II. CONSIDERACIONES
22. De conformidad con lo establecido en los artículos 213 y 241.7 de la Carta Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 154 del 7 de febrero de 2025, dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades propias del estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025.
2. Asunto por resolver, metodología y anuncio de la decisión
23. En esta sentencia, la Corte debe resolver si el Decreto 154 de 2025 es constitucional. Este decreto establece tres grupos de medidas. Por una parte, en los artículos 1, 2, 4 y 5 se imponen restricciones a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos en determinados horarios, que corresponden al tipo de vehículo y los bienes transportados. Por otra parte, el artículo 3 prevé la posibilidad de que la fuerza pública lleve a cabo registros a medios de transporte públicos o privados para (i) establecer la identidad de los ocupantes y adelantar el registro de personas, (ii) verificar la procedencia y legalidad del vehículo o los bienes transportados, y (iii) cuando se tenga indicios de que el medio de transporte es o será utilizado para cometer una conducta punible. Finalmente, los artículos 6 y 7 contienen disposiciones accesorias a las anteriores.
24. Con el propósito de adelantar el examen de constitucionalidad del decreto, la Corte: (i) estudiará el efecto que la declaratoria de inconstitucionalidad parcial del Decreto 62 de 2025 puede tener sobre el estudio que adelanta en esta ocasión; (ii) reiterará el precedente sobre los parámetros de control judicial y los requisitos de los decretos expedidos en curso del estado de conmoción interior; (iii) revisará si el decreto cumple con los requisitos de validez formal; y (iv) evaluará el cumplimiento de los requisitos de validez material de cada una de las medidas adoptadas por el decreto. Para efectos de este análisis, la Corte estudiará las medidas en los grupos enunciados en el fundamento anterior.
25. Como resultado de este análisis, la Corte sostendrá que las medidas contenidas en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 7, es decir, las medidas sobre la restricción a la circulación de vehículos y las disposiciones accesorias, son exequibles. Estas normas cumplen con todos los requisitos formales de validez y también con los presupuestos materiales establecidos por la Constitución y la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante LEEE). Se trata de medidas que están directamente vinculadas con el control y la recuperación del orden público, finalidad que justificó la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto 62 de 2025 y su exequibilidad parcial definida en la sentencia C-148 de 2025. Además, las medidas son necesarias y proporcionales pues, aunque implican la limitación del derecho a la libre circulación, tienen límites precisos y razonables que impiden que se vacíe o se restrinja en forma absoluta su núcleo esencial.
26. En relación con la medida de registro a medios de transporte contenida en el artículo 3 del decreto, esta disposición extiende a las Fuerzas Militares de forma temporal y como consecuencia de la declaración del estado de conmoción interior, una atribución que ordinariamente corresponde a la Policía Nacional. La Corte declarará la exequibilidad condicionada de dicha medida, por dos razones. Por un lado, el Gobierno nacional solo justificó su necesidad en relación con una parte del territorio cubierto por la declaración del estado de conmoción interior. En efecto, el Gobierno manifestó que esta medida era necesaria porque la Policía Nacional solo tiene presencia en las cabeceras municipales y no en las zonas rurales donde sí hay presencia de las Fuerzas Militares. Por lo tanto, como se explicará al analizar el presupuesto de necesidad, el ámbito de aplicación territorial del artículo 3 debe limitarse a las zonas rurales en las que, según la justificación aportada a esta Corte, la Policía Nacional no está en capacidad de ejercer sus atribuciones ordinarias.
27. Por otro lado, la Corte considera que las medidas de registro de vehículos y personas a cargo de las Fuerzas Militares deben estar sujetas a límites y condiciones estrictas que correspondan con la naturaleza de la actividad de policía que caracteriza a este tipo de registros. En este sentido, la Corte explicará que el ejercicio de funciones de policía por parte de las Fuerzas Militares debe ser excepcional y restringido. Este debe atender a la naturaleza preventiva y de protección de la convivencia ciudadana que es inherente a la actividad policial, dejando de lado la naturaleza bélica de las Fuerzas Militares. Por lo tanto, la medida adoptada en el artículo 3 será declarada exequible bajo el condicionamiento de que se sujete a los principios, normas y procedimientos que rigen la actividad de policía, en los términos que se expondrán en esta sentencia.
3. Cuestión inicial. La inconstitucionalidad parcial del decreto matriz y sus efectos frente al decreto de desarrollo analizado
28. La inconstitucionalidad por consecuencia en los estados de excepción es una figura jurídica utilizada por la Corte Constitucional en aquellos casos en los que el decreto matriz[12] es declarado inexequible total o parcialmente. Así, cuando se produce una desaparición sobreviniente de la norma jurídica que le permitía al Gobierno nacional asumir y ejercer facultades extraordinarias, se produce la inexequibilidad por consecuencia de los decretos legislativos posteriores[13].
29. En efecto, la declaratoria de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción trae como consecuencia que el Gobierno nacional quede despojado de su competencia para dictar normas con fuerza de ley, pues dicha atribución pierde su sustento jurídico y esta situación se refleja en los decretos de desarrollo. De ahí que, en aquellos casos en los que se configura una inconstitucionalidad por consecuencia, este Tribunal no puede hacer el análisis formal ni material de los decretos de desarrollo que fueron dictados con fundamento en la norma declarada inconstitucional[14].
30. En la Sentencia C-148 de 2025, esta Corporación revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 y declaró su exequibilidad parcial. La Corte consideró que no todos los hechos y consideraciones invocados por el Gobierno para declarar la conmoción interior satisfacían el presupuesto valorativo, toda vez que correspondían a problemas estructurales que no se agravaron de forma extraordinaria o inusitada. A continuación, se presentan los hechos y consideraciones en los que la Corte fundó la decisión de exequibilidad parcial tras concluir que su carácter extraordinario sí justificaba la declaratoria de conmoción interior, y aquellos que, a pesar de su gravedad, no lo ameritaban por tratarse de situaciones crónicas que debían atenderse a través de los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.
Tabla 3. Sentencia C-148 de 2025: decisión sobre las circunstancias fácticas invocadas por el Gobierno para justificar la conmoción interior.
31. En razón a la diferenciación hecha por la Corte en cuanto a las circunstancias que adujo el Gobierno para declarar la conmoción interior, en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia C-148 de 2025 se advirtió que la exequibilidad parcial solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y las garantías fundamentales de la población civil [que incluye a los firmantes del AFP], y la financiación para estos propósitos específicos[15]. Esta precisión resulta determinante para el análisis de constitucionalidad de las medidas adoptadas en desarrollo del estado de conmoción interior, como las que aquí se revisan.
32. A juicio de la Corte, el Decreto Legislativo 154 de 2025 está cobijado por los eventos y consideraciones del Decreto 62 de 2025 declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, como se analizará con más detalle en el fundamento 64, el decreto objeto de escrutinio contiene dos tipos de medidas para el control del orden público y la prevención de conductas delictivas: medidas de restricción a la circulación de vehículos de transporte terrestre, fluvial y aéreo, y medidas de registro de vehículos. Sin perjuicio de que al estudiar los presupuestos materiales la Corte desarrollará esta conclusión en más detalle, de manera preliminar se considera que estas medidas extraordinarias buscan evitar que se sigan presentando e intensificando los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, es decir, el primer grupo de hechos y consideraciones declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025.
