II. INTERVENCIONES
3. Dentro del término de fijación en lista de la norma demandada[6] no se recibió ninguna intervención ciudadana.
4. Sin embargo, se recibieron 6 conceptos de entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados. El siguiente es el sentido de las intervenciones, así como del concepto de la Procuradora General de la Nación. Posteriormente se expondrán sus principales argumentos.
Intervenciones de las entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados[7]
5. La Federación Colombiana de Municipios (FEDEMUNICIPIOS)[8], sostuvo que el gravamen objeto de análisis se encuentra acorde con los principios de legalidad tributaria, reserva de ley y certeza tributaria, puesto que se trata de un impuesto que cuenta con antecedentes normativos en la Ley 20 de 1908 (art. 17)[9], la Ley 31 de 1945 (art. 3)[10] y la Ley 20 de 1946 (art. 2).[11]
6. Adujo que en desarrollo de los principios de legalidad tributaria y reserva de ley que resultan del articulado antes expuesto, la creación de impuestos es propia del legislativo. Destacó que este impuesto entró en nuestro ordenamiento jurídico desde una ley de 1908 y, por lo tanto, cumplió con el requisito de representación. Por lo tanto, argumentó que es justamente en cumplimiento del artículo 313 de la Constitución, que los Concejos Municipales han adoptado dicho tributo mediante Acuerdos Municipales. También advirtió que el impuesto de degüello de ganado menor es un recurso del que han participado las autoridades territoriales desde hace más de medio siglo para cubrir las demandas propias de sus territorios.
7. En cuanto al principio de certeza tributaria acudió a la Sentencia C-594 de 2010 para argumentar que la procedencia de una declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, o sea, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones. Así mismo advirtió que en tal ocasión, la Corte hizo la salvedad de que solo se considera que una norma tributaria vulnera la Constitución, cuando los problemas interpretativos resulten irresolubles por oscuridad invencible. Sin embargo, sostuvo que ese no sería el caso de las disposiciones aquí demandadas, puesto que los antecedentes de dicho impuesto, la doctrina jurisprudencial, e incluso carteras de orden nacional como la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y los innumerables Acuerdos Municipales aclaran cualquier interpretación frente a este impuesto.
8. Finalmente, se refirió a la Sentencia C-080 de 1996 y transcribió algunos de sus apartados, para reiterar que este tributo no fue creado arbitrariamente por las entidades territoriales, sino que cuenta con antecedentes legislativos incluso previos a la Constitución de 1991. Destacó que el pago de este impuesto le ha permitido a los municipios cumplir con sus obligaciones y que su ausencia acarrearía un déficit fiscal negativo para estas entidades territoriales en un país de vocación agrícola y ganadera.
9. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES)[12] realizó un recuento normativo del impuesto de degüello, en el que identificó el origen de este tributo en la Ley 20 de 1908, norma posteriormente derogada por la Ley 4 de 1914 (sic) y luego codificada en los artículos 161 y 162 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986, Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental. Recalcó que la Sentencia C-080 de 1996 realizó un análisis detallado sobre la vigencia de las normas asociadas al impuesto de degüello en el que concluyó que los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986 Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental constituyen la base legal actual del impuesto de degüello de ganado menor para los municipios.
10. Sostuvo que actualmente el impuesto de degüello de ganado menor se encuentra compilado en el Decreto Ley 1333 de 1986, Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal y que por lo tanto, no es cierto que los artículos demandados vulneren el artículo 150 de la Constitución Política, como quiera que el presidente no creó el tributo de manera autónoma para las entidades territoriales, sino que compiló las disposiciones dispersas sobre el impuesto de degüello de ganado menor siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
11. En cuanto al segundo cargo, argumentó que el principio de certeza no es absoluto, sino que se reviste de cierto grado de flexibilidad y permite que existan niveles de indeterminación. Solamente cuando esta sea enteramente insuperable se podría considerar como vulnerado el artículo 338 superior. En consecuencia, propuso un ejercicio hermenéutico de los artículos acusados, a la luz de lo dispuesto en la Sentencia C-080 de 1996, que al momento de estudiar el impuesto de degüello de ganado a nivel departamental, aclaró que los elementos de la obligación tributaria son los mismos a nivel municipal. Derivó de lo anterior, que los elementos estructurales del impuesto de degüello de ganado menor se encuentran plenamente identificados en los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 y que fueron iterados en la mencionada sentencia constitucional, así: sujeto activo: el municipio donde se efectúa el sacrificio del ganado menor; sujeto pasivo, la persona dedicada al sacrificio; hecho generador: el sacrificio de ganado menor; causación: el momento del sacrificio; la base gravable, tarifa y periodo gravable, son elementos que quedan a discreción del concejo municipal, permitiendo una adaptación a las condiciones y necesidades específicas de la comunidad local.
