia constitucional para que se pueda fallar de fondo una acción pública de inconstitucionalidad, y luego examinará la aptitud del cargo único planteado en la demanda bajo estudio.
13. El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece los requisitos generales que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. Al respecto, este indica que la demanda debe ser presentada por escrito y debe señalar: (i) las normas demandadas; (ii) los preceptos constitucionales demandados; (iii) el motivo por el cual la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda; y (iv) las razones por las cuales dichos textos se estiman vulnerados.
14. En cuanto a las razones de inconstitucionalidad, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el demandante debe asumir una carga mínima que le permita a la Corte comprender cuál es el problema constitucional alegado y materializar el estudio correspondiente.
15. En ese sentido, las razones de inconstitucionalidad deben ser: (i) claras, es decir, que la demanda debe seguir un hilo conductor que permita comprender su contenido; (ii) ciertas, lo que significa que la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre simples deducciones hechas por el actor encaminadas a establecer proposiciones inexistentes que no han sido previstas por el Legislador; (iii) específicas, de manera que se debe definir la forma en la que la disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución Política; (iv) pertinentes, pues el reproche debe ser constitucional y no con base argumentos que son formulados a partir de consideraciones legales, doctrinales o simple conveniencia; y (v) suficientes, de modo que la demanda debe persuadir sobre la posible inconstitucionalidad de la norma. Adicionalmente, en relación con las demandas que tienen cómo única pretensión la exequibilidad condicionada de la norma acusada, esta Sala ha precisado que las mismas deben plantear un problema de control abstracto de constitucionalidad; y justificar mínimamente la decisión de no solicitar la inexequibilidad total o parcial de la disposición demandada[27].
16. En este orden de ideas, la Corte ha sostenido que debido a la naturaleza de esta acción pública, la demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada en virtud del principio pro actione cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos mínimos de argumentación] se resuelva a favor del accionante.[28] No obstante, tal máxima no implica que la Corte deba sustituir al accionante en su tarea de exponer los argumentos por los cuales considera que una norma no se encuentra conforme con la Constitución Política, pues la carga de desvirtuar la constitucionalidad de las leyes recae en cabeza de los ciudadanos, so pena de incurrir en un control de oficio. Así, aunque inicialmente se haya optado por admitir la demanda, la Sala Plena es competente para determinar si es dable o no efectuar un pronunciamiento de fondo. En efecto, la evaluación de la aptitud del cargo que se adelanta en la etapa inicial del trámite de constitucionalidad no impide que la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos[29].
17. Examen de aptitud del cargo único. El demandante indica que el parágrafo del artículo 2 de la Ley 2039 de 2020, adicionado por el artículo 4° de la Ley 2119 de 2021, permite convalidar la experiencia profesional de personas con doble titulación. En este contexto, afirma que la disposición impugnada, contraría los artículos 232.4 y 280 de la Constitución. El actor considera que ese parágrafo no debería aplicarse a ciertos funcionarios públicos cuyos requisitos están en la Constitución Política, tales como el procurador general de la Nación y sostiene que este debe cumplir los mismos requisitos que los magistrados de la Corte Constitucional, incluyendo 15 años de experiencia como abogado, sin que pueda homologar esa experiencia a través de títulos en áreas distintas a la jurídica.
18. Los argumentos precedentes fueron valorados en el estudio de admisión de la demanda a partir del principio pro actione, a partir de lo cual se promovió un diálogo público y participativo. Sin embargo, con las intervenciones surtidas en el presente trámite, esta Sala, competente para definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo, advierte que el reproche planteado por el demandante no reúne las condiciones argumentativas mínimas para provocar tal decisión con efectos de cosa juzgada constitucional, como se pasa a explicar.
19. El alcance que el demandante le da al parágrafo del artículo 2 de la Ley 2039 de 2020, adicionado por el artículo 4° de la Ley 2119 de 2021, no se realiza conforme a una proposición jurídica real y existente, sino a partir de una lectura incierta y deducida por el actor de esa disposición. En efecto, el promotor de la acción busca derivar de la expresión impugnada un contenido y efecto normativo que, en principio, no puede atribuírsele de forma objetiva. La interpretación que hace de esta no proviene del contenido de la disposición y tampoco del contexto normativo en el que se inserta, lo que afecta la totalidad del argumento expuesto en el único cargo que plantea por ausencia de certeza.
20. Varios intervinientes coincidieron en que el accionante se vale de una interpretación subjetiva, incompleta y sin contexto de la disposición objeto de la demanda, mientras que la norma demandada no se refiere a los requisitos para desempeñar el cargo de procurador general de la Nación. En concreto, la Ley 2039 de 2020 es una ley de carácter general cuyo objeto es permitir el acceso de los jóvenes entre 14 y 28 años al mundo laboral tanto en el sector privado como público; al tiempo que la Ley 2119 de 2021 (que la adiciona), fue expedida para fortalecer la exploración de intereses, talentos y el descubrimiento de aptitudes para los estudiantes de educación básica secundaria y educación media; y promover el desarrollo de incentivos dirigidos al fortalecimiento de la inserción laboral de los jóvenes entre los 18 y 28 años de edad a nivel nacional.
21. En esta línea, el artículo 2º en mención establece una regla de homologación de requisitos de experiencia profesional. Según esta norma las pasantías, prácticas, judicaturas, servicio en los consultorios jurídicas, monitorias, contratos laborales, contratos de prestación de servicios, la prestación del Servicio Social PDET y la participación en grupos de investigación debidamente certificados son acreditables como experiencia laboral válida. El parágrafo demandado agrega a la regla de homologación, la experiencia adquirida en otro programa diferente [s]in distinción de edad, quienes cuenten con doble titulación en programas de pregrado en educación superior, podrán convalidar la experiencia profesional obtenida en ejercicio de tales profesiones, siempre y cuando pertenezcan a la misma área del conocimiento.
22. En este contexto normativo, el objeto de la ley en la cual se inserta el precepto cuestionado en esta oportunidad consiste -prima facie- en promover la inserción laboral y productiva de los jóvenes (artículo 2°), que -en principio- no representa ningún vínculo con las condiciones y calidades para ejercer el cargo de procurador general de la Nación. De ello se impone colegir que la demanda realizó una lectura incierta y subjetiva del parágrafo acusado, que impide establecer con certeza el contenido y alcance que el accionante le busca otorgar o atribuir, al pretender que se declare la exequibilidad condicionada del parágrafo en el entendido [de] que la regla de homologación allí regulada no aplica a las calidades exigidas para ser nombrado Procurador General de la Nación.
23. En el marco de una lectura sistemática y del contenido objetivo de la disposición acusada, no es posible establecer de manera cierta la razón por la cual la norma demandada regularía lo atinente al procurador general de la Nación. En otras palabras, la conclusión que plantea el demandante no se desprende objetivamente de la disposición acusada, sino que es deducida por este. En este sentido, al formular un reproche de inconstitucionalidad, se debe partir de una interpretación sistemática y armonizada con el conjunto de disposiciones legales y principios que conforman el marco normativo, con el fin de evitar lecturas erróneas o parciales basadas en una comprensión subjetiva o descontextualizada de las normas censuradas lo que, en últimas, afectó la exigencia de certeza en la presente demanda.
24. En lo que atañe al requisito de claridad, la Sala observa que el argumento relacionado con la Sentencia C-134 de 2023, a partir de la cual colige que los cargos que requieran las mismas calidades de los magistrados de altas Cortes no permiten establecer reglas de homologación para satisfacer el requisito de experiencia de haber ejercido por 15 años la profesión de abogado, es confuso pues el problema jurídico que busca plantear el actor a partir de la referencia a esta sentencia, parece surgir de su eventual contenido y no de disposición legal que demandada por lo que el cuestionamiento radicaría en tal decisión (y no de manera clara en la disposición impugnada), determinación de control abstracto que, además, se refirió a otros funcionarios, en particular, el fiscal general de la Nación y no al caso del procurador general de la Nación.
