I. ANTECEDENTES
1. El 24 de enero de 2025, el presidente de la República dictó el Decreto Legislativo 62 de 2025, por medio del cual declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 213 de la Constitución Política.
2. En el marco del estado de conmoción interior, el Gobierno nacional dictó el Decreto Legislativo 154 del 7 de febrero de 2025, por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias en materia de restricciones a la circulación de vehículos y se dictan otras disposiciones, en el marco del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
3. El 10 de febrero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 154 de 2025. El 12 de febrero, la Sala Plena efectuó el reparto del asunto de la referencia y, por sorteo, le asignó su revisión a la magistrada Natalia Ángel Cabo.
4. Mediante auto del 18 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora asumió el conocimiento del asunto y ofició a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que resolviera algunas preguntas relacionadas con la justificación fáctica y jurídica del decreto bajo examen. En el mismo auto, la magistrada sustanciadora ordenó (i) comunicar el inicio del trámite al Congreso de la República, a los ministerios del Interior, Defensa Nacional, Comercio, Industria y Turismo, y Transporte, así como a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, (ii) fijar en lista el proceso para que los ciudadanos pudieran intervenir, (iii) dar traslado a la Procuraduría General de la Nación y, por último, (iv) invitar a diversas instituciones a participar dentro del proceso[1].
5. Mediante el Auto 495 del 9 de abril de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó suspender los términos en el expediente de la referencia a partir del día siguiente a (i) la presentación del concepto del procurador general de la Nación o (ii) al vencimiento del término previsto para ello, lo que ocurriera primero, y hasta el día hábil siguiente a la publicación del comunicado de prensa de la decisión que se adopte respecto del Decreto Legislativo 62 de 2025. Dicho comunicado se publicó el 2 de mayo de 2025 y el concepto del procurador general de la Nación fue recibido el 5 de mayo siguiente, de modo que los términos no se suspendieron en este proceso.
6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte decide sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia.
1. Norma bajo examen
7. El Decreto Legislativo 154 de 2025, cuyo texto completo se incluye como anexo a esta sentencia, adopta medidas extraordinarias orientadas a restringir la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos en algunos municipios cubiertos por la declaración del estado de conmoción interior, así como medidas para facilitar los registros a vehículos por parte de la fuerza pública. En general, las consideraciones del decreto señalan que el estado de conmoción interior buscó conjurar la grave perturbación del orden público que se vive en la región del Catatumbo derivada, entre otros hechos, de los fuertes enfrentamientos armados entre grupos ilegales, amenazas, desplazamientos forzados masivos y afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil.
Tabla 1. Síntesis de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.
2. Pruebas
9. Con ocasión de las pruebas decretadas por la magistrada sustanciadora en el auto que avocó conocimiento del decreto legislativo, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió la siguiente información a esta Corte:
Tabla 2. Síntesis de las respuestas al requerimiento de pruebas.
3. Intervenciones y conceptos
10. Durante el trámite se recibieron oportunamente siete intervenciones y conceptos sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 154 de 2025. En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de cada una y luego se resumen sus argumentos.
Tabla 3. Síntesis de las intervenciones y conceptos.
3.1. Argumentos de exequibilidad
11. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[3], además de las consideraciones presentadas en la tabla 1, señaló que el decreto tiene un propósito constitucionalmente válido, como es ayudar a conjurar la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo. Señaló que las atribuciones ordinarias de policía no han permitido superar la grave alteración del orden público, pues están previstas para aplicarse a alteraciones normales y no de la gravedad de la que afronta el Catatumbo. Agregó que el literal a) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 permite que, durante el estado de conmoción interior, el Gobierno restrinja temporalmente el derecho a la libre circulación para permitir que la fuerza pública desarrolle las operaciones respectivas. Finalmente, indicó que las medidas adoptadas en el decreto buscan conjurar los siguientes riesgos: (i) Un riesgo a la estabilidad institucional, en tanto que los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior constituyen un nivel de violencia coordinada y dirigida principalmente contra la población civil, que incide negativamente en el ejercicio de las atribuciones del Estado. (ii) Un riesgo a la convivencia ciudadana, pues en los primeros dos meses de 2025 se registró más de una docena de enfrentamientos entre el ELN y el GAOr-E33 que generaron una situación de zozobra permanente, miedo e inseguridad entre la población civil. (iii) Un riesgo a la seguridad del Estado, porque la intensificación y desbordamiento de las acciones armadas del ELN puede desestabilizar la frontera con Venezuela, generar flujo de migrantes, armas y combatientes, y poner en riesgo la integridad territorial y soberanía nacional.
12. Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil[4] sostuvo que la restricción del espacio aéreo prevista en el artículo 5 del Decreto Legislativo 154 de 2025 está orientada a garantizar la eficacia de las operaciones militares y operativos de policía dirigidos a recuperar el control del territorio, impedir desplazamientos masivos y restablecer el orden público en el Catatumbo. Según este interviniente, se trata de una medida necesaria y proporcional que permite poner en práctica la sección 5.1 de la Publicación de Información Aeronáutica (AIP) sobre la delimitación de zonas prohibidas, restringidas y peligrosas[5] en el espacio aéreo cubierto por la declaración del estado de conmoción interior, con el objetivo de garantizar la seguridad de la navegación aérea en dicho territorio.
13. La Defensoría del Pueblo[6] consideró que las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio son constitucionales. Por una parte, afirmó que las disposiciones tienen como finalidad conjurar las causas de la declaración del estado de conmoción interior y, en particular, responder a la intensificación de las confrontaciones armadas del ELN y otros GAO y sus hostilidades contra la población civil, lo que tiene conexidad externa con el Decreto 62 de 2025 que declaró este estado de excepción. Además, las medidas previstas en el Decreto 154 de 2025 tienen conexidad interna con sus fines, pues este decreto busca retomar el control del territorio afectado, impedir más desplazamientos masivos y restablecer el orden público en la región del Catatumbo, para lo cual es coherente restringir la libre circulación de vehículos y el espacio aéreo de modo que se pueda atender la perturbación del orden público que dio origen a la declaración de la conmoción interior.
14. Para la Defensoría del Pueblo, además, las medidas cuentan con una motivación suficiente porque (i) no recaen de forma principal sobre las personas sino sobre medios de transporte, bienes y materiales transportados, (ii) no se afecta el núcleo esencial del derecho a la libre circulación, ya que la restricción está limitada en horarios y (iii) se excluyó, por ejemplo, el transporte de motocicletas y servicios esenciales. Asimismo, las restricciones no son discriminatorias ya que obedecen al tipo de medio de transporte y el material o bien transportado, que son criterios objetivos. En la misma línea, la Defensoría estimó que las medidas son proporcionales, excepto las restricciones al transporte fluvial para la población indígena (en especial los resguardos Motilón Barí y Catalaura), porque ellos realizan actividades de pesca nocturna y en la madrugada. Por lo tanto, pidió que la restricción se coordine con las autoridades tradicionales de los dos resguardos, de acuerdo con el parágrafo 4º del artículo 1 del decreto.
15. Por último, la Defensoría consideró que las medidas son necesarias porque las atribuciones ordinarias no son suficientes ni adecuadas para superar las situaciones que dieron origen al estado de conmoción interior. Esta entidad caracterizó la situación de violencia en el Catatumbo antes y después de la declaración del estado de excepción, y resaltó que el escalamiento de la violencia, su fragmentación ante la participación de múltiples actores ilegales y su concentración en la población civil exige respuestas extraordinarias. En específico, señaló que (i) la restricción vehicular es necesaria porque se ha documentado el transporte de armamentos, explosivos y materiales por organizaciones armadas y (ii) la medida sobre registro a medios de transporte por la fuerza pública es necesaria porque hoy está prevista solo para la Policía Nacional, pero es necesario ampliarla porque las Fuerzas Militares operan en las zonas donde es necesario retomar el control territorial.
16. En un sentido similar, la Universidad de Pamplona[7] señaló que el Decreto Legislativo 154 de 2025 es exequible. Por una parte, su finalidad es proteger la vida y bienes de los habitantes de la región. Por otra parte, las medidas son necesarias y proporcionales porque responden a la intensificación de las actividades delictivas en el Catatumbo y establecen una restricción a la circulación que no es absoluta, pues tiene horarios definidos y puede exceptuarse por las autoridades locales.
3.2. Argumentos de inexequibilidad
17. La Fundación para el Estado de Derecho[8] pidió declarar la inexequibilidad del decreto bajo examen porque, en su criterio, no cumple con los criterios de conexidad interna, motivación suficiente y necesidad. En primer lugar, este interviniente consideró que la medida que permite a los miembros de la fuerza pública realizar registros a medios de transporte no fue justificada en el decreto. En segundo lugar, señaló que la fuerza pública tiene atribuciones ordinarias suficientes para responder a la perturbación del orden público, incluida la restricción de vehículos en circunstancias que comprometan la seguridad. En efecto, (i) el Decreto 154 de 2025 no justificó por qué es necesario prohibir el transporte de ciertos bienes como materiales de construcción para recuperar el control del territorio; (ii) en todo caso, las normas sobre tránsito y transporte permiten a las autoridades administrativas restringir la operación del transporte público y privado en función de la seguridad; y (iii) la fuerza pública cuenta con herramientas operativas como patrullajes, retenes y puestos de control que se aplican cotidianamente en todo el territorio nacional.
18. Finalmente, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña[9] manifestó que el Decreto Legislativo 154 de 2025 es inconstitucional porque fue firmado por algunos ministros encargados sin que existiera prueba de que tenían competencia para expedir esta norma.
4. Concepto del procurador general de la Nación
19. El procurador general de la Nación pidió declarar la exequibilidad del decreto legislativo de la referencia. Por una parte, sostuvo que las medidas de restricción a la circulación vehicular y el registro a vehículos y personas cumplen con el criterio de conexidad material interna y externa. En efecto, (i) las restricciones a la circulación vehicular en la noche permiten diferenciar entre combatientes y la población civil, lo que facilita que las operaciones militares y operativos de policía se realicen en forma eficaz, y (ii) el decreto modifica transitoriamente el artículo 160 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) al permitir que los registros a vehículos y personas no los haga solamente la Policía Nacional sino toda la fuerza pública, lo que robustece el control del Estado en el territorio. Estas medidas responden a la finalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior, pero en todo caso llamó la atención sobre la necesidad de que el Gobierno nacional robustezca la argumentación contenida en los decretos de desarrollo sobre la constitucionalidad de las medidas adoptadas en ellos.
20. Asimismo, el procurador consideró que las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio no limitan el núcleo esencial del derecho a la libre locomoción, pues la prohibición de circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos opera en determinadas franjas horarias. También indicó que los registros a medios de transporte y personas pueden afectar los derechos a la igualdad, autonomía personal e intimidad, pero argumentó que se justifican debido a la finalidad preventiva que tienen, a lo que se suma que no se realizan en forma invasiva como las inspecciones corporales o el registro personal que tienen lugar en el marco de un proceso penal. En consecuencia, para el procurador, las limitaciones a los derechos que produce el Decreto Legislativo 154 de 2025 son razonables, ya que (i) persiguen objetivos legítimos, importantes e imperiosos como es garantizar la convivencia pacífica, la paz y el orden justo, (ii) los medios elegidos son adecuados y conducentes, pues se dirigen a facilitar la identificación de actividades delictivas y limitan el ejercicio de los derechos en lo mínimo necesario, y (iii) las medidas son proporcionales en sentido estricto porque están dirigidas a superar la escalada de violencia que causó una crisis humanitaria en la región.
21. Finalmente, el ministerio público consideró que, cuando las Fuerzas Militares desempeñen funciones que en principio corresponden a la Policía Nacional, deben ejercer su accionar dejando de lado su naturaleza bélica, por cuanto los procedimientos se están realizando a la población civil de forma preventiva[10]. En este sentido, se refirió a la figura de la asistencia militar prevista en el artículo 170 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y, en particular, a las consideraciones hechas por esta Corte al revisar dicha figura[11]. Con base en lo anterior, señaló que existe un deber de colaboración entre los diferentes organismos de seguridad, lo que permite que excepcionalmente las Fuerzas Militares realicen actividades de policía. En todo caso, aseguró que, dado que la regla general es que la Policía es la competente para realizar registros a personas y vehículos, era necesario que el decreto introdujera la autorización para que la fuerza pública los realice como una excepción a la regla general.