33. Asimismo, las medidas adoptadas en el Decreto 154 de 2025 corresponden, en principio, al tipo de medidas que esta Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, las disposiciones del decreto objeto de examen se dirigen al fortalecimiento de las capacidades operativas de la fuerza pública en la zona del Catatumbo, así como a proteger los derechos y garantías de la población civil que ha sido afectada por la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, mediante restricciones a la circulación y la realización de registros como medio para facilitar las operaciones militares y operativos de policía. En consecuencia, la Corte concluye que prima facie no se presenta el fenómeno de inconstitucionalidad por consecuencia.
4. Alcance del control sobre los decretos legislativos de desarrollo
34. Con el objetivo de preservar el orden constitucional, especialmente el principio de separación de poderes, y evitar el abuso de estas figuras, el Constituyente de 1991 previó un modelo constitucional que limita las facultades del ejecutivo para recurrir a los estados de excepción, es decir, al estado de guerra exterior (artículo 212 superior), al de conmoción interior (artículo 213 de la Constitución) y al de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215 superior). Ese modelo constitucional fue desarrollado de forma detallada por el legislador mediante la LEEE.
35. De conformidad con los artículos 212 a 215 de la Constitución Política de 1991, los estados de excepción son circunstancias de anormalidad constitucional previstas y consentidas por el texto superior, en las que se invierte el principio democrático y se faculta a la Rama Ejecutiva para dictar normas con fuerza de ley. El estado de conmoción interior es una modalidad de estado de excepción que puede ser declarada cuando: (i) se presente una grave perturbación del orden público; (ii) que provoque una afectación inminente de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. Se trata de un estado de excepción que procede ante la existencia efectiva de una perturbación del orden público no procede frente a simples amenazas; exige una intensidad de la perturbación grave; protege unos bienes jurídicos específicos orden público, seguridad y convivencia y es de carácter residual o subsidiario, esto es, solo puede ser declarado ante la insuficiencia de las atribuciones ordinarias.
36. Los límites constitucionales reforzados aplicables a los estados de excepción, en general, y al estado de conmoción interior, en particular, responden a la historia constitucional del país, caracterizada por el uso persistente y crónico del estado de sitio durante buena parte de la vida republicana. En el siglo XIX, el estado de sitio estuvo consagrado de manera recurrente en las constituciones colombianas como mecanismo para afrontar situaciones de anormalidad. Desde la Constitución de Cundinamarca de 1811, que permitió suspender normas constitucionales bajo ciertos criterios, hasta la de Cúcuta de 1821, que otorgó poderes excepcionales al legislativo y al ejecutivo durante la guerra de independencia, esta figura marcó la vida republicana temprana. La Constitución de 1832 introdujo por primera vez controles como la obligación del presidente de rendir informes al Congreso, aunque entre 1843 y 1885 el estado de sitio desapareció del ordenamiento. A finales del siglo, tras una guerra civil, el estado de sitio se institucionalizó como herramienta de control político en la Constitución de 1886, sin participación del Congreso en su declaratoria ni control judicial efectivo.
37. A lo largo de varias décadas del siglo XX, Colombia experimentó una constante anormalidad constitucional debido al uso prolongado del estado de sitio como mecanismo para controlar crisis sociales, políticas y económicas. Las reformas constitucionales de 1910, 1936 y 1968 buscaron limitar su aplicación, incluso con la creación del estado de emergencia social y económica. No obstante, el estado de sitio fue utilizado para responder a varias perturbaciones de la vida social, como las protestas, sindicalismo, narcotráfico y crisis institucionales. Bajo esta figura, los decretos expedidos se alejaron de su propósito original y abordaron asuntos que excedían la situación de excepción. Pese a los controles políticos y judiciales oficiosos introducidos en 1968, el país permaneció más de 30 años bajo estado de sitio, lo que impactó los derechos fundamentales y evidenció la debilidad de los mecanismos de control institucional.
38. Hacia finales del siglo pasado, el Gobierno nacional utilizó el estado de sitio para reconocer y validar el voto de la séptima papeleta y convocar una asamblea constitucional, proceso que culminó en la expedición de la Constitución de 1991. Paradójicamente, el estado de sitio facilitó el nacimiento de la actual Carta Política. No obstante, de forma previa, la Corte Suprema de Justicia abandonó el reconocimiento de las facultades implícitas del presidente en el marco del estado de sitio y el aval de la práctica de juzgar civiles en tribunales militares.
39. En la Asamblea Nacional Constituyente, los delegatarios criticaron el uso prolongado y excesivo del estado de sitio en Colombia, pues se convirtió en un régimen permanente y se aplicó a conflictos internos del país. Esta práctica generó una confusión constitucional entre la normalidad y excepcionalidad. En respuesta a esta situación, los constituyentes eliminaron dicha figura y la reemplazaron por el estado de excepción, el cual buscó limitar la excepcionalidad o anormalidad constitucional.
40. Estas circunstancias explican las condiciones estrictas a las que se sujeta tanto la declaración de los estados de excepción, como la expedición de medidas de desarrollo y el escrutinio judicial. Así, la Constitución de 1991 estableció una serie de límites dirigidos a restringir el uso de los estados de excepción. Esos límites se hallan tanto en la definición de las específicas y excepcionales condiciones que permiten acudir a estas figuras, como en su temporalidad, en el tipo de medidas que pueden ser adoptadas durante su vigencia y en el rol de las otras ramas del poder público. Adicionalmente, la Constitución prevé que el funcionamiento de las otras ramas no se suspende y, por el contrario, son dotadas con específicas competencias dirigidas a efectuar controles, tal y como sucede con el control político ejercido por el Congreso de la República y el control judicial automático a cargo de la Corte Constitucional.
41. En vigencia de la Constitución de 1991, se ha declarado la conmoción interior en siete oportunidades. Para hacer el control de constitucionalidad sobre los decretos declaratorios, la Corte ha acudido a un escrutinio judicial compuesto por un examen de los presupuestos formales y materiales. Las exigencias de estos presupuestos se derivan de: (i) las disposiciones de la Constitución que regulan el estado de conmoción interior (art. 212 a 214); (ii) la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la cual desarrolla esas disposiciones superiores (Ley 137 de 1994) y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos, las cuales prevén, entre otras, las garantías que no pueden ser suspendidas en los estados de excepción, es decir, los derechos intangibles (art. 93.1 y 214 de la Constitución). En cumplimiento del principio de legalidad, el Gobierno nacional tiene el deber de ejercer las competencias que se derivan de la declaratoria de un estado de excepción en el marco del orden constitucional y con sujeción a las normas que rigen específicamente los estados de excepción.
