1. Análisis de aptitud de los cargos formulados
36. Requisitos formales y materiales de las demandas de inconstitucionalidad. La Corte Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia, que la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad está supeditada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están, se encuentren produciendo efectos o tengan vocación de producirlos; y (ii) que la demanda ciudadana reúna los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991. Con fundamento en ese decreto ley, los cargos que se formulen contra las disposiciones demandadas deben plantear un verdadero problema de constitucionalidad que permita confrontar el contenido demandado con el enunciado de un mandato superior, para lo cual deben cumplir requisitos de tipo formal y material.
37. El precitado Decreto 2067 de 1991 señala en su artículo 2 que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y contener (i) el señalamiento de las normas acusadas de inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial ; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las cuales dichas normas constitucionales se consideran infringidas (concepto de la violación); (iv) cuando fuere el caso, los vicios de procedimiento en la formación o expedición de la ley o del decreto con fuerza de ley objeto de la demanda, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda.
38. Como dijo la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
39. A partir de lo señalado en dicha oportunidad, la Corte ha precisado el contenido de las exigencias materiales que deben cumplir estas demandas. Así, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las razones de inconstitucionalidad en las cuales se fundamenta; hay certeza cuando la demanda se dirige contra un contenido real de la disposición demandada y no contra interpretaciones subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados; hay especificidad cuando se expresan en forma precisa las razones concretas de vulneración de la Constitución; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no legal, doctrinal, o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando la demanda genera una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.
40. Tal como se puso de presente en los autos sobre la admisión del caso bajo estudio, se valoró sumariamente el cumplimiento de estos requisitos en atención al principio pro actione[29]. Este principio tiene fundamento en que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.
41. Sin embargo, este principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar las deficiencias que surjan de las demandas, pues esto conduciría a un pronunciamiento de fondo, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una demanda que sí cumpla con las condiciones para ser revisada[30]. En consecuencia, a la Sala Plena corresponde una revisión rigurosa y más detallada de la aptitud de los cargos presentados, que además tiene en cuenta que varias de las intervenciones en el presente proceso, alegaron la ineptitud de los cargos formulados.
2. El primer cargo, según el cual el presidente de la República transgredió las facultades extraordinarias conferidas para codificar las normas vigentes del Régimen Municipal, es inepto
42. El primer cargo planteado por el demandante sostiene que el presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986, al proferir los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986, en cuanto disponen lo siguiente:
Artículo 172. Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes.
( )
Artículo 226. Las rentas sobre degüello de ganado menor no podrán darse en arrendamiento.
43. Estas normas se expidieron con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986, el cual estableció:
Artículo 76. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, por el término de cien (100) días contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley. Con tal fin podrá:
b) Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. La numeración comenzará por la unidad y los títulos se nominarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se codifiquen.
44. Esta disposición legal, junto con el artículo 76, numeral 12, y el artículo 118, numeral 8, de la Carta Política de 1886, establecían las reglas que regían el ejercicio de las mencionadas facultades extraordinarias. Así, el numeral 12 del artículo 76 autorizaba al Congreso de la República a [r]evestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. Por su parte, a la luz del artículo 118, numeral 8, de la Carta de 1886, el ejercicio de las facultades extraordinarias estaba sujeto a los límites temporales y materiales establecidos en la misma ley habilitante.
45. Así, la Carta Política de 1886 no prohibía la autorización legislativa al presidente de la República para decretar impuestos, codificar o compilar la legislación vigente, como sí ocurre con la prohibición que consigna el artículo 150.10 de la Constitución Política de 1991, que en su último inciso advierte que [e]stas facultades no se podrán conferir para expedir códigos ( )
46. Por lo tanto, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, los códigos promulgados antes de la vigencia de la Constitución de 1991, dictados con fundamento en leyes de facultades extraordinarias, no son inexequibles por este aspecto, si se tiene en cuenta que para la época en que ellos fueron expedidos, no existía la prohibición que hoy consagra el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.[31]
47. Ahora bien, en relación con el cargo, en primer lugar, es preciso señalar que carece de certeza en relación con el contenido que el actor atribuye a las normas demandadas, pues no es claro que la proposición jurídica sobre la que recae la demanda efectivamente produzca los efectos que le atribuye el accionante.
48. En efecto, no es posible concluir que el art. 172 del Decreto Ley 1333 de 1986 crea el tributo que se cuestiona, pues solo enuncia la posibilidad general de que los municipios creen impuestos. Tampoco lo hace el artículo 226 del Decreto Ley 1333, que se limita a establecer una prohibición de no dar en arrendamiento las rentas por concepto de degüello de ganado menor. Adicionalmente, la demanda no especifica por qué y de qué manera la norma contenida en el artículo 172 desconoce la Constitución.
49. En segundo lugar, la Corte observa que el cargo carece especificidad, puesto que la acusación por el presunto exceso en las facultades extraordinarias ejercidas por el presidente de la República para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal, no consideró que se trató del ejercicio de unas facultades anteriores a la Constitución de 1991 y que su reproche se debe examinar a la luz de la Constitución vigente al momento de su otorgamiento. Así, el demandante pretende que el artículo 150.10 de la Constitución Política de 1991 sea tenido como parámetro de constitucionalidad, a pesar de que las disposiciones normativas demandadas hacen parte de un Decreto Ley expedido en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, bajo la habilitación contenida en el artículo 76.10 de ese texto superior.
50. Con la entrada en vigor de la Constitución de 1991, esta corporación identificó el marco normativo frente al cual corresponde estudiar los cargos de inconstitucionalidad formulados contra normas contenidas en leyes expedidas bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1886. Mientras los vicios de procedimiento, incluyendo los de forma y competencia[32], se evalúan a la luz de la Constitución vigente al momento de la expedición de las normas, el análisis de constitucionalidad por vicios materiales se realiza teniendo como parámetro la Constitución Política de 1991. En consecuencia, era el artículo 76.10 de la Constitución de 1886 y no el 150.10 de la Constitución de 1991 el que debía considerarse como parámetro de constitucionalidad.
