II. CONSIDERACIONES
Competencia
30. Esta Corporación, conforme a lo previsto en el artículo 241.7 de la Constitución, es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 120 de 2025, dictado en desarrollo de las facultades propias del estado de conmoción interior declarado por el Decreto 062 de 2025.
Cuestión previa: existe o no relación entre el decreto sub examine y aquello que fue declarado exequible del Decreto 062 de 2025
31. El Decreto 062 de 2025 y su exequibilidad parcial. En la Sentencia C-148 de 2025 esta Corporación declaró la exequibilidad parcial del Decreto 062 de 2025, en los siguientes términos:
Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.
Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.
32. Para fundar la primera declaración, la sentencia analizó tres ejes temáticos principales, a saber: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr y ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil; (ii) ataques y hostilidades dirigidos contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación; y (iii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.
33. En cuanto al primer eje, la Sala constató, en cuanto al presupuesto fáctico, que ha habido un fortalecimiento reciente del ELN y de otros actores armados en la región del Catatumbo; que ha habido un incremento en los enfrentamientos entre dichos actores y entre el ELN y el ejército; y que dichas hostilidades también han ocurrido en contra de la población civil, con varias personas asesinadas, lesionadas, desplazadas y confinadas. Estos hechos, a juicio de la sentencia, en lo que atañe al presupuesto valorativo, son graves y tienen la condición de extraordinarios y han producido una afectación inminente a las instituciones del Estado y a la convivencia, dado que generan un desbordamiento de la capacidad de gestión de las administraciones locales y producen varias restricciones en acceso a bienes y servicios como salud, acueducto, alcantarillado y educación. Y, además, se cumple el presupuesto de suficiencia, porque las atribuciones ordinarias son insuficientes para conjurar la perturbación y sus efectos, porque el escalamiento de la violencia ha sido muy intenso, la crisis humanitaria es de las más significativas registradas y la capacidad de las autoridades nacionales y locales ha sido desbordada.
34. En cuanto al segundo eje, la Sala verificó que los antedichos hechos afectaron de manera desproporcionada a la población firmante de paz y que las medidas legales vigentes en materia de seguridad, protección y asistencia humanitaria no son suficientes y eficaces para atenderla.
35. En cuanto al tercer eje, la Sala estableció que la crisis humanitaria adquirió una dimensión que no tiene precedentes. Los desplazamientos registran un número muy superior al que se tenía en la región en los últimos 12 años, tiempo en el cual se tiene una estadística desagregada. Esto, además, ocurrió en muy poco tiempo, de suerte que se desbordó la capacidad institucional para hacerle frente.
36. Para fundar la segunda declaración, la Sala puso de presente que, si bien en relación con los hechos allí indicados se cumple el presupuesto fáctico, no se cumple con el presupuesto valorativo, dado que se trata de situaciones estructurales, anteriores a la declaratoria de conmoción interior. Luego de reiterar que en un estado de excepción no se está permitido el uso expansivo de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o estructurales, la Sala destacó que los asuntos relativos a la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, la concentración de cultivos ilícitos, las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos, tienen carácter estructural, no surgieron de manera repentina y son ampliamente conocidas de tiempo atrás. De ahí que la respuesta a dichos problemas deba buscarse a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas.
37. En vista de los anteriores referentes, la Sala constata que el decreto sub examine se enmarca en los hechos y consideraciones que fueron objeto de declaración de exequibilidad en el ordinal primero de la Sentencia C-148 de 2025. En particular, observa que el Decreto 120 de 2025 guarda una relación directa con la crisis humanitaria generada por la situación de orden público, así como con la protección de los derechos y garantías fundamentales de la población civil. Por ende, en este asunto no se configura el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia. El anterior aserto se funda en las razones que se exponen enseguida.
38. En la Sentencia C-008 de 2003 se puso de presente que, durante los estados de conmoción interior, las normas deben estar dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos perturbadores de la paz que dieron origen a la crisis. En la misma providencia se señala que cada medida debe perseguir con nitidez los fines de la declaratoria, es decir, ser necesaria para alcanzar los objetivos de la conmoción interior.