5. Requisitos formales que deben cumplir los decretos de desarrollo
44. Expedición durante la vigencia del estado de conmoción interior. Como quiera que la facultad legislativa extraordinaria se traslada únicamente para atender las situaciones excepcionales que motivan el estado de excepción y está limitada temporalmente por la Constitución, los decretos de desarrollo deben expedirse en vigencia de dichas facultades.
45. Firma del presidente de la República y de todos los ministros. En función de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución y 34 de la LEEE, se exige que tanto la declaratoria de un estado de conmoción interior como los decretos legislativos de desarrollo lleven la firma del presidente de la República y de todos los ministros.
46. Motivación. La jurisprudencia de la Corte no es uniforme en cuanto a la exigencia de que los decretos de desarrollo proferidos en el marco de estados de conmoción interior estén debidamente motivados. En ese contexto, de conformidad con los artículos 213 y 214 superiores, se precisará que uno de los requisitos formales que debe cumplir esta clase de normas es contar con una exposición de razones que justifique su expedición. Por su parte, la evaluación sustancial de la motivación se debe examinar en el análisis de los presupuestos materiales que debe superar el respectivo decreto legislativo.
47. La definición del ámbito territorial. Este requisito se deriva del artículo 34 de la LEEE en atención a la posibilidad de que el estado de conmoción interior no se extienda a todo el territorio nacional y se limite a zonas específicas del territorio. En consecuencia, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de excepción se haya limitado a un ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
6. Requisitos materiales que deben cumplir los decretos de desarrollo
48. En el control judicial a los decretos legislativos de desarrollo, además de la verificación de los requisitos formales descritos en los fundamentos 43 a 47, la Corte Constitucional adelanta el control material, en el que se verifica el cumplimiento de los principios que guían los estados de excepción.
49. Desde una perspectiva general, los límites materiales previstos en el ordenamiento constitucional se expresan en tres aspectos puntuales. Por un lado, las facultades extraordinarias del presidente de la República se restringen a las que son estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir que sus efectos se extiendan. En este sentido, la Corte Constitucional estima que, aunque el Gobierno nacional cuenta con un cierto margen de maniobra para determinar las atribuciones de las cuales hará uso[44], su competencia está limitada por los principios de proporcionalidad y de necesidad. En función de esos principios, entre otras prohibiciones, están proscritos tanto el uso excesivo de las facultades extraordinarias, como el empleo de las atribuciones que no sean indispensables para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos[45]. Por otro lado, los decretos legislativos únicamente pueden referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria del estado de conmoción interior[46]. En otras palabras, la potestad extraordinaria que le permite al Gobierno nacional proferir normas con fuerza de ley está restringida a conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la conmoción interior.
50. Por ello, desde las primeras providencias en las que se analizaron los decretos de desarrollo proferidos en el marco de una declaratoria de estado de conmoción interior, la Corte aplicó un conjunto de análisis o juicios diseñados para determinar si el Gobierno nacional respetó todos los principios que guían esos estados de excepción. En particular, esta Corporación señaló que los decretos legislativos de desarrollo de conmoción interior deben respetar los principios o requisitos que se derivan de la Constitución Política y la LEEE, es decir, los principios de finalidad[47], conexidad[48], necesidad[49], proporcionalidad[50], no discriminación[51], incompatibilidad[52] y ausencia de arbitrariedad[53]. Igualmente, examinó si las medidas incluidas en los decretos de desarrollo para atender la conmoción interior violan disposiciones constitucionales o las prohibiciones que se derivan de las reglas previstas en artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE para los estados de conmoción interior.
51. En relación con la metodología para el examen de los decretos de desarrollo proferidos en el marco del estado de conmoción interior, en la Sentencia C-149 de 2003, la Corte definió varios de los juicios que se deben adelantar para estudiar el cumplimiento de los requisitos materiales. No obstante, es necesario tener en cuenta que la última vez en la que se declaró un estado de excepción de ese tipo fue en el año 2008 (mediante el Decreto 3929 de 2008 el cual sustentó la grave perturbación del orden público en el cese de actividades de los empleados y funcionarios judiciales[54]), y la aplicación de cada requisito no siempre ha sido uniforme. Por lo tanto, la Corte considera que los juicios que se aplican en el estudio del estado de conmoción interior requieren mayor desarrollo y sistematización.
52. Posteriormente, al analizar la constitucionalidad de decretos de desarrollo proferidos en el marco de los estados de emergencia económica, social y ecológica, este Tribunal enriqueció su jurisprudencia frente a los principios que guían los estados de excepción, de forma que complementó los juicios aplicables al análisis de los decretos de desarrollo y precisó el contenido de cada uno de ellos. En particular, en la Sentencia C-205 de 2020, la Corte unificó el contenido de los juicios materiales que le corresponde aplicar al analizar dichos decretos.
53. Teniendo en cuenta que en esta ocasión la Corte debe controlar la constitucionalidad de un decreto que introduce medidas para superar las circunstancias que motivaron la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto Legislativo 062 de 2025, la Corte retomará la metodología desarrollada en la Sentencia C-149 de 2003 para el examen de los decretos de desarrollo de conmoción interior, como el que es objeto de escrutinio en esta oportunidad, con algunas precisiones y desarrollos relevantes. En este sentido, la Corte sistematizará la metodología del examen material de constitucionalidad de los decretos de desarrollo proferidos en el marco de los estados de conmoción interior. En el siguiente cuadro se identificará el juicio, el alcance del examen y los fundamentos en los que se sustenta ese análisis.
Tabla 4. Juicios de validez material de los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior.
7. Análisis de los requisitos formales del Decreto Legislativo 154 de 2025
54. El Decreto Legislativo 154 de 2025 satisface los presupuestos formales de validez. En primer lugar, este acto fue expedido el 7 de febrero de 2025, es decir, en vigencia del estado de conmoción interior declarado por el Gobierno nacional por medio del Decreto 62 del 24 de enero de 2025 por 90 días. La Corte declaró la exequibilidad parcial de este último decreto mediante la Sentencia C-148 de 2025.
55. En segundo lugar, la copia auténtica del Decreto 154 de 2025 que la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional se encuentra firmada por el presidente de la República y por todos los ministros del Gabinete. En efecto, el decreto lo firmaron 15 ministros titulares y 4 en encargo (Comercio, Industria y Turismo; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte; y Culturas, Artes y Saberes). Al contrario de lo señalado por el interviniente Harold Sua Montaña, quien manifestó que el decreto fue suscrito por algunos ministros encargados sin que existiera prueba de que tenían competencia para expedir esta norma, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corte los decretos de nombramiento o encargo y las actas de posesión de todos quienes firmaron el decreto[68].
56. En tercer lugar, el decreto cuenta con un acápite de consideraciones en la que el Gobierno expuso las razones que, en su criterio, justifican la expedición de las medidas contenidas en su parte resolutiva.
57. En cuarto lugar, y en relación con la delimitación territorial del decreto, debe recordarse que la declaratoria del estado de conmoción interior se encuentra circunscrita a la región del Catatumbo, al área metropolitana de San José de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar. Por consiguiente, la Corte verificará que las medidas adoptadas en el Decreto bajo examen no desborden dicho ámbito territorial.
