SENTENCIA C-217 de 2025

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

A LA SENTENCIA C-217/25

En la Sentencia C-217 de 2025 la Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 0120 del 30 de enero de 2025, “[p]or el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”. Me aparto de la decisión adoptada por considerar que dicha regulación no superaba el examen previo de constitucionalidad (criterios de conexidad y necesidad), lo cual imponía declarar la inexequibilidad por consecuencia del decreto expedido.

Aun cuando la ponencia inicial puesta a disposición de la Sala Plena proponía la inexequibilidad por consecuencia y en el transcurso del debate la mayoría de la Sala concluyó en la exequibilidad pura y simple del decreto de desarrollo, para el suscrito es claro que no se podía dar por cumplida la fase preliminar de control de constitucionalidad. Lo anterior, debido a que no se observaron en su totalidad los supuestos establecidos en la Sentencia C-148 de 2025 al declarar la exequibilidad e inexequibilidad, parciales, del decreto declaratorio de conmoción interior. Se recuerda que los hechos declarados exequibles se predicaron exclusivamente de la intensificación del conflicto y de la situación humanitaria, ligados estos a que (i) se hubiere desbordado la capacidad institucional del Estado y (ii) no tuvieran por objeto solventar las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social.

A partir de lo expuesto, al analizar la cuestión previa es imperioso realizar una valoración detallada de la motivación y de las medidas previstas en el decreto de desarrollo, con el propósito de establecer si cada una de ellas cumple con los criterios de estricta necesidad y conexidad a partir de los presupuestos establecidos en la decisión de exequibilidad parcial. Si se constata ese vínculo, le corresponde a la Corte emprender el control formal y material del decreto de desarrollo. Si, por el contrario, la Corte no constata esa relación, declarará su inconstitucionalidad por consecuencia.

En concreto, el presupuesto de conexidad exige elaborar un cotejo temático entre la motivación del decreto de desarrollo y las razones que la Sala Plena expuso para considerar constitucional una parte de los hechos, consideraciones y medidas considerados en el decreto declaratorio. Por su parte, con relación al presupuesto de necesidad, se debe valorar el desbordamiento de la capacidad institucional, esto es, la insuficiencia de las medidas ordinarias: si la situación ha sobrepasado las posibilidades de reacción a disposición de las autoridades públicas para enfrentar los efectos del desplazamiento y el confinamiento en el ámbito territorial comprendido por el Decreto 062 de 2025. 

En el caso concreto, al analizar la conexidad se evidencia que el Decreto Legislativo 120 de 2025 tiene como propósito, principalmente, enfrentar la suspensión del servicio de transporte público en la región del Catatumbo como consecuencia de los “eventos recientes de violencia en la región” y disminuir el riesgo para la vida de los usuarios. En este sentido, las medidas adoptadas van dirigidas a suspender la norma que exige sujeción a recorridos y horarios predecibles. Por su parte, una de las dimensiones de la decisión de exequibilidad condicionada corresponde con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil. Así, prima facie, sería viable afirmar que la motivación del acto -eventos violentos en las carreteras- está relacionado con los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil, al punto de que las medidas lo que buscan es disminuir el riesgo para la vida de los usuarios.

Sin embargo, al valorar el presupuesto de necesidad -exigido en la cuestión previa-, la Sala Plena omitió analizar el desbordamiento de la capacidad institucional del Estado para atender, a partir de los mecanismos ordinarios, la crisis generada por la violencia. A manera de ejemplo, bastaba con que el Ministerio de Transporte profiriera los actos administrativos que considerara necesarios para autorizar la prestación de los servicios de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, sin sujeción a las condiciones específicas sobre recorridos, frecuencias y horarios señaladas en los permisos conferidos por el Ministerio de Transporte a las empresas de la modalidad o, en su defecto, para habilitar a la autoridad competente (Direcciones Territoriales de Transporte y secretarías de movilidad) para autorizar dichas excepciones. Adicionalmente, el gobierno y las entidades territoriales cuentan con la figura de planes de contingencia y de coordinación interinstitucional para la prestación de servicios públicos esenciales, lo que incluye el transporte. Por último, el gobierno bien pudo acudir a la articulación interinstitucional para garantizar el derecho a la libre circulación y a la prestación del servicio público.

En síntesis, pese a la conexidad entre la motivación, las medidas y una de las dimensiones declaradas constitucionales por la Corte, la Sala Plena debió declarar la inconstitucionalidad por consecuencia porque para adoptar dichas medidas no era necesario proferir un decreto legislativo. En otras palabras, la situación que motivó el decreto y las medidas allí dispuestas podía ser conjurada activando las competencias y recursos estatales existentes, esto es, empleando la capacidad institucional del Estado.

El carácter excepcional del estado de conmoción y de las facultades que en virtud de su declaratoria asume el presidente de la República impone, sin lugar a dudas, una interpretación restrictiva de la sentencia C-148 de 2025. Si el escrutinio sobre la inconstitucionalidad por consecuencia se debilita, haciéndose cada vez más dúctil, puede ocurrir que el control judicial ejercido por la Corte respecto del decreto declaratorio pierda buena parte de su significado.

De esta manera, plasmo respetuosamente los argumentos que me llevaron a discrepar de la posición mayoritaria. Fecha ut supra.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado