Síntesis de las intervenciones ciudadanas
11. Nueve intervinientes solicitaron la inexequibilidad del enunciado normativo atacado.[22] En síntesis, todos ellos sostuvieron que: (i) el acceso al cargo público debe garantizarse cumpliendo el principio del mérito, por lo cual, dicho acceso no puede quedar a merced de las Comisiones de Carrera. (ii) La discrecionalidad en lo relativo al inicio de procesos de selección, se traduce en la delegación indebida de atribuciones de configuración legislativa y reglamentaria.[23] Desde su perspectiva, ello está prohibido y así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-878 de 2008.[24] Y (iii) [l]a gradualidad en procesos de selección atribuida a un órgano plural como las comisiones de Carrera especial, a la fecha solo ha generado el indefinido aplazamiento de los procesos de selección y la aletargada consolidación de la carrera especial.[25]
12. En contraste con lo antedicho, el Sindicato Nacional de la Fiscalía -Sinalfi- y la Organización Sindical Nacional de Investigadores y Operadores de la Investigación Penal -Osinal-, defendieron la constitucionalidad de la norma. Ambos sostuvieron que: (i) En cumplimiento de una orden judicial proferida por el Consejo de Estado, la Fiscalía inició, en el año 2021, una convocatoria que a la postre se declaró desierta. Luego, el hecho de que no se hayan realizado los concursos mínimos para proveer la totalidad de las vacantes que ahora existen en la Fiscalía no es un inconveniente atribuible a la norma demandada, sino a factores externos que lo han impedido, pues sería inconveniente realizar una convocatoria en la que se oferten 18.000 cargos. (ii) No es cierto que el artículo atacado otorgue facultades sin restricción ni límite, a las Comisiones Especiales de Carrera, para que regularan los concursos de méritos y la cantidad de vacantes por ofertar en ellos,[26] pues lo cierto es que la norma establece las condiciones mínimas en que dichos concursos deben llevarse a cabo, y los tiempos dispuestos para ello. (iii) Finalmente, se refirieron de modo breve a la situación laboral de las personas vinculadas en provisionalidad, y pidieron a esta Corte tener en cuenta sus derechos, máxime cuando aquellas, al haber ocupado por varios años un cargo, han generado la expectativa legítima de permanecer en él. Por ello, señalaron que la Corte debería protegerlas de algún modo.
13. La Fiscalía General de la Nación,[27] por medio de su director de Asuntos Jurídicos, Carlos Alberto Saboyá González, también solicitó declarar la exequibilidad de la norma, en lo que respecta al primer cargo formulado. Así mismo, solicitó declarar la inhibición en lo que tiene que ver con el tercer cargo.
14. Sobre el primer cargo, señaló que [s]i bien los accionantes pretenden que sea la ley la que regule cada minucia y particularidad de los concursos, como, por ejemplo, los cargos a proveer, su ubicación, las fechas de las convocatorias, entre otras, lo cierto es que el Decreto Ley 020 de 2014 señaló que la Comisión de Carrera Especial tiene como función definir los aspectos técnicos y operativos y adoptar los instrumentos para la ejecución de los procesos de selección o concurso.[28] En palabras de esa institución, el permitir a las comisiones encargarse de aspectos operativos no es contrario a la Constitución. De hecho, citando la Sentencia C-517 de 2002, la Fiscalía hizo énfasis en que dichos aspectos operativos de los concursos pueden ser regulados por las comisiones, precisamente porque no corresponde a la Ley pronunciarse sobre absolutamente todos los elementos de las convocatorias.
15. En lo relativo al presunto desconocimiento del artículo 163 de la Ley 270 de 1996, la Fiscalía presentó dos argumentos. En primer lugar, señaló que el objeto de la acción pública de inconstitucionalidad era el de contrastar normas inferiores con normas constitucionales. Y que, por ello, no era posible que una ley estatutaria sirviera de parámetro de control constitucional. En segundo lugar, defendió la gradualidad establecida en la norma demandada. En la misma línea expuesta por otros intervinientes, resaltó la importancia de que los concursos se realicen gradualmente con el ánimo de proteger la eficiente prestación del servicio.