60. Por otra parte, en relación con el artículo 3 que regula el registro a medios de transporte, el decreto no establece explícitamente su ámbito de aplicación territorial. Sin embargo, la Corte considera que, mediante una lectura integral y sistemática del artículo 3 y de las consideraciones del Decreto 154 de 2025, es posible establecer que la medida de registro solo puede aplicar al interior de la zona cubierta por la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto 62 de 2025. En efecto: (i) el título del decreto objeto de estudio señala expresamente que en él se adoptan medidas extraordinarias en el marco del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios de Río del Oro y González del departamento del Cesar; (ii) en las consideraciones del decreto se hizo referencia reiterada a que las medidas buscan recuperar el orden público en la región del Catatumbo; (iii) y el texto del artículo 3 no sugiere en ninguna parte que sus medidas tengan aplicación por fuera de la zona delimitada en el decreto declarativo. De esta forma, para la Corte, sería excesivo exigir que cada artículo que se expida en los decretos de desarrollo reitere su aplicación territorial, más aún cuando no hay razones para entender que esta norma busca tener aplicación por fuera del área en la que se declaró el estado de conmoción interior.
61. Ahora bien, el anterior análisis en el que solamente se constata el cumplimiento del requisito formal, se hace sin perjuicio del estudio de los requisitos materiales correspondientes. En este sentido, como se explicará al estudiar la necesidad de la medida de registro a medios de transporte, y en especial los fundamentos 127 y 128 de esta sentencia, el Gobierno nacional solo justificó la necesidad fáctica de la norma en cuestión sobre una parte de los territorios cubiertos por la conmoción interior: las zonas rurales de los municipios cobijados por el decreto, es decir, con exclusión de las cabeceras municipales. Por lo tanto, al hacer el estudio de necesidad correspondiente, la Corte condicionará la exequibilidad del artículo 3 a que aplique únicamente sobre el ámbito territorial que fue justificado por el Gobierno nacional.
62. Finalmente, los artículos 6 y 7 establecen medidas consecuenciales a las demás (responsabilidad de los funcionarios públicos en su aplicación y vigencia), de modo que su ámbito territorial corresponderá necesariamente a la de la medida específica que se trate.
63. Así las cosas, y como quiera que el Decreto 154 de 2025 cumple con los requisitos para su validez formal, a continuación, la Corte proseguirá con el análisis de su contenido material.
8. Análisis de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 154 de 2025
64. Para el estudio del cumplimiento de los requisitos materiales, la Corte agrupará las medidas adoptadas en el Decreto 154 de 2025, las cuales se sintetizaron en el fundamento 8 de esta sentencia, en tres grupos: (i) las medidas de restricción a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos (artículos 1, 2, 4 y 5); (ii) la medida que regula los registros a medios de transporte (artículo 3); y (iii) medidas consecuenciales o accesorias (artículos 6 y 7). La agrupación de las medidas se ilustra en la siguiente tabla:
Tabla 5. Agrupación de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.
8.1. Medidas de restricción a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos (artículos 1, 2, 4 y 5)
65. En los artículos 1, 4 y 5 del decreto se establecieron restricciones a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos en determinados horarios. El horario de restricción está determinado por el tipo de vehículo o los materiales transportados. Adicionalmente, el decreto prevé algunas excepciones, en virtud de las cuales las motocicletas (artículo 1, parágrafo 3) y algunos vehículos relacionados con servicios esenciales (artículo 2) pueden circular en cualquier horario sin restricción. Para la Corte, estas medidas son constitucionales porque cumplen con los requisitos materiales previstos en la Constitución y la LEEE, como se expone a continuación.
a. Finalidad
66. La Corte encuentra que las restricciones a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos, previstas en los artículos 1, 2, 4 y 5 del decreto examinado, cumplen con el requisito de finalidad. Esto se debe a que sus objetivos están directa y específicamente dirigidos a contrarrestar las causas de la perturbación del orden público en la región cobijada por la declaración de la conmoción interior y a impedir la extensión de sus efectos. En particular, están dirigidas a contrarrestar un grupo de hechos y consideraciones del Decreto 62 de 2025 declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, como son la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC. A continuación, se exponen los fundamentos de esta conclusión.
b. Conexidad material
69. En segundo lugar, las medidas de restricción a la circulación de vehículos cumplen con el requisito de conexidad. En relación con la conexidad interna, estas medidas están vinculadas con las consideraciones específicas previstas en el decreto bajo estudio. En efecto, el decreto justifica las medidas adoptadas para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para conjurar la situación de grave perturbación del orden público, lo cual atenta, de manera inminente, contra la estabilidad institucional en la zona, la seguridad y defensa del Estado y la convivencia ciudadana. En este sentido, en el decreto se justifican las medidas extraordinarias como instrumento para garantizar el desarrollo eficaz de las operaciones militares y operativos de policía que buscan recuperar el control del territorio. Asimismo, en la respuesta al requerimiento de pruebas, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República planteó como objetivos del decreto (i) limitar las acciones criminales en las zonas rurales y (ii) debilitar la logística de los grupos armados ilegales.
70. Las medidas relacionadas con la restricción a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos tienen conexidad interna con las finalidades del Decreto 154 de 2025. En efecto, estas medidas se orientan a (i) permitir el desarrollo eficaz de las operaciones militares y operativos de policía; (ii) limitar la circulación de vehículos en las zonas donde se adelantarán dichas operaciones; (iii) restringir la movilidad de los grupos armados ilegales en horarios críticos, así como el transporte de bienes o insumos que pueden ser usados como material de guerra o la financiación de sus actividades; y (iv) garantizar la seguridad aérea ante el desarrollo de operaciones militares y operativos de policía. Todos estos objetivos específicos son consistentes con el objetivo general del decreto bajo estudio, que es facilitar el desarrollo de las acciones militares y de policía para recuperar el control del territorio.
71. En relación con la conexidad externa, las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio se relacionan con las finalidades por las que se declaró el estado de conmoción interior en el Decreto 62 de 2025, específicamente con la finalidad de frenar la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, aspectos que fueron declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. Por un lado, en los considerandos del decreto declarativo el Gobierno nacional resaltó que con el estado de conmoción interior se busca retomar el control del territorio afectado, impedir más desplazamientos forzados masivos y restablecer el orden público en la región del Catatumbo. Por otra parte, según el decreto declarativo del estado de conmoción interior, las medidas de excepción también buscan restringir la comercialización y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados por los grupos armados en la región para el financiamiento de sus actividades criminales.
72. La restricción a la circulación de vehículos tiene conexidad con las dos finalidades enunciadas en el decreto declarativo. En efecto, esta medida está relacionada con el objetivo de retomar el control del territorio afectado, impedir más ataques a la población civil y desplazamientos masivos, y restablecer el orden público. Es decir, la medida está dirigida a hacer efectivas las acciones de las Fuerzas Militares y de Policía en el ámbito de aplicación territorial del decreto, de modo que buscan reforzar la respuesta estatal a la intensificación inusitada de los enfrentamientos entre el ELN y los otros GAO en la región del Catatumbo. Además, la restricción a la circulación de vehículos en determinados horarios, que responden al tipo de vehículo y los bienes transportados, se relaciona con el objetivo de restringir la comercialización y transporte de insumos usados por grupos armados ilegales. Como lo explicó el Gobierno nacional, los horarios más restringidos responden al tipo de bienes (combustibles o cilindros de gas) o al tipo de vehículos (vehículos de carga pesada) que son usados en la financiación o en las actividades violentas de los grupos armados ilegales[70].
c. Motivación suficiente
Tabla 6. Resumen de la motivación del Decreto 154 de 2025.
