III. LA DEMANDA
§11. El demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 2299 de 2023 por desconocer el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Sostiene que estas normas superiores son vulneradas puesto que mediante una ley de adición presupuestal se pretende ordenar la modificación de contratos estatales de concesión de operación de Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP) y/o Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), o su terminación unilateral sin que sea una ley de adición presupuestal el mecanismo legal para hacerlo.
§12. Para fundamentar su cargo, el promotor de la acción señala que la unidad de materia alude a (i) la relación entre el título de la ley y su contenido y (ii) que exista coherencia temática y se logre determinar una relación de conexidad interna a partir de los criterios causal, teleológico, temático, y sistemático.
§13. El ciudadano considera que no se satisface la primera de las condiciones que, en virtud del artículo 169 superior, impone el principio de unidad de materia. Tras analizar el sentido literal de cada una de las palabras relevantes que integran el título de la Ley 2299 de 2023, concluye que dicha ley busca agregar y hacer cambios en las cantidades de dinero destinados a los rubros que integran el presupuesto general de la nación para el periodo fiscal del año 2023. Señala que el parágrafo acusado nada tiene que ver con el objeto definido en el título de la Ley 2299, por cuanto esta no pretende ser un instrumento de revisión de contratos estatales, ni de determinaciones sobre la configuración o no de desequilibrios económicos, ni un instrumento para modificar matrices de riesgos.
§14. Señala que tampoco existe una relación de conexidad interna entre el contenido acusado y la ley en la que se inserta. Al respecto, descarta que exista conexidad causal entre la norma acusada y los motivos que llevaron a la expedición de la Ley 2299 de 2023, con la cual se buscaba, según lo plantea la exposición de motivos al proyecto de ley, adicionar presupuesto a diferentes sectores para facilitar su recuperación frente a los riesgos derivados del complejo escenario geopolítico y económico mundial. El demandante considera que no hay conexidad entre la búsqueda de evitar y prever riesgos haciendo uso de la herramienta legal de adición de presupuesto a los sistemas y la disposición que establece que, de no lograr una renegociación y declaración de desequilibrio económico en perjuicio de las entidades territoriales, se da por terminado el contrato. Añade que la norma demandada resulta incluso contraria a la motivación del legislador, por cuanto con ella se afecta a los concesionarios de operación, quienes han tenido que soportar las variaciones económicas internacionales y nacionales y ajustarse a ellas para continuar prestando el servicio público; además, la facultad de terminar unilateralmente los contratos puede llevar a paralizar la prestación de un servicio público esencial.
§15. El promotor de la acción sostiene que no se presenta conexidad teleológica, por cuanto en los objetivos planteados en la exposición de motivos del proyecto de ley de adición presupuestal no se incluyó al sector transporte. Señala que el objetivo de la norma demandada revisar, renegociar y/o terminar los contratos de los operadores privados del sector de transporte público masivo o estratégico resulta contrario al objetivo de la ley en la que se inserta, con la que se pretende adicionar recursos a los sectores en ella definidos; además, tiene implicaciones que exceden el marco temporal de la adición presupuestal.
§16. El demandante niega la conexidad temática entre la materia de la Ley 2299 de 2023 y la disposición acusada. Afirma que el sector transporte se incluyó en la adición presupuestal a fin de apoyar la superación del déficit operacional de los sistemas integrales de transporte masivo. Señala que mientras existe total conexidad entre dicha temática y la primera parte del artículo 4º, que ordena a la Nación destinar recursos del presupuesto nacional para financiar los déficits operacionales de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), no ocurre lo mismo con el parágrafo 2º, con el cual se busca recortar los costos y, con ello, agravar el déficit y afectar la prestación del servicio. Precisa que el reproche constitucional de esta demanda no se centra en la asignación de recursos a los SITM y/o SETP, sino que se da porque en el parágrafo segundo se busca una revisión, modificación o potencialmente terminación unilateral de unos contratos de concesión que nada tiene que ver con el objeto de la Ley 2299 de 2023.
§17. Descarta, además, la conexidad sistemática por cuanto en la Exposición de Motivos al Proyecto de Ley no se incorpora ni siquiera la idea vaga de renegociar los contratos, ni se encuentra incluido el artículo 4º dentro del texto que se expone como Proyecto de Ley. Entretanto, el parágrafo 2º acusado no tiene relación con la totalidad del articulado de la Ley, saliéndose del orden y consecución que de la lectura puede inferirse, e imponiendo nuevas reglas que se encuentran por fuera de la competencia de la Ley en mención.
§18. Seguidamente, el demandante plantea que el contenido acusado tampoco satisface los criterios adicionales que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, específicamente la Sentencia C-438 de 2019, para examinar el respeto del principio de unidad de materia tratándose de leyes anuales de presupuesto: (i) temporalidad, (ii) tema y (iii) finalidad (presupuestal).
§19. Sostiene que se desconoce el criterio de temporalidad, pues si bien la norma establece el 31 de diciembre de 2023 como límite temporal para la renegociación de los contratos, no es menos cierto que los efectos bien se dé la renegociación que pretende o de la eventual terminación unilateral de los contratos exceden ese límite temporal. Plantea que tampoco se cumple el segundo criterio, relacionado con el tema, por cuanto la Ley 2299 de 2023 tiene como objetivo ser una adición presupuestal, que no contempla en su exposición de motivos ni pretende ser un instrumento jurídico que regule relaciones contractuales. Por último, tampoco se satisface el criterio de finalidad, por cuanto el objetivo de la ley es asignar nuevos recursos o modificar los recursos de los rubros asignados en el Presupuesto General de la Nación para el año 2023; no es ni pretende ser un instrumento orientado a la modificación o terminación de contratos de concesión de operación de SITM y/o SETP.