12. Finalmente, destacó la importancia de comprender el contexto en el cual se concibe este impuesto que tiene como finalidad gravar la actividad del sacrificio y no el consumo de la carne, lo que contribuye al equilibrio y desarrollo fiscal autónomo de los municipios colombianos.
13. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[13] argumentó que las normas acusadas no exceden las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República y no desconocen el principio de legalidad tributaria.
14. En cuanto al cargo primero, por supuestamente exceder las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República, sostuvo que el origen del impuesto de degüello de ganado es anterior a 1886 y que existe una gran cantidad de normas que han regulado sus elementos estructurales a lo largo de los años, antes de la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986. Dentro de estas destaca el Decreto 418 de 1877, el Decreto 397 de 1877, la Ley 19 de 1887, el Decreto 20 de 1888, el Decreto 392 de 1892, la Ley 70 de 1894, el Decreto 392 de 1897, el Decreto 232 de 1900, el Decreto 225 de 1906, el Decreto 620 de 1905, la Ley 20 de 1908, el Decreto 545 de 1908, el Decreto 1344 de 1908, la Ley 8 de 1909, la Ley 60 de 1912, el Decreto 453 de 1912, el Decreto 64 de 1915, la Ley 56 de 1918, la Ley 34 de 1925, el Decreto 780 de 1928, el Decreto 1688 de 1928, el Decreto 1549 de 1939, el Decreto 570 de 1932, el Decreto 1813 de 1933, el Decreto 917 de 1937, el Decreto 339 de 1940, la Ley 31 de 1945, el Decreto 2194 de 1945, la Ley 20 de 1946, y el Decreto 897 de 1950.
15. A partir del recuento anterior, sostuvo que no es cierta la afirmación de la demanda sobre la inexistencia de una norma legal vigente al momento de la compilación efectuada por el Decreto Ley 1333 de 1986, que creara o autorizara el impuesto de degüello. De hecho, recordó que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-080 de 1996 reconoció que (...) el impuesto de degüello aparece en nuestra legislación desde la colonia y ha permanecido en ella a todo lo largo de la evolución de nuestras instituciones, presentando algunas modificaciones en cuanto a sus destinatarios, formas de recaudo y obviamente valor; (...)
16. Agregó que, en consecuencia, tampoco es cierto que el presidente de la República se haya excedido en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la supuesta creación de un nuevo impuesto. Por el contrario, las normas acusadas son el reflejo de disposiciones legales que, tal y como lo dispuso el literal b) del artículo 76 de la Ley 11 de 1986, se codificaron ( ) para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. Por tanto, argumentó que el ejecutivo reconoció la existencia del impuesto a través de su incorporación en el título IX del capítulo II, así como la única regla aplicable a todos los municipios del país, que es la prohibición de darlo en arrendamiento.[14]
17. Sumado a lo anterior, sostuvo que la Corte Constitucional no solo ha reconocido la existencia centenaria de este impuesto en la legislación, sino que también ha advertido el fenómeno de la subrogación del artículo 17 de la Ley 20 de 1908, que es uno de los diversos presupuestos normativos que constituyen la creación y autorización legal de este impuesto por parte del legislador. Específicamente, se refirió a la Sentencia C-080 de 1996, en la que la Sala Plena advirtió que aquella norma ( ) fue subrogada por incorporación en el Decreto 1333 de 1986. En consecuencia, consideró que no era necesario que este decreto reprodujera literalmente las disposiciones subrogadas, pues la subrogación implica su permanencia en el ordenamiento jurídico a través del reconocimiento de la existencia del impuesto y la consecuente facultad de los municipios para adoptarlo en ejercicio de su autonomía constitucional.[15]
18. Como segunda medida, el Ministerio de Hacienda adujo que las normas demandadas no vulneraron los artículos 150.12, 287.3, 313.4 y 338 de la Constitución Política. De conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-101 de 2022, indicó que las leyes que autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales solo deben ocuparse de sus elementos básicos, y que el Congreso no puede fijar todos sus componentes estructurales porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales.