74. Por otra parte, la justificación del Decreto 154 de 2025 es reforzada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Esta entidad, tal como se detalló en los fundamentos 66 a 68, proporcionó evidencia sobre la finalidad de las medidas y su capacidad para lograr los objetivos propuestos. Igualmente, resaltó que se adoptaron diversas salvaguardas para mitigar afectaciones desproporcionadas a los derechos de la población civil, entre ellas: (i) restricciones vehiculares terrestres y fluviales limitadas a franjas horarias nocturnas para no impactar significativamente la actividad económica regional; (ii) exclusión de Cúcuta y su área metropolitana por su rol como polo económico regional; (iii) exclusión de motocicletas dada su importancia en el transporte de los habitantes del territorio; (iv) flexibilización de las medidas a discreción de los alcaldes según la situación municipal; y (v) excepciones en el artículo 2 con fines humanitarios y para asegurar la continuidad de servicios esenciales.
75. Para la Corte, estos argumentos ofrecen una motivación suficiente para la adopción de las medidas contenidas en los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto 154 de 2025, pues detallan las problemáticas y las razones por las cuales se seleccionaron las respectivas medidas.
d. Intangibilidad, ausencia de arbitrariedad y no discriminación[71]
76. Los artículos 1, 2, 4 y 5 también superan los juicios de intangibilidad y ausencia de arbitrariedad, toda vez que, (i) no limitan ni suspenden alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[72], (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, (iii) no suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
77. Asimismo, satisfacen la prohibición de discriminación, pues no introducen un tratamiento diferenciado no justificado para ningún grupo poblacional o actividad. Primero, los artículos no hacen distinciones basadas en criterios sospechosos, como los definidos en el artículo 13 de la Constitución. Segundo, tampoco otorgan beneficios a grupos o actividades específicas. Por el contrario, las medidas se basan en criterios objetivos, como el tipo de vehículos o los bienes transportados, y aplican de manera uniforme a todas las categorías vehiculares mencionadas en los artículos. Además, como ya se analizó, la selección de estas categorías fue justificada debidamente, considerando la gravedad de las alteraciones del orden público y la evidencia sobre el modo de operación de los GAO en la región bajo conmoción interior.
e. No contradicción específica
78. Igualmente, los artículos bajo escrutinio satisfacen el juicio de no contradicción específica, pues no contravienen ningún mandato constitucional o de la LEEE. Específicamente, las medidas que contemplan no infringen la prohibición de que los civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar. Tampoco transgreden los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, ya que (i) no incluyen militares en funciones de investigación y juzgamiento de civiles, (ii) no vulneran las prohibiciones sobre las limitaciones a los derechos a la libre circulación, residencia y demás contemplados en el artículo 38, (iii) no introducen medidas punitivas o modificatorias de penas, (iv) no modifican los procedimientos penales, (v) ni versan sobre medidas económicas que impacten las finanzas de las entidades territoriales.
79. No obstante, la Corte debe hacer algunas precisiones sobre el cumplimiento del literal a) del artículo 38 de la LEEE. Esta disposición establece que durante el estado de conmoción interior el Gobierno puede (i) limitar o prohibir genéricamente la circulación o, permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del orden público, (ii) establecer toques de queda en entidades territoriales y (iii) exigir a personas determinadas la comunicación previa de sus desplazamientos fuera de su localidad de residencia. Como se ha explicado, la restricción a la circulación vehicular de los artículos referidos opera bajo reglas específicas relacionadas con: (a) franjas horarias (principalmente nocturnas), (b) zonas específicas en el caso de restricciones aéreas, o (c) tipos de vehículos o carga. Estas reglas cumplen con la exigencia del artículo 38 de la LEEE al delimitar el ámbito de la restricción. Además, como se examinó en el juicio de finalidad, buscan impedir la obstrucción de la fuerza pública y restablecer el orden público.
80. En cuanto a la prohibición de afectar el núcleo esencial del derecho a la libre circulación, la Corte no observa evidencia de su transgresión. El núcleo esencial de este derecho, tutelado por el artículo 24 de la Constitución, se compone de las facultades de transitar libremente por el territorio nacional, así como de ingresar y salir de este, y de permanecer y residenciarse en él. Un elemento distintivo de este núcleo es que tales facultades no pueden ser restringidas de forma arbitraria, lo que significa que su limitación es posible, mas no su anulación, con sujeción a estrictas reglas de proporcionalidad[73]. Este es el estándar que esta Corte ha empleado para examinar las medidas restrictivas de la locomoción en el marco de los estados de excepción[74].
81. En este caso, no existe evidencia de afectación del núcleo esencial porque, por una parte, las restricciones no son absolutas sino limitadas y parciales, lo cual se evidencia en varios aspectos: (i) los parágrafos 1 , 2 y 5 del artículo 1, así como el artículo 4, contemplan unas franjas horarias que dejan principalmente las horas diurnas sin restricciones, (ii) el parágrafo 4 del artículo 1 establece un mecanismo de flexibilización en cabeza de los alcaldes, (iii) el parágrafo 3 del mismo artículo excluye del todo a las motocicletas, (iv) el artículo 2 establece excepciones a la restricción por razones humanitarias y asociadas a la prestación de servicios esenciales, (v) mientras el artículo 5 extiende la restricción a la circulación aérea solamente a unas zonas definidas por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, a solicitud de la Fuerza Aeroespacial Colombiana. El alcance de estas limitaciones se examinará con más detalle en el estudio del juicio de proporcionalidad.
82. Por otra parte, tal como se examinará en la sección h) de este apartado, las restricciones contempladas en artículos 1, 2, 4 y 5 son proporcionales y, en consecuencia, no arbitrarias, de modo que no lesionan la segunda dimensión del núcleo esencial de la libertad de locomoción.
f. Incompatibilidad
83. Respecto del juicio de incompatibilidad, se observa que los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto 154 de 2025 no suspenden ninguna disposición ordinaria, de modo que no hay lugar a adelantar este escrutinio.
g. Necesidad
85. En relación con la restricción a la circulación de los vehículos de carga, pesados y/o tracto camiones que transporten cemento, combustible y sus derivados, material de construcción y otros productos similares, el Gobierno nacional argumentó que es necesaria para obstaculizar el acceso de los grupos armados ilegales a insumos y materiales que emplean para su operar cotidiano, su financiación y la realización de actividades delictivas. Al respecto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República resaltó que existe evidencia de que la mayoría de las capturas por apoderamiento ilegal de hidrocarburos y tráfico de insumos estratégicos ocurre en la noche, de manera que el horario de restricción resulta justificado, al igual que el de la restricción para el transporte de cilindros de gas. También anotó que en la región es frecuente el uso de hidrocarburos hurtados de las líneas de transporte de la infraestructura petrolera como insumo para procesar el clorhidrato de cocaína, el cual, a su vez, se usa como fuente de financiación de los GAO. Los cilindros de gas, a su turno, son con frecuencia utilizados como artefactos explosivos improvisados en atentados contra la infraestructura y la fuerza pública. Por estas razones, ejercer controles sobre el transporte de estos insumos es crucial para impedir la financiación de los grupos ilegales, así como sus actividades terroristas.