51. Además, el cargo carece de especificidad, en la medida en que el demandante no explicó por qué la amplia facultad de codificación existente bajo el marco constitucional de 1886 no permitía incorporar los preceptos demandados en el Decreto 1333 de 1886. En efecto, el demandante parece asimilar las nociones de codificación y compilación, cuando de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en vigencia de la Constitución de 1886, la noción de codificación admitía cierta creación normativa. En consecuencia, no precisó la manera en que el texto de las disposiciones demandadas vulnera la Constitución de forma objetiva y verificable.
52. En tercer lugar, el cargo carece de pertinencia, pues se limita a señalar que la Ley 20 de 1908 que a su juicio corresponde con la norma creadora del impuesto de degüello de ganado menor fue derogada por la Ley 4 de 1913. A partir de ello concluye que el presidente excedió sus facultades de codificación al integrar al Código del Régimen Municipal un tributo que se encontraba derogado. Sin embargo, el demandante no tuvo en cuenta el contexto histórico y jurídico en el que se expidieron la Ley 20 de 1908 y la Ley 4 de 1913, ni de qué manera esta última reguló la creación de impuestos municipales y departamentales cuando derogó aquélla, y estableció diversas disposiciones sobre el régimen político y municipal.
53. Así, por ejemplo, la Ley 4 de 1913 dispuso en el artículo 196, que [l]as Asambleas Departamentales fijarán los impuestos que pueden establecer los Municipios, sin permitirles gravar objetos gravados por el Estado, y pueden aquéllas ceder a éstos el todo o parte de los que les correspondan conforme a las leyes. //Los impuestos existentes hoy se conservarán mientras las Asambleas determinen lo conveniente. Es decir, que el accionante no consideró que la derogatoria de la Ley 20 de 1908 no se dio aisladamente, sino en el contexto de la Ley 4 de 1913, que otorgó a las asambleas competencia para determinar los impuestos municipales, y estipuló incluso, que los entonces existentes se mantendrían vigentes hasta tanto las asambleas así lo dispusieran. Para que el cargo formulado por el demandante fuera considerado apto, se requería explicar por qué, en ese contexto normativo, en efecto, el impuesto al degüello fue derogado.
54. De igual manera, en tanto el demandante no logra demostrar que el reproche que formula tenga relevancia constitucional, el cargo no resulta pertinente. Así, como se señaló más arriba, este tribunal ha establecido que la competencia del Congreso para otorgar facultades legislativas al presidente y la competencia de este para desarrollarlas deben valorarse de acuerdo con el ordenamiento constitucional vigente en el momento en que se facultó al Ejecutivo. Por lo tanto, la impertinencia del cargo se genera cuando el demandante pretende que la acusación sobre el presunto exceso de las facultades extraordinarias del presidente de la República se juzgue a la luz de la Constitución Política de 1991 y no de las disposiciones constitucionales entonces vigentes que son su marco de referencia.
55. Al hilo de lo expuesto es dado concluir, finalmente, que el cargo resulta insuficiente pues no logra despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las proposiciones demandadas.
3. El segundo cargo, por vulneración de los principios de certeza, legalidad y reserva de ley en materia tributaria, es inepto
56. El segundo cargo sostiene que las disposiciones demandadas vulneran los principios de certeza, legalidad y reserva de ley en materia tributaria, previstos en los artículos 150-12 y 338 de la Carta. El demandante argumenta que las normas demandadas crean o autorizan el impuesto de degüello de ganado menor y a partir de tal premisa, concluye que, sin embargo, al carecer de los elementos mínimos que delimiten el marco de acción de los órganos de representación local, vulneran los principios tributarios señalados.
57. Al respecto, en primer lugar, la Corte estima que esta argumentación resulta incierta, en tanto que, como se dijo respecto del primer cargo, ni el artículo 172 ni el 226 se dirigen a crear o autorizar el impuesto de degüello de ganado menor. Por ende, la premisa mayor del argumento no se sostiene a partir del texto de las disposiciones normativas acusadas, pues, como se ha dicho, del contenido de los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 no es posible concluir que estas normas creen o autoricen el impuesto de degüello de ganado menor.
58. En segundo lugar, el cargo carece de especificidad, pues solo partiendo de la mencionada premisa -la creación del tributo por la norma demandada-, es posible cuestionar que las disposiciones atacadas no reúnen los requisitos mínimos y necesarios exigibes a las normas que autorizan un impuesto, en particular, los principios de legalidad y certeza tributaria. No obstante, atendiendo a lógica, es claro que la falta de certeza de la premisa mayor hace que el argumento derivado, sobre la presunta transgresión de los principios de legalidad y certeza tributaria, pierda sentido y se torne indeterminado.
59. Entonces, la Sala Plena observa que, ante la falta de certeza del contenido que se atribuye a las disposiciones normativas demandadas, no es posible valorar la presunta vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria. En efecto, tal análisis solo es posible respecto de las normas creadoras de un tributo que, en este caso, no fueron identificadas.
60. Finalmente, el cargo es insuficiente, porque no expone todos los elementos de juicio argumentativos y probatorios necesarios para cuestionar los principios constitucionales que se alegan vulnerados.
61. Por lo tanto, la Sala Plena concluye que, a pesar de la duda que inicialmente habilitó el estudio de los cargos, ni la demanda ni el escrito de corrección lograron desvirtuar la presunción de constitucionalidad que tienen las leyes. En consecuencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse de fondo frente a los cargos estudiados.