16. Además, señaló que la realización de concursos de modo gradual era una medida que resultaba acorde con el principio de la sostenibilidad fiscal. Sobre este punto, resaltó que [e]n efecto, si en el Concurso de Méritos FGN 2022, la provisión de 1.056 vacantes definitivas de la planta de personal de la Entidad fue necesaria la celebración del Contrato de Prestación de Servicios No. FGN-NC-0269 de 2022, por valor de $ 26.423.168.49436, la convocatoria de más de 18.000 vacantes (totalidad aproximada de la planta de la Entidad), implicaría una proyección de costos en valores absolutos equivalente a aproximadamente $409.652.719.70037 a precios constantes del año 2022. Esa asignación desbordaría de forma considerable cualquier apropiación presupuestal prevista en la ley del presupuesto y el decreto de liquidación.[29]
17. En lo relativo al tercer cargo, solicitó a esta Corte inhibirse luego de advertir que los actores no demostraron, de manera precisa y concluyente, por qué la norma atacada desconoce el principio del mérito. Con todo, señaló que, si la Corte considera necesario proferir un fallo de fondo sobre este aspecto, debería tener en cuenta que la norma atacada desarrolla el principio del mérito y que la gradualidad, como ya se indicó en los párrafos que anteceden, simplemente es una medida que busca proteger la continuidad en la prestación del servicio de justicia.
18. De manera similar, la organización sindical Sintrafiscalía,[30] por conducto de su presidente, Ximena Beatriz Padilla Vásquez, también solicitó a esta Corte declarar la exequibilidad de los enunciados demandados. Para tal efecto, defendió la gradualidad bajo el argumento de que esta sirve para evitar interrupciones en la prestación de servicios esenciales, en sintonía con el artículo 209 de la Constitución, que busca la eficiencia en la gestión pública.[31] Es por ello que resulta legítimo mantener la operatividad de la Fiscalía General de la Nación mientras se llevan a cabo los concursos y procesos de selección para sus cargos de carrera.[32] Además, resaltó que la gradualidad aludida ya ha sido respaldada por esta Corporación en la reciente Sentencia C-387 de 2023, por lo que, en este caso y sobre ese específico aspecto, se presentaría la figura de la cosa juzgada constitucional.
19. El Director General del Consultorio Jurídico y del Centro de Conciliación Eduardo Alvarado Hurtado de la Universidad de Nariño,[33] Julio Javier Leyton Portilla, también consideró que la norma demandada era compatible con la Constitución. Sobre el particular, reiteró, como los demás expertos citados hasta el momento, que la gradualidad era una medida idónea que garantizaba, a un mismo tiempo, el cumplimiento del principio del mérito y la continuidad en la prestación del servicio.
20. Por su parte, la ESAP,[34] por medio de la jefe de la Oficina Jurídica, Ana Lucía Osorio Sepúlveda, inicialmente solicitó declarar la exequibilidad de la norma objeto de reproche. Con todo, a partir de la lectura integral del texto presentado a esta Corte por esa institución, puede comprenderse que aquella defiende la idea de que la demanda carece de aptitud sustantiva y que, por tanto, la Corte debería inhibirse. En efecto, en uno de los fragmentos del escrito, puede leerse lo siguiente: en el presente caso, no se cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues si bien hay un despliegue de la demanda, en ella no se expresan las razones por las cuales se considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política, es decir, que se desarrolla un enunciativo normativo, más sin embargo no se concretan de manera razonable los cargos formulados, citando al mismo tiempo algunas sentencias de la Corte Constitucional afines a las normas vulneradas. En esa forma consideramos que la demanda formulada adolece de una clara argumentación que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de inconstitucionalidad planteado, por ello, se advierte que las normas demandadas no transgreden el ordenamiento constitucional.[35]
Síntesis de los conceptos de los invitados y expertos, convocados en Auto del 29 de septiembre de 2023, en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991
21. La Comisión de Carrera Especial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,[36] por conducto de su presidente, Jorge Arturo Jiménez Pájaro, señaló que las comisiones especiales de carrera son autónomas e independientes para administrar el sistema de carrera especial en la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.[37] Con todo, explicó que ello no implicaba discrecionalidad absoluta, como parecen afirmarlo los actores. En efecto, dijo, la norma demandada regula la forma en que deben llevarse a cabo los concursos y deja en cabeza de las comisiones especiales la reglamentación de aspectos operativos. Señaló que la finalidad del artículo 118 demandado es, precisamente, desarrollar el artículo 125 de la Constitución. Y añadió que la no realización de concursos ha obedecido más bien a otros factores, como, por ejemplo, la falta de recursos suficientes para llevarlos a cabo.
22. En lo relativo a la gradualidad de los concursos -reprochada también por los demandantes- señaló que esa medida es importante para garantizar la correcta administración de justicia, por cuanto ofertar todas las vacantes existentes en la actualidad en la Fiscalía General de la Nación y en el Instituto de Medicina Legal podría (i) poner en riesgo en la correcta y oportuna prestación de justicia;[38] (ii) causar un colapso en la administración de justicia y demás organismos o entidades públicas o privadas en todo el país;[39] (iii) generar la pérdida de la memoria institucional y científica en los 109 años de desarrollo de la medicina legal y ciencias forenses que ha desarrollado el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses;[40] o (iv) causar dificultades en la asistencia a las audiencias por parte de los peritos, con el fin de arrojar luz sobre los hechos objeto del debate, al no atender de manera eficiente y oportuna la creciente demanda del servicio, no solo del Sistema Penal Oral Acusatorio, sino de las demás jurisdicciones y autoridades competentes.[41]
23. El Departamento Administrativo de la Función Pública,[42] por conducto de su directora jurídica, Bibiana Mercedes Parra Ariza, también defendió la constitucionalidad de la medida demandada, aunque enfatizó en que era preciso que la Corte modulara los efectos de su sentencia. Sobre lo primero, dijo que era razonable ordenar que los concursos se desarrollen gradualmente. Al efecto, señaló que nombrar en un solo proceso a 23.000 funcionarios afectaría el principio de eficacia de la función pública (art. 209 de la C.P.)[43]
24. El delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo,[44] Cesar Augusto Abreo Méndez, consideró que la gradualidad en la realización de los concursos para proveer los empleos de carrera de la Fiscalía, no se supedita a ningún límite temporal sino se motiva tal medida legal para garantizar la continuidad del servicio y su no afectación. Pues bien, esta fórmula legal se encuentra en contravía de la regla general constitucional de ingreso a cargos públicos, dentro de los cuales se encuentra la Fiscalía General de la Nación, contemplada en el artículo 125 de la Carta, que es la carrera orientada por el respeto al mérito, pues se perpetúa indebidamente la gradualidad en la implementación de la carrera en la Fiscalía lo que no se compadece con el carácter de regla general que tiene la carrera.[45]
25. Del mismo modo, la Comisión Nacional del Servicio Civil,[46] por medio de su presidente, Mauricio Liévano Bernal, compartió la opinión de los demandantes y sugirió que la norma atacada era contraria a la Constitución. Señaló que el artículo 118 del Decreto 020 de 2014 era demasiado abierto y que, por eso mismo, permitía a las comisiones definir el momento y la manera en que se llevarían a cabo los concursos graduales. En concreto, resaltó que: ( ) superado el término de los tres años establecidos en el artículo 118 en mención, no determinó la obligación permanente de provisión de empleos de carrera administrativa que a la luz de la constitución Política de 1991 es un imperativo a cumplir por parte de todas las entidades públicas del Estado Social de Derecho, lo cual contribuye a la perpetuidad de quienes hoy ocupan cargos en provisionalidad restándole la oportunidad y el derecho a quienes por mérito puedan acceder a la carrera administrativa.[47]