86. Para la Corte, las restricciones a la circulación de vehículos superan el juicio de necesidad fáctica porque son indispensables para el desarrollo de las actividades de recuperación del orden público que justificaron la declaración del estado de conmoción interior y que esta Corporación declaró ajustadas a la Constitución en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, dichas medidas son necesarias, por una parte, para que la fuerza pública pueda adelantar las operaciones militares y los operativos de policía contra el ELN y otros GAO con menores riesgos para la población civil, a quien por precaución se le restringe el libre tránsito en las horas de la noche, cuando su identificación puede ser más difícil. Por otra parte, las medidas aquí estudiadas permiten dificultar la movilidad de los grupos armados ilegales en la noche (cuando, de nuevo, su detección es más compleja), así como el transporte de materiales que son comúnmente usados para realizar actividades delictivas, y de esta forma las Fuerzas Militares y de Policía pueden adelantar sus acciones de recuperación del orden público de una forma más eficaz.
87. Ahora bien, en relación con la restricción de la circulación en vías fluviales, el Gobierno manifestó en la respuesta al requerimiento de pruebas que esta medida era necesaria porque (i) el Catatumbo tiene varias vías fluviales que permiten a los GAO tener una zona de resguardo, retaguardia y corredor de movilidad estratégica y (ii) que, desde 2017, la Armada Nacional no tiene presencia en la región del Catatumbo, pero a partir del Decreto 62 de 2025 se agregó a la Armada a las operaciones militares para realizar el control operacional fluvial.
88. La Corte llama la atención acerca de que el segundo argumento no puede justificar la necesidad de las medidas de excepción. En efecto, si la Armada Nacional no tenía presencia en la región del Catatumbo, no puede atribuírsele a la insuficiencia de las prerrogativas ordinarias ni constituye un hecho extraordinario que justifique adoptar medidas en el marco del estado de conmoción interior. Sin embargo, esta Corporación estima que la restricción de la circulación por vías fluviales cumple el presupuesto de necesidad fáctica por los demás motivos aludidos por el Gobierno nacional, es decir, porque (i) las vías fluviales no vigiladas por el Estado son un escenario proclive para que los GAO planifiquen sus operaciones, almacenen material bélico o entrenen a sus miembros; (ii) los ríos permiten un desplazamiento más rápido en caso de que estos grupos deban huir de la fuerza pública; y (iii) las vías fluviales menos transitadas permiten que los GAO transporten de manera más fácil armas, estupefacientes y otras sustancias químicas restringidas.
89. Por último, las restricciones para la circulación de aeronaves en espacio aéreo mediante la publicación de un inventario de las zonas prohibidas, restringidas y peligrosas también son necesarias para obstaculizar la movilización aérea de los grupos ilegales, así como a fortalecer la seguridad de la población civil que se desplazada vía aérea. Adicionalmente, como lo señaló la Defensoría del Pueblo, se ha documentado que el ELN y otros GAO han usado vehículos aéreos no tripulados (drones) para actividades ilícitas, ataques y vigilancia en sus áreas de influencia; incluso, la Defensoría se refirió al uso de drones con cargas explosivas como una nueva modalidad de ataques[76]. Por lo tanto, para la Corte, las restricciones al uso del espacio aéreo cumplen con el presupuesto de necesidad fáctica.
90. En relación con la necesidad jurídica, la Corte coincide con uno de los intervinientes[77] acerca de que en el ordenamiento jurídico hay disposiciones que permiten establecer restricciones a la movilidad: (i) por una parte, existen normas sobre transporte que en principio podrían admitir la posibilidad de restringir la movilidad en función de la seguridad y, (ii) por la otra, existen normas de policía que admiten la posibilidad de establecer restricciones a la circulación en caso de alteraciones del orden público. Sin embargo, para la Corte, las atribuciones ordinarias no son suficientes ni idóneas para conseguir las finalidades que persigue el Decreto 154 de 2025. Entonces, primero se expondrá el contenido de dichas normas ordinarias y luego se explicará por qué, en todo caso, se justifica la necesidad de las medidas extraordinarias.
Tabla 7. Normas ordinarias relacionadas con restricciones a la circulación.
91. Para la Corte, las atribuciones ordinarias antes listadas no suplen la necesidad que se busca cubrir con las medidas extraordinarias adoptadas en el decreto legislativo bajo estudio.
92. Por una parte, en relación con las medidas sobre la regulación del transporte público o privado que fueron citadas en las intervenciones, la Corte encuentra que no están dirigidas a mantener ni restablecer el control del orden público. Por el contrario, la regulación sobre el transporte obedece a unos principios propios que responden a una lógica distinta de la que se aplica al enfrentar una perturbación del orden público. En efecto, aunque uno de los principios del sector transporte es la seguridad, un análisis integral de las normas que regulan dicho sector se refieren a la seguridad en el transporte, lo que justifica normas como el uso obligatorio del cinturón de seguridad, las restricciones a la movilidad en caso de deficientes condiciones viales o la necesidad de realizar la revisión tecno-mecánica dentro de cierto tiempo, por mencionar unos ejemplos. Es así como puede afirmarse que las normas sobre transporte no regulan la situación en la que la circulación misma más allá de sus condiciones técnicas es la que debe ser restringida para garantizar una finalidad de protección del orden público.
93. Por otra parte, si bien es cierto que hay normas que permiten a las autoridades de policía restringir la libre circulación en caso de alteraciones del orden público, estas facultades son limitadas y no pueden en circunstancias ordinarias aplicarse con la extensión que plantea el Decreto 154 de 2025. En efecto, si bien la Constitución asigna al presidente de la República la facultad y el deber de conservar y restablecer el orden público, el presidente (y cualquier autoridad administrativa) no tiene la potestad de restringir en forma general un derecho fundamental como la libre circulación. En efecto, las sentencias de esta Corte que admiten la posibilidad de restringir la libertad de circulación le asignan dicha facultad inicialmente a la ley, la cual además se debe ejercer con límites estrictos[78].