39. Conforme a dicho criterio, en la Sentencia C-148 de 2025 se precisó que la declaratoria del estado de conmoción interior hecha en el Decreto 062 de 2025, en cuanto se centra en la crisis humanitaria, es compatible con la Constitución. En esta línea se destaca en el decreto sub examine pretende tomar medidas para garantizar la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros, a fin de garantizar el ejercicio del derecho fundamental de la libertad de circulación de las personas que se encuentran en la región del Catatumbo. Se trata de una situación coyuntural, requerida por la crisis, pues debido al incremento de los hechos de violencia, las personas requieren movilizarse de los territorios afectados con condiciones de seguridad, a fin de poner a salvo su vida y su integridad, que pueden resultar afectadas en caso de no poder transportarse.
40. A su turno, la Sala advierte que incluso en los estados de excepción el Estado debe preservar la vida, la integridad física y los derechos fundamentales de las personas. En ese contexto, si bien en la Sentencia C-179 de 1994 se indicó que la libertad de circulación es de aquellos derechos que puede ser limitado bajo estados de conmoción interior, por razones de seguridad nacional o de orden público, como para proteger la vida de las personas, su salud, u otros de sus derechos fundamentales, este derecho no puede suspenderse del todo. En efecto, la libertad de circulación, consagrada en el artículo 24 de la Constitución, puede ser objeto de restricciones proporcionadas cuando resulte estrictamente necesario para prevenir riesgos de mayor entidad. En ese caso, las medidas de control de movilidad se justifican precisamente para preservar la vida y la integridad en zonas inseguras.
41. En efecto, la afectación a la libre circulación decretada en áreas conflictivas cumple el fin constitucional de salvaguardar el derecho a la vida y a la integridad personal. En este entendimiento, las normas del decreto que limitan la circulación de personas o vehículos están diseñadas para impedir la perpetración de más ataques o masacres, a fin de restablecer las condiciones básicas de seguridad pública. Al mismo tiempo, se protegen así los derechos de quienes habitan las zonas afectadas. Por ejemplo, imponer medidas excepcionales contra la logística de los grupos ilegales (control de insumos o restricción de áreas) busca mitigar directamente amenazas concretas a la vida y la seguridad personal de los civiles y combatir los efectos de los enfrentamientos.
42. En este caso, la Sala destaca que el decreto sub examine no pretende restringir el derecho a la libertad de circulación, sino justamente lo contrario, garantizarlo en condiciones razonablemente seguras. A partir de la coyuntura extraordinaria que motivó la declaración del estado de conmoción interior hecha en el Decreto 062 de 2025, la norma que es objeto de control busca garantizar la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros, en medio de las dificultades de orden público que justificaron dicha declaración, para contribuir a mitigar o conjurar los efectos de la crisis humanitaria, al hacer posible a las personas que están en los territorios afectados por la situación de violencia, trasladarse a otros lugares.
43. En vista de las anteriores circunstancias, la Sala concluye que sí existe una relación directa entre el Decreto 120 de 2025 y los hechos y consideraciones del Decreto 062 de 2025 que fueron objeto de la declaración de exequibilidad hecha en la Sentencia C-148 de 2025.
Problemas jurídicos a resolver y metodología de la decisión
44. Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si el Decreto 120 de 2025 cumple o no con los requisitos de formación que le son exigibles. En el caso de que así ocurra, corresponderá a la Sala establecer si las medidas adoptadas en este decreto son o no compatibles con la Constitución.
45. Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, se hará una caracterización general de los estados de excepción y, especialmente, el de conmoción interior. En segundo lugar, se dará cuenta del alcance del control judicial de los decretos legislativos dictados al amparo de un estado de conmoción interior. En tercer lugar, se describirá el contenido del Decreto Legislativo 120 de 2025. Con fundamento en estos elementos de juicio, en cuarto lugar, se procederá a verificar si el decreto sub judice cumple con los requisitos formales que le son exigibles. Y, en caso de que los cumpla, en quinto lugar, la Sala analizará la compatibilidad de las medidas adoptadas en el decreto y la Constitución.
Caracterización general de los estados de excepción y, especialmente, el de conmoción interior
46. La Constitución regula los estados de excepción en los artículos 212 a 215. Con fundamento en dichas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, está habilitado para declarar un estado de excepción, que puede ser de (i) guerra exterior, (ii) de conmoción interior o (iii) de emergencia.
47. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se estructura sobre tres principios fundamentales: su carácter reglado, excepcional y limitado. En desarrollo de dichos principios, la Constitución establece un complejo sistema de controles, que refleja el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia[5] y que garantiza que el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad. La consagración de estos principios se encuentra en el texto constitucional[6] y en la Ley Estatutaria 137 de 1994,[7] (en adelante LEEE), que regula el uso de las facultades de los estados de excepción, y en los mecanismos especiales de control político y jurisdiccional establecidos para tales eventos.[8]
48. La Constitución establece un entramado de controles políticos específicos frente al uso de las facultades de los estados de excepción.[9] Además, en complemento al control político, se establece un control judicial constitucional automático respecto de los decretos legislativos dictados conforme a lo previsto en los artículos 212, 213, 214, 215, 241.7 y 242.5 de la Constitución el cual ha sido desarrollado por el artículo 55 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, así como por los artículos 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991.
49. De conformidad con el artículo 213 de la Constitución, el estado de conmoción interior puede ser declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en todo el territorio nacional o en parte de este, por un término inicial que no exceda de noventa días. Este puede ser prorrogado hasta por dos períodos iguales, siendo necesaria, para la segunda prórroga, la obtención de concepto previo y favorable del Senado de la República. La declaratoria procede ante la ocurrencia de una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
50. La Constitución delimita el ámbito material sobre el cual pueden versar los decretos legislativos que expida el Presidente de la República en ejercicio de tales facultades,[10] al disponer que estos únicamente pueden referirse a asuntos que guarden una relación directa y específica con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción. Esta exigencia, al igual que las anteriores, se orienta a evitar que la prerrogativa presidencial de dictar normas con fuerza y rango de ley sea utilizada para intervenir en ámbitos ajenos a la crisis. Así mismo, el ejercicio de tales facultades debe observar un conjunto de principios estructurales que se desprenden de una lectura sistemática de la regulación constitucional sobre los estados de excepción. Entre estos principios se encuentran: (i) el de proporcionalidad, que exige que las medidas excepcionales sean adecuadas, necesarias y razonables en relación con los fines perseguidos; (ii) el de necesidad, que impone la adopción exclusiva de medidas indispensables; (iii) el de intangibilidad de los derechos humanos, que protege el núcleo esencial de los derechos fundamentales incluso en contextos excepcionales; (iv) el de temporalidad, que impide que las medidas se perpetúen más allá del tiempo estrictamente requerido para superar la perturbación; y, (v) el de legalidad, conforme al cual toda actuación excepcional del Ejecutivo debe fundarse en la Constitución, la ley estatutaria que regula los estados de excepción y las disposiciones del bloque de constitucionalidad.[11]
Alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de un estado de conmoción interior
51. Consideraciones generales. En consideración del carácter reglado, excepcional y limitado de los estados de excepción, el ordenamiento jurídico establece una serie de requisitos y condiciones que deben observarse tanto en el decreto legislativo mediante el cual este se declara, como en aquellos otros que contienen las medidas adoptadas para enfrentar la situación crítica. La observancia de dichos requisitos justifica, a su vez, la competencia de la Corte para verificar la conformidad de tales actos con la Constitución, dado que, si bien se trata de herramientas excepcionales, su validez está condicionada al cumplimiento de exigencias expresamente previstas en la Constitución.
52. Esta Corporación ha indicado que los requisitos de validez provienen de tres fuentes normativas que integran el parámetro de constitucionalidad: (i) los artículos 212 a 215 de la Constitución; (ii) la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción; y (iii) el derecho internacional de los derechos humanos, especialmente en lo relativo a los requisitos sustantivos de la declaratoria y a los derechos intangibles, conforme a los artículos 93.1 y 214 superiores. Este marco normativo concreta el principio de legalidad, el cual exige que el Gobierno actúe conforme a las normas internas aplicables y que toda suspensión de derechos sea compatible con las obligaciones internacionales del Estado, incluidas las derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.[12]
53. Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad. El examen formal de los decretos legislativos dictados en el marco de un estado de excepción exige que la Corte verifique, de manera sucesiva, el cumplimiento de tres condiciones fundamentales: (i) que el decreto haya sido suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros; (ii) que su expedición se haya producido con motivo de la declaratoria del estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) que cuente con una motivación suficiente. Adicionalmente, cuando la declaratoria del estado de excepción se ha circunscrito a un ámbito territorial específico, resulta necesario constatar que las medidas adoptadas mediante decretos legislativos no excedan el límite geográfico fijado en el decreto declaratorio.