25. Asimismo, frente a la solicitud de condicionamiento de la norma que realiza el actor, aunque la Sala reconoce la libertad para definir la estructura de la acusación por parte del ciudadano, en esta oportunidad su planteamiento se torna confuso en cuanto al alcance del cargo al no aclarar al menos de qué forma el condicionamiento que solicita subsanaría la inconstitucionalidad que se busca alegar y por qué el parágrafo demandado podría ser efectivamente aplicado en el requisito de experiencia exigido para la calidad del procurador general, lo que nuevamente afecta la claridad de la acusación.
26. En relación con la ausencia del requisito de especificidad, la Sala no observa una explicación concreta sobre cómo la disposición acusada es contraria a la Constitución Política. Es decir, el reparo que busca plantear el demandante no cuenta con una contrastación de cara a las disposiciones constitucionales que se estiman como vulneradas. Tal como se transcribió en el acápite correspondiente a la demanda, la argumentación se limitó a citar los preceptos normativos de la Constitución, sin que se hubieren formulado razones concretas, directas y determinadas, que permitieran acreditar la existencia de una oposición objetiva entre la disposición acusada y las normas constitucionales que se estiman como presuntamente vulneradas. Esta ausencia de concreción también se refleja, nuevamente, de cara a la indicación de la Sentencia C-134 de 2023 pues, además de que el actor no explicó las razones por las cuales considera que esa decisión configura un procedente aplicable al caso, esta tampoco se refirió específicamente al caso del procurador general de la Nación.
27. Por lo demás, el actor no demostró una contradicción normativa directa entre la disposición impugnada y los artículos 232 numeral 4 y 280 de la Constitución. En efecto, su argumento se sustenta en expresiones vagas y generales en las que se limita a afirmar, por un lado, que la expresión demandada no se puede aplicar a algunos funcionarios públicos, entre ellos, al procurador general y, por otro lado, que esa disposición desconoce los requisitos que se exigen para ese cargo. Así pues, en tanto parte de un entendimiento incierto del sentido y alcance de la norma demandada (como se indicó respecto del requisito de certeza), el cargo no tiene la capacidad de evidenciar que el precepto acusado incurre en la presunta vulneración de la Carta que se le atribuye y, por ende, tampoco de mostrar la manera puntual en la que se genera una contradicción entre la norma y las disposiciones constitucionales.
28. La demanda tampoco cumple con el requisito de pertinencia. En efecto, al no señalar una confrontación real entre la disposición acusada y los preceptos constitucionales presuntamente vulnerados, el argumento plantea una interpretación de conveniencia, basado en especulaciones hermenéuticas personales, sobre la no aplicación de la regla contenida en el parágrafo al cargo del procurador general de la Nación. Asimismo, la acusación del actor parte de planteamientos hipotéticos en tanto que se refieren a un supuesto de aplicación de la norma, al plantear una lectura y circunscribir su acusación, a un caso particular (v.gr. el cargo del procurador general de la Nación).
29. En este sentido, la Sala coincide con el Ministerio Público y con otros intervinientes en que la demanda no explicó de manera cierta, clara, específica y pertinente las razones por las cuales el parágrafo acusado desconoce el Texto Superior y tampoco, como lo destacó el DAFP, por qué motivo no se solicitó su inexequibilidad, lo que en conjunto no logra suscitar una duda mínima y razonable de inconstitucionalidad del contenido normativo acusado. En consecuencia, el cargo planteado en esa ocasión no evidencia el cumplimiento requisito de suficiencia, al no proporcionar argumentos tendientes a sustentar por qué y de qué manera el fragmento demandado desconoce la Constitución Política.
30. La Sala recuerda que la función de este tribunal constitucional consiste en examinar si el Legislador quebrantó la Constitución, por lo que su actividad no se puede concentrar en definir las interpretaciones (lectura sistemática) del ordenamiento jurídico y menos aún, puede llegar a suplantar al actor y reformular la demanda presentada para proceder al examen sustancial, por lo que, ni en aplicación del principio pro actione, esta Corporación podría avanzar en el estudio de constitucionalidad del asunto de la referencia.