19. Expuso que el presupuesto de certeza o predeterminación del tributo se manifiesta de una doble manera: de un lado, es rígido al exigir a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una autoridad ejecutiva (CP, art. 338); pero también es flexible, puesto que los principios de descentralización y autonomía territorial admiten que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar tales elementos[16]. Así las cosas, aclaró que la exigencia que opera sobre el Legislador cuando establece tributos del orden nacional no obra del mismo modo en relación con los del orden territorial. En este último caso, según lo advierten las sentencias C-1043 de 2003 y C-891 de 2012, la Corporación Legislativa puede asumir una de las siguientes tres alternativas para determinar los elementos constitutivos del tributo: i) señalar los elementos del tributo; ii) fijar algunos de los elementos del tributo y permitir que las asambleas y concejos señalen los restantes y iii) dejar a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado.
20. De lo anterior derivó que el hecho gravable se logra en la identificación plena del tributo, pues el Legislador (transitorio) indica con toda claridad que el impuesto que se autoriza es el IX. IMPUESTO DE DEGÜELLO DE GANADO MENOR. Explica que tanto el verbo rector degüello como la referencia al ganado menor tienen un sentido natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que da origen al nacimiento de la obligación tributaria.
21. Por todo lo anterior, consideró que las normas acusadas sí cumplen con el segundo parámetro mínimo que se exige al legislador al autorizar la creación de impuestos territoriales, esto es, la fijación del hecho gravado. Concluyó entonces que las disposiciones impugnadas respetan tanto el principio de legalidad y de certeza tributaria, como la autonomía de los entes territoriales para definir los elementos del tributo y en consecuencia deben ser declaradas exequibles.
22. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)[17] solicitó a esta corporación declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, por encontrar que estas no crean ni autorizan el impuesto de degüello de ganado menor. Además, consideró que si bien se encuentran vigentes, tienen un carácter meramente instrumental y no reúnen los requisitos constitucionales mínimos de los tributos esbozados entre otras, en la sentencia C-035 de 2009. Puntualmente, el requisito de que la ley creadora o habilitante delimite por lo menos el hecho generador, dejando espacio al ente territorial para que desarrolle los demás elementos del tributo.
23. Lo anterior, bajo el entendido de que ni el art. 3 de la Ley 31 de 1945[18] ni el artículo 2 de la Ley 20 de 1946[19] determinan los mínimos constitucionales requeridos para la creación y autorización del tributo en cuestión y por tanto no pueden entenderse como creadoras ni habilitantes del mismo. Antes bien, argumentó que la génesis de este impuesto se encuentra en el artículo 17 num. 3 de la Ley 20 de 1908[20], norma que fue derogada expresamente por el artículo 340 de la Ley 4 de 1913. Por ende, estima que, en aplicación del principio general de la interpretación jurídica de que lo subsidiario (art. 3° de la ley 31 de 1945 y el art. 2° de la ley 20 de 1946) corre la misma suerte de lo principal (art. 172 y art. 226 del decreto legislativo 1333 de 1986), las normas demandadas en este cargo deben declararse inexequibles por la Corte Constitucional.
24. Agregó que, de acuerdo con lo establecido en la sentencia C-035 de 2009, el poder transitorio únicamente faculta al presidente de la República para codificar, organizar y compilar normas jurídicas preexistentes, sin que ello implique la creación ex novo de nuevas normas jurídicas dentro de nuestro ordenamiento.[21] Expuso que el ejecutivo excedió las facultades transitorias conferidas para compilar, dado que el artículo 172 del Decreto 1333 de 1986 no consta en una ley previa expedida por el Congreso de la República que consagre el mismo tenor literal. Lo mismo sucede con el artículo 226 del Decreto 1333 de 1986, que solamente contaba con un antecedente normativo de contenido similar en el artículo 17 num. 3 de la Ley 20 de 1908, derogado expresamente por el artículo 340 de la Ley 4 de 1913, por lo que el ejecutivo no podría renovar normas derogadas en uso de las facultades compilatorias transitorias.
25. Finalmente, el instituto le advirtió a la Corte sobre el impacto que podría tener la presente decisión, toda vez que actualmente la mayoría de los municipios del país han establecido dentro de su jurisdicción el impuesto de degüello de ganado menor.
26. La Universidad de Antioquia[22], a través del Semillero de Derecho Tributario, presentó una intervención en la que consideró que esta Corte debe declarar la inconstitucionalidad de los artículos 172 y 226 del Decreto 1333 de 1986, dado que el Presidente de la República extralimitó sus funciones de codificación de las normas en materia de administración y funcionamiento de las autoridades territoriales, pues creó el impuesto de degüello menor, toda vez que, hasta ese momento, dicho impuesto se encontraba derogado[23].