54. El examen material comporta una serie de juicios sustantivos que, conforme lo ha sostenido reiteradamente la Corte, dan aplicación concreta a los principios que rigen los estados de excepción. La jurisprudencia constitucional ha establecido que dichos juicios son los siguientes.
55. El juicio de finalidad, previsto en el artículo 10 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, exige que toda medida contenida en los decretos legislativos se encuentre orientada de forma directa y específica a conjurar las causas que motivaron la perturbación del orden y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
56. El juicio de conexidad material,[13] previsto en el inciso segundo del artículo 213 y en el numeral 1° del artículo 214 de la Constitución Política, y desarrollado en el artículo 36 de la LEEE, tiene como finalidad establecer si las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo guardan una relación sustancial con las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción. En el caso particular del estado de conmoción interior, de vieja data, la Corte ha señalado que la evaluación de este juicio exige verificar que el Gobierno se haya ceñido a las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos,[14] tal como lo dispone la Constitución. Asimismo, debe constatarse que las disposiciones contenidas en el decreto legislativo se refieran exclusivamente a materias que presenten una relación directa y específica con la situación que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción, lo que implica un vínculo sustantivo, no meramente incidental, entre las medidas adoptadas y el fundamento fáctico de la crisis que se pretende superar.
57. El juicio de motivación suficiente complementa el examen formal, en cuanto permite establecer si, además de haberse enunciado una justificación general del decreto legislativo, el Presidente de la República presentó razones que resulten adecuadas y suficientes para sustentar cada una de las medidas adoptadas. Este deber de motivación es exigible frente a todo tipo de medidas, y adquiere especial relevancia respecto de aquellas que implican limitaciones a derechos fundamentales.[15] En efecto, el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, dispone que los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.
58. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene como finalidad verificar que el contenido del decreto legislativo se ajuste a los límites materiales que el ordenamiento constitucional, la Ley 137 de 1994 y los tratados internacionales de derechos humanos imponen al ejercicio de las facultades excepcionales. En particular, la Corte debe constatar que las medidas adoptadas (i) no suspendan ni vulneren el núcleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) no afecten el funcionamiento regular de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y (iii) no supriman ni modifiquen la estructura ni las funciones esenciales de las instituciones encargadas de la acusación y el juzgamiento.
59. El juicio de intangibilidad se fundamenta en el reconocimiento jurisprudencial del carácter inderogable de ciertos derechos,[16] cuya protección se mantiene incluso durante los estados de excepción, conforme a lo previsto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y el artículo 4 de la Ley 137 de 1994.[17] También se consideran intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
60. El juicio de no contradicción específica tiene como propósito verificar que las medidas adoptadas en el decreto legislativo (i) no entren en contradicción con normas constitucionales o tratados internacionales de derechos humanos, y (ii) respeten los límites sustantivos fijados por la LEEE para la actuación del Ejecutivo.
61. Este juicio parte del principio según el cual la Constitución mantiene plena vigencia durante los estados de excepción.[18] Conforme a la Ley 137 de 1994, el Gobierno puede ejercer (i) las facultades especiales previstas para estos estados (art. 38 ejusdem) y (ii) las generales reconocidas por la Constitución (art. 36 ejusdem). La constitucionalidad de su ejercicio exige la ausencia de contradicción específica con la Constitución o los tratados internacionales.[19] Si bien los estados de excepción permiten excepciones a reglas ordinarias, ello no autoriza el desconocimiento de los límites materiales que el ordenamiento impone.
62. El juicio de incompatibilidad, previsto en el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, exige que los decretos legislativos que suspendan normas legales expresen de manera clara y suficiente las razones que justifican su incompatibilidad con el estado de excepción declarado.
63. El juicio de necesidad,[20] previsto en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, exige verificar que las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo sean indispensables para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de excepción. Este juicio se estructura en dos dimensiones: (i) necesidad fáctica, que se orienta a constatar si las medidas son idóneas para superar las causas de la perturbación del orden o impedir la extensión de sus efectos, y si el Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad de conservación del orden público, incurrió o no en un error manifiesto al apreciar dicha idoneidad; y, (ii) necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad, que busca establecer si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen disposiciones preexistentes adecuadas y suficientes para alcanzar los mismos objetivos, sin necesidad de recurrir al uso de facultades excepcionales.