94. Es así como la ley, en primera medida, les asigna a los alcaldes y gobernadores la facultad de limitar la libre circulación en su jurisdicción cuando sea necesario para controlar o restablecer el orden público, de acuerdo con el artículo 202 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Aunque, en virtud de esta norma, las autoridades territoriales podrían establecer horarios de restricción a la circulación vehicular en sus respectivas jurisdicciones, esta facultad es insuficiente para obtener las finalidades que persigue el Decreto 154 de 2025. En efecto, la restricción a la circulación que impuso el Gobierno nacional se extiende más allá de la jurisdicción de cada municipio individual, e incluso abarca territorios ubicados en más de un departamento. En consecuencia, el tipo de restricción que se puede imponer por medio de las atribuciones ordinarias de los alcaldes y gobernadores implicaría que el Gobierno nacional solicite y coordine con cada alcalde o gobernador la aplicación de la respectiva medida de restricción necesaria, lo que entorpecería en lugar de facilitar el desarrollo de las operaciones militares y los operativos de policía y desnaturalizaría el carácter súbito, grave y extraordinario de la perturbación del orden público que esta Corte reconoció en la Sentencia C-148 de 2025.
95. Precisamente, el artículo 38 (a) de la LEEE reconoce que la restricción a la circulación es una medida excepcional. Esta norma autoriza al presidente de la República, bajo las facultades otorgadas por el estado de conmoción interior, a restringir, sin que se afecte su núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia. En tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la circulación o, permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan; obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del orden público. En la respectiva entidad territorial podrá también imponerse el toque de queda ( ). Para la Corte, una interpretación integral de las normas hasta ahora reseñadas muestra que adoptar una restricción general de la circulación a determinadas horas, como la que adopta el decreto bajo estudio, no está cubierto por las facultades ordinarias de policía. Por el contrario, se trata de una medida excepcional que debe adoptarse en el marco de la potestad legislativa extraordinaria que se deriva del estado de conmoción interior.
96. Por último, en relación con la restricción del espacio aéreo, la Corte observa que el Gobierno nacional tiene la facultad ordinaria de condicionar, restringir o prohibir el uso del espacio aéreo sobre determinados territorios. Sin embargo, lo que hace el decreto objeto de estudio es agilizar el procedimiento que ordinariamente debe llevarse a cabo para establecer dichas restricciones. De acuerdo con las reglamentaciones aeronáuticas que el Gobierno nacional aportó a esta Corte, el procedimiento ordinario para que la Aeronáutica Civil establezca zonas peligrosas, restringidas o prohibidas implica un periodo de notificación previa que no responde a la urgencia que motiva la declaración de un estado de conmoción interior[79]. En virtud de la medida de excepción, a las 12 horas siguientes a que la FAC lo solicite, la Aeronáutica Civil debe actualizar las zonas prohibidas, restringidas o peligrosas dentro del territorio cubierto por la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto 62 de 2025.
h. Proporcionalidad
97. La Corte considera que las medidas de restricción de la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos son proporcionales para obtener la finalidad que persiguen. Para la Corte, este presupuesto se debe entender a partir de la magnitud de la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO que justificaron la expedición del Decreto 62 de 2025 y que esta Corporación identificó en la Sentencia C-148 de 2025. Se trata de un hecho extraordinario que requiere una respuesta extraordinaria, lo que en este caso se traduce a que no se acuda a las atribuciones ordinarias de las autoridades locales para restringir la libre circulación, sino que lo haga de manera coordinada el Gobierno nacional en todos los municipios que están cubiertos por el decreto bajo estudio.
98. En los acápites anteriores de esta sentencia ya se constató la finalidad que persiguen las medidas de restricción a la circulación (fundamentos 66 a 68) y la necesidad de adoptarlas (fundamentos 84 a 96). Ahora bien, como estas medidas implican una restricción del derecho a la libre circulación, previsto en el artículo 24 de la Constitución, la Corte debe examinar si las restricciones son proporcionales en sentido estricto o si por el contrario son excesivas. En este caso, la Corte considera que son proporcionales porque no implican una restricción absoluta del derecho a la libre circulación, sino que las propias normas de excepción contemplan límites precisos en materia territorial, temporal, en el tipo de vehículos sobre los que opera la restricción, en las excepciones que se establecen y en la posibilidad de modificar los horarios de restricción en coordinación con las autoridades municipales. La Corte pasa a explicar cada uno de los límites mencionados.
99. Primero, las restricciones a la circulación de vehículos tienen un límite territorial definido. Como se indicó previamente (ver fundamento 59), las limitaciones a la movilidad en vehículos terrestres y fluviales opera en ciertos municipios cubiertos por la declaración del estado de conmoción interior, pero excluyen a Cúcuta y su área metropolitana, compuesta por los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander. El Gobierno nacional justificó esta exclusión porque Cúcuta es un centro económico con un alto flujo comercial y actividad nocturna. Para la Corte, el argumento del Gobierno nacional es razonable porque permite reducir el impacto socioeconómico de la medida de restricción y, a su vez, modera el alcance de la restricción al derecho a la libre circulación en zonas con mayor concurrencia de tráfico en la noche.
100. Segundo, las medidas tienen una limitación horaria que opera según el tipo de vehículo o los bienes transportados. En los fundamentos 66 a 68 se explicaron las justificaciones que dio el Gobierno nacional para sostener cada una de las franjas horarias determinadas en el Decreto 154 de 2025. Más allá de que la Corte se pronuncie sobre cada uno de dichos horarios, lo que no corresponde al control judicial sino al margen de apreciación con el que cuenta el presidente de la República para proferir las medidas de excepción, sí puede identificar una justificación coherente y proporcionada sobre la extensión de cada franja de restricción.
101. En efecto, la mayor o menor extensión de las franjas de restricción está directamente relacionada con el grado en que cada tipo de vehículo se considera más o menos riesgoso para el orden público, por estar estrechamente relacionado con las actividades delincuenciales del ELN y otros GAO. Así las cosas, la restricción menos amplia opera para los vehículos terrestres en general (de 20:00 a 5:00); seguida por una restricción general a los vehículos fluviales (de 18:00 a 5:00) que el Gobierno justificó por el uso de las vías fluviales por parte de los GAO como zona de resguardo, retaguardia y corredor de movilidad estratégica. A estas medidas les sigue una restricción más estricta para vehículos pesados de carga (de 17:00 a 5:00), que se explica por la capacidad que tienen para transportar los materiales, bienes e insumos que pueden ser usados por grupos armados ilegales para realizar actividades delictivas y que el Decreto 62 de 2025 expresamente mencionó como fundamento de la declaración del estado de conmoción interior. Finalmente, el horario más restringido se aplica para el transporte de cilindros de gas (de 14:00 a 6:00) porque estos bienes son con frecuencia utilizados como artefactos explosivos improvisados en atentados contra la infraestructura y la fuerza pública.
102. Tercero, los artículos 1 y 2 del Decreto 154 de 2025 establecen excepciones a la restricción a la circulación, en virtud de las cuales ciertos vehículos pueden transitar a cualquier hora. El artículo 2 fija excepciones relacionadas con la prestación de servicios esenciales, las cuales se orientan a reducir los impactos a la población civil, al funcionamiento de las instituciones del Estado y a la prestación de los servicios públicos en los municipios cubiertos por la restricción. Este es un ejercicio de proporcionalidad que, correctamente a juicio de la Corte, busca balancear las necesidades ya explicadas de restringir la circulación vehicular con los impactos en los derechos y en las condiciones de vida que dichas medidas naturalmente tienen sobre los habitantes de esta región. Por otra parte, el parágrafo 3º del artículo 1 excluye a las motocicletas de las restricciones a la movilidad, lo que confirma que el énfasis de las medidas es limitar el transporte de bienes e insumos que pueden ser usados por los GAO en las acciones ilegales y, en cambio, reconoce que las motocicletas son un medio usado principalmente para el transporte individual de personas.
103. Cuarto, el parágrafo 4º del artículo 1 del Decreto 154 de 2025 dispone que los horarios de restricción podrán ser modificados por los alcaldes en coordinación con el comandante militar que ejerza control operacional en la zona. Esta es una medida adicional de flexibilidad que permite moderar los efectos de las restricciones porque da cuenta de que las circunstancias de cada municipio pueden ser diferentes y los impactos de las restricciones ser a su vez diferentes. En efecto, si bien el Gobierno nacional definió unos horarios de restricción que esta Corte considera razonables porque no constituyen una privación absoluta del derecho a la libre circulación, la posibilidad de que los horarios sean modificados en atención a las circunstancias de cada municipio permite que las decisiones de las autoridades del orden nacional no estén desarticuladas con las atribuciones que corresponden a las autoridades locales.
104. En este punto, la Corte considera necesario hacer dos precisiones sobre la facultad de los alcaldes de modificar los horarios de restricción. Por una parte, la Constitución establece que el poder militar está subordinado al poder civil y así lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación[80]. En efecto, la Carta Política dispone que el presidente de la República es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas (artículo 189) y la Fuerza Pública no es deliberante (artículo 219). Ahora bien, la misma Constitución prevé que, en materia de conservación del orden público, las órdenes del presidente de la República se aplican en forma inmediata y preferente sobre las de los gobernadores y alcaldes (artículo 296). La aplicación de estas reglas al parágrafo 4º del artículo 1 del decreto implica que esta disposición de ninguna manera puede entenderse en el sentido de establecer una subordinación de los alcaldes a la autoridad del comandante militar. Por el contrario, la lectura del parágrafo muestra que son los alcaldes quienes tienen la facultad de modificar los horarios de restricción en sus respectivas jurisdicciones, por lo que la norma simplemente establece una medida de coordinación para lograr el restablecimiento del orden público. En todo caso, las órdenes que profiera el presidente en materia de orden público tendrán aplicación preferente e inmediata sobre las de los alcaldes.
105. Por otra parte, la Defensoría del Pueblo resaltó que la zona sobre la que se declaró el estado de conmoción interior incluye los resguardos de las comunidades indígenas Motilón Barí y Catalaura, para quienes los ríos son vitales para sus prácticas culturales, religiosas, de alimentación y movilidad, muchas de las cuales se llevan a cabo en la noche o en la madrugada[81]. Al respecto, esta Corporación recuerda que la Constitución ampara la diversidad étnica y sociocultural de la nación y, en particular, protege los resguardos como forma de garantizar la integridad territorial y cultural de los pueblos indígenas[82]. En este sentido, la Corte observa que las medidas de restricción a la circulación fluvial también buscan proteger a las comunidades indígenas que se desplazan por estos medios y cuyos asentamientos pueden estar más expuestos a incursiones de grupos armados. Sin embargo, para que la restricción no afecte en forma desproporcionada sus prácticas culturales, la Corte enfatiza que, al modificar los horarios de restricción en virtud del parágrafo 4º del artículo 1 del decreto, los alcaldes deben concertar y atender las preocupaciones de estas comunidades indígenas en materia de la circulación por las vías fluviales.
106. Por último, la posibilidad de agilizar la definición de las zonas prohibidas, restringidas y peligrosas en el espacio aéreo es proporcional porque, a la vez que permite garantizar el desarrollo eficaz de las operaciones militares y operativos de policía, protege la seguridad de las operaciones aéreas civiles y permite enfrentar el uso de drones o vehículos aéreos no tripulados por parte de los GAO. En efecto, si las autoridades correspondientes no pudieran delimitar en forma ágil las zonas del espacio aéreo que, por cuenta de los combates con los grupos armados ilegales, generan riesgos para las rutas aéreas civiles, se incrementaría el riesgo para la seguridad de los operadores, tripulantes y pasajeros. Asimismo, como se indicó al estudiar el presupuesto de necesidad, se ha documentado el uso de drones para actividades ilícitas por parte del ELN y otros GAO. En consecuencia, esta medida es proporcional porque facilita el adecuado desarrollo de las operaciones militares y operativos de policía, permite prevenir ataques con vehículos aéreos no tripulados y protege la seguridad aérea.
107. En este punto, la Corte considera necesario reiterar que, en virtud del principio de subordinación del poder militar al civil, la facultad de modificar las zonas prohibidas, restringidas y peligrosas en el espacio aéreo corresponde en todo caso a la Aeronáutica Civil, la cual no está sujeta a las órdenes de la Fuerza Aeroespacial Colombiana. La Aeronáutica Civil es una unidad administrativa especial con personería jurídica adscrita al Ministerio de Transporte, que cuenta con autonomía administrativa y patrimonio propio[83]. Esto significa que, si bien el artículo 5 del decreto objeto de estudio establece una medida de coordinación para restringir el espacio aéreo sobre las zonas donde se declaró el estado de conmoción interior, la Aeronáutica Civil debe seguir ejerciendo sus competencias con la autonomía que le reconoce la ley, sin perjuicio de las atribuciones presidenciales en materia de orden público.
108. En conclusión, las medidas de restricción a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos establecidas en los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto 154 de 2025 superan los requisitos materiales previstos en la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia de esta Corporación para considerarse constitucionales. Así lo declarará la Corte en la parte resolutiva de esta sentencia.
8.2. Medidas de registro a medios de transporte (artículo 3)
109. Un segundo grupo de medidas se relaciona con la posibilidad de que la fuerza pública lleve a cabo registros a medios de transporte públicos o privados para (i) establecer la identidad de los ocupantes y adelantar el registro de personas; (ii) verificar la procedencia y legalidad del vehículo o los bienes transportados; y (iii) cuando se tenga indicios de que el medio de transporte es o será utilizado para cometer una conducta punible.
110. Para la Corte, si bien esta medida es constitucional, debe aplicarse bajo límites estrictos. En efecto, la medida en cuestión atribuye a toda la fuerza pública una función que, en principio, corresponde a la Policía Nacional. En atención a la historia de los estados de excepción en Colombia que se explicó en los fundamentos 34 a 41 de esta sentencia, la Corte es consciente de que la expansión de las funciones de las Fuerzas Militares en un escenario de conmoción interior es delicada y, si no tiene límites precisos, corre el riesgo de traducirse en una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de las personas.
111. Es por ello que, como se explicará al estudiar la proporcionalidad de esta medida, los registros que realice la fuerza pública en ejercicio de una función de policía deben atender a la naturaleza preventiva y de protección de la convivencia ciudadana que es inherente a la actividad policial, dejando de lado la naturaleza bélica de