27. La Federación Colombiana de Ganaderos Fedegan[24] remitió a esta Corte una intervención en la que se refirió al principio de certeza tributaria, siguiendo lo dispuesto por la Sentencia C-594 de 2010. Sostuvo que, en las leyes y facultades tributarias, no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta transgresión del principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligación no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella.
28. En relación con los cargos de la demanda, no solicitó a la Corte de manera expresa declarar la exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas, sino que se limitó a señalar la pertinencia de un acucioso análisis que determine si el ejecutivo excedió las facultades en relación con los límites legales a propósito de la creación de tributos. Para ello sugirió la necesidad de estudiar la Ley 11 de 1986, considerando la normatividad vigente y que surgió con posterioridad a la Constitución Política de 1991. Además, recomendó verificar el alcance de la autonomía territorial en relación con la creación de tributos y establecer si la potestad tributaria derivada que emana de las entidades territoriales riñe con la aplicación de normas vigentes o se sustenta en disposiciones legales derogadas.
III. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN[25]
29. El 23 de febrero de 2024, la Procuradora General de la Nación rindió un concepto en el que solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos demandados, por considerar que no desconocen el artículo 150.10 superior.
30. El Ministerio Público argumentó, que la delegación legislativa a favor del presidente de la República es una técnica de ordenación autorizada por el Constituyente para facilitar la regulación expedita de determinadas materias, sin necesidad de acudir al complejo procedimiento parlamentario.
31. Sostuvo que los requisitos para realizar dicha delegación han cambiado en el tiempo. Así, para la Carta Política de 1886 era posible habilitar al presidente de la República para expedir códigos y adoptar impuestos, pero en la Constitución de 1991 esto se encuentra prohibido.
32. Teniendo en cuenta lo anterior, advirtió que no es posible adelantar el control de validez propuesto en la demanda contra los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986, puesto que el actor utiliza el marco establecido por la Constitución de 1991, a pesar de que las disposiciones acusadas se expidieron durante la vigencia de la Carta Política de 1886. Para respaldar su argumento, señaló lo siguiente:
(i) que el numeral 12 del artículo 72 de la Carta Política de 1886 permitía la delegación legislativa al presidente de la República para efectos de expedir impuestos, compilar y codificar la legislación vigente. Indicó que, además de la mera reorganización de la normativa sobre una materia, era común también renumerar y sistematizar disposiciones, la fusión de preceptos, la eliminación de contradicciones, la subrogación de reglas, la actualización de la información, así como la supleción de vacíos[26];
(ii) que en el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 el legislador revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de 100 días para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. La numeración comenzará por la unidad y los títulos se nominarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se codifiquen;
(iii) que en los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1886, en ejercicio de la referida habilitación, se compiló la legislación existente sobre el impuesto de degüello de ganado menor, que se encontraba contenida en los artículos 3 de la Ley 31 de 1945 y 2 de la Ley 20 de 1946 y se sistematizó la aplicación del tributo en el contexto del Código de Régimen Municipal, atendiendo a la normatividad previa sobre la materia.
33. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Procuraduría las normas acusadas resultan constitucionales, en tanto se produjeron en el marco de la delegación legislativa establecida en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta Política de 1886. Coincidió entonces la Vista Fiscal con algunos de los intervinientes que señalaron que, a su juicio, el presidente de la República no creó un impuesto a través del Decreto Ley 1333 de 1986, sino que recogió los antecedentes normativos sobre la existencia y administración del tributo que le resultaban aplicables a todos los municipios.
34. Así mismo, consideró que los artículos demandados son respetuosos de la distribución de competencias entre la Nación y los municipios en materia de impuestos territoriales. Adujo que, de conformidad con los artículos 150.2 y 338 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, cuando se trata de la creación de tributos de carácter nacional, el Congreso de la República debe establecer todos sus elementos de forma clara e inequívoca (hecho generador, base gravable, sujeto activo, sujeto pasivo y tarifa). En cambio, cuando se trata tributos territoriales, el legislador es el encargado de autorizar su creación, a la vez que se encuentra facultado para definir los elementos de estos o dejar su ordenación a las asambleas departamentales y los concejos municipales. En todo caso, la implementación del impuesto será potestativa de las autoridades locales, debido a su autonomía territorial.[27]
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
35. Competencia. Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución Política, por cuanto la disposición demandada hace parte de un decreto ley que, en su momento, se expidió por el presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias conferidas mediante ley, del mismo tipo de las hoy contempladas en el artículo 150, numeral 10° del texto superior[28].