64. El juicio de proporcionalidad,[21] consagrado en el artículo 13 de la LEEE, tiene por objeto establecer si las medidas adoptadas durante el estado de excepción guardan una relación de equilibrio con la gravedad de los hechos que motivaron su declaratoria. En particular, exige que las restricciones a los derechos fundamentales solo sean admisibles en la medida estrictamente necesaria para restablecer el orden constitucional, de modo que cualquier exceso en su formulación o alcance torna la medida inexequible por desproporcionada.
65. Este juicio presenta dos manifestaciones.[22] La primera, de orden policivo, evalúa si la intensidad de la medida se corresponde con la gravedad de la amenaza que busca conjurar.[23] Así, resultaría inconstitucional restringir de forma severa derechos fundamentales para obtener un beneficio mínimo en términos de orden público. La segunda, de carácter garantista, impone verificar que no exista un medio menos gravoso que permita alcanzar el mismo objetivo con igual o mayor eficacia.[24] En tales casos, la medida también resulta desproporcionada. Como ha sostenido reiteradamente esta Corte, el principio de proporcionalidad es un concepto relacional, que exige equilibrio entre los fines perseguidos y los medios empleados, y cuya aplicación resulta especialmente exigente en el marco del ejercicio de las facultades excepcionales.
66. Finalmente, el juicio de no discriminación, previsto en el artículo 14 de la LEEE, impone a la Corte verificar que las medidas adoptadas durante los estados de excepción no introduzcan tratos diferenciados injustificados ni configuren discriminaciones fundadas en motivos de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, o en otras categorías sospechosas.
Descripción del contenido del Decreto Legislativo 120 de 2025
67. En desarrollo del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025, se dictó el Decreto Legislativo 120 de 2025. Su finalidad consiste en adoptar medidas especiales para el sector transporte, en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar.
68. El artículo 1 habilita a las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, que se encuentren debidamente habilitadas para operar en los municipios del Catatumbo, Río de Oro y González, a prestar el servicio sin sujeción a los recorridos, frecuencias y horarios establecidos en sus permisos. Esta disposición tiene como finalidad flexibilizar las condiciones operativas ordinarias, para garantizar la continuidad del servicio en el contexto de alteración del orden público. Igualmente, en el parágrafo del mismo artículo se extiende esta facultad a las autoridades locales para autorizar, dentro de sus respectivas jurisdicciones, la operación del transporte colectivo, individual y mixto sin sujeción a los parámetros usuales que regulan rutas, horarios o frecuencias.
69. El artículo 2 amplía las disposiciones del artículo anterior a las empresas de transporte mixto con cobertura nacional. Así, dichas empresas pueden operar en los municipios afectados sin estar limitadas por las condiciones previstas en los permisos de operación o en las zonas previamente autorizadas. Esta medida busca reforzar la capacidad logística en el territorio, permitiendo la movilización de personas y bienes en condiciones de mayor flexibilidad, dadas las restricciones impuestas por la situación de orden público.
70. El artículo 3 establece una condición de coordinación interinstitucional. Las empresas de transporte que se acojan a las disposiciones del decreto deben acordar previamente con las autoridades militares o de policía las condiciones de seguridad para la prestación del servicio, incluyendo horarios, rutas e infraestructura disponible. Asimismo, deben coordinar con la Dirección Territorial del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) respecto del estado de transitabilidad de las vías alternativas que se empleen, garantizando que la operación se realice bajo parámetros mínimos de seguridad y viabilidad técnica.
71. Finalmente, el artículo 4 fija la vigencia del decreto, estableciendo que comenzará a regir a partir de su promulgación y se mantendrá vigente por el mismo periodo del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025.
Solución al primer problema jurídico: verificación de los requisitos formales
72. La Sala constata que el Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple con los requisitos formales previstos por la Constitución y por la LEEE.
73. En primer lugar, el decreto sub examine fue firmado por el Presidente de la República y todos los ministros titulares, a excepción de (i) la ministra de Relaciones Exteriores, (ii) el ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, (iii) la ministra de Transporte y (iv) la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación. En su lugar y, respectivamente, firmaron como encargados de los respectivos Ministerios (i) la directora técnica de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores, como encargada de las funciones del despacho de la ministra de relaciones exteriores;[25] (ii) el viceministro de Transformación Digital del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encargado del empleo del despacho del ministro de tecnologías de la información y las comunicaciones;[26] (iii) la subdirectora general de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, encargada del empleo del despacho de la Ministra de Transporte;[27] y (iv) el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación.[28]
74. En segundo lugar, en lo temporal se tiene que el Decreto 120 fue expedido el 30 de enero de 2025, en el marco de vigencia del estado de conmoción decretado por el Decreto Legislativo 062 de 2025, que iba desde el 30 de enero de 2025 hasta el 24 de abril de 2025. En virtud de lo dispuesto en el Decreto 467 de 2025, la vigencia del Decreto 120 de 2025 fue prorrogada por 90 días a partir del 24 de abril de 2025.
75. De otra parte, en lo espacial se tiene que el Decreto se refiere a la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a las empresas habilitadas en esta modalidad, para prestar el servicio con origen o destino en municipios que se encuentran en el ámbito territorial de aplicación del Decreto 062 de 2025.
76. En tercer lugar, el decreto sub judice expone de forma suficiente los distintos elementos fácticos y jurídicos que motivan su expedición, incluyendo un recuento de los hechos de violencia que conllevaron a la paralización del servicio de transporte público terrestre y las razones por las cuales las medidas ordinarias resultarían insuficientes para generar la protección perseguida con las medidas. En este orden se señala, por ejemplo, que resulta necesario permitir que este servicio se preste durante los momentos y en las vías en que las autoridades puedan garantizar mejores condiciones de seguridad o eventualmente, haciendo uso, de caravanas de varios vehículos.
Solución al segundo problema jurídico: verificación de los requisitos materiales
77. Superado lo relativo a los requisitos formales, la Sala debe ocuparse ahora de verificar si se cumplen los requisitos materiales, lo que se hace en los siguientes párrafos.
78. Se cumple con el juicio de finalidad, en tanto las medidas en él contenidas buscan evitar la expansión de los efectos de la crisis humanitaria en curso, garantizar la prestación segura del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros en las zonas afectadas por el conflicto armado, y de este modo contribuir a conjurar los riesgos asociados a la movilidad en contextos de alteración grave del orden público. Las disposiciones no persiguen fines ajenos a los que justificaron la declaratoria de conmoción interior, que fueron objeto de la declaratoria de exequibilidad hecha en la Sentencia C-148 de 2025.
79. Se cumple con el juicio de conexidad material. En su dimensión externa, se advierte una relación directa y específica entre las medidas adoptadas y los hechos que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior, particularmente, los ataques contra la infraestructura vial, la presencia de actores armados ilegales en los corredores de movilidad y los desplazamientos masivos de población que desbordaron la capacidad institucional. En su dimensión interna, se constata que las disposiciones del Decreto Legislativo 120 de 2025 guardan relación directa con la finalidad de este, ya que la suspensión temporal de las condiciones operativas previstas en los permisos de transporte busca viabilizar la prestación del servicio en condiciones mínimas de seguridad, mediante su coordinación con autoridades de policía y de tránsito.
80. Se cumple con el juicio de motivación suficiente. El Decreto 120 de 2025 expone de manera suficiente las razones fácticas y jurídicas que justifican las medidas adoptadas. La motivación parte de un diagnóstico de la situación de orden público, el impacto de la violencia sobre el transporte terrestre y la insuficiencia de las herramientas ordinarias para conjurar dicha afectación. Asimismo, el decreto expone las razones que sustentan la suspensión transitoria de las condiciones previstas en los permisos de operación, señalando que estas disposiciones resultan incompatibles con la necesidad de ajustar rutas y horarios en función de los momentos y vías que presenten menores riesgos, o en los cuales sea posible contar con acompañamiento de la fuerza pública.
81. Se cumple con el juicio de ausencia de arbitrariedad. Las medidas contenidas en el Decreto sub examine no son arbitrarias, ni implican una suspensión o afectación del núcleo esencial de derechos fundamentales. Tampoco interfieren con el funcionamiento regular de las ramas del poder público, ni modifican la estructura de los órganos del Estado. El decreto no altera la titularidad del servicio público ni su regulación estructural, sino que se limita a levantar, de forma temporal, las restricciones operativas relacionadas con recorridos, horarios y frecuencias, en aras de garantizar la prestación del servicio bajo condiciones mínimas de seguridad.
82. Se cumple con el juicio de intangibilidad. El contenido del Decreto 120 de 2025 no restringe derechos que, de conformidad con los artículos 93 y 214 de la Constitución, se consideran intangibles incluso durante los estados de excepción. En efecto, las medidas no afectan el derecho a la vida, la prohibición de desaparición forzada, la prohibición de tortura, la libertad de conciencia o el debido proceso, ni los mecanismos judiciales destinados a su protección.
83. Se cumple con el juicio de no contradicción específica. Las medidas adoptadas no contravienen disposiciones constitucionales ni tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En efecto, las facultades ejercidas por el Presidente de la República se ajustan a los límites establecidos en los artículos 213 y 214 de la Constitución y a lo previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
84. El decreto cumple con el juicio de incompatibilidad. En este caso, la medida suspende parcialmente lo previsto en el artículo 16 de la Ley 336 de 1996,[29] en cuanto a la exigencia de sujeción estricta a recorridos, frecuencias y horarios autorizados. No obstante, la norma contiene una motivación expresa, clara y suficiente sobre las razones por las cuales esa disposición resulta incompatible con la situación de orden público imperante en la región. En particular, el decreto advierte que la previsibilidad de los recorridos y horarios aumenta el riesgo para la vida e integridad de usuarios y transportadores, y que dicha rigidez impide a las autoridades diseñar operativos de movilidad ajustados a las condiciones reales del territorio. Por ello, se permite operar con mayor flexibilidad y en coordinación con la fuerza pública, sin que ello implique una derogatoria sustancial del régimen legal ordinario.
85. Las medidas superan el juicio de necesidad. En su dimensión fáctica, se advierte que las disposiciones adoptadas son idóneas para conjurar los efectos de la perturbación y garantizar el funcionamiento del transporte terrestre en contextos de alta conflictividad. En su dimensión jurídica, se constata que los instrumentos previstos en el régimen legal ordinario, tales como los permisos especiales o ajustes operativos, no son adecuados ni suficientes para responder a la magnitud y urgencia de la situación descrita. En este sentido, la suspensión transitoria de ciertas disposiciones legales se justifica en la necesidad de evitar una parálisis total del servicio, que podría agravar la crisis humanitaria en la región.
86. Las medidas satisfacen el juicio de proporcionalidad. Las disposiciones adoptadas no implican la restricción de derechos fundamentales, sino que flexibilizan aspectos operativos del servicio público de transporte, con el propósito de garantizar su prestación segura. La intensidad de la medida se corresponde con la gravedad de la amenaza, y no se advierte un medio alternativo menos gravoso que permita alcanzar el mismo propósito con igual eficacia. Así, el equilibrio entre el objetivo perseguido y el contenido de las medidas adoptadas se mantiene dentro de los límites constitucionales.
87. Finalmente, se cumple el juicio de no discriminación. El Decreto Legislativo 120 de 2025 no introduce distinciones fundadas en categorías sospechosas ni tratos diferenciados injustificados. Las medidas aplican de forma general a todas las empresas habilitadas para operar en el territorio afectado, y su aplicación depende de criterios objetivos como la existencia de riesgo, la habilitación legal y la coordinación con autoridades competentes.
Conclusión
88. La Corte Constitucional, al realizar el control integral de constitucionalidad del Decreto Legislativo 120 del 30 de enero de 2025, concluye que este satisface los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la jurisprudencia consolidada de esta Corporación. Las medidas allí contenidas fueron adoptadas en el marco temporal y territorial del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se encuentran debidamente motivadas, suscritas por el Presidente y sus ministros (o sus delegados debidamente autorizados), y están dirigidas a conjurar los efectos de la grave perturbación del orden público que afecta a la región del Catatumbo, al área metropolitana de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
89. En el plano sustancial, la Corte constató que las medidas adoptadas cumplen con los juicios de finalidad, conexidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad, incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación. En particular, se acreditó que la flexibilización temporal del régimen de operación del transporte terrestre automotor en los municipios afectados es necesaria e idónea para enfrentar la grave situación de orden público, proteger los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la circulación, y garantizar la continuidad del servicio público de transporte en condiciones mínimas de seguridad.
90. Por consiguiente, el Decreto Legislativo 120 de 2025 se ajusta a los parámetros constitucionales que rigen el ejercicio de las facultades extraordinarias durante un estado de excepción y, en consecuencia, será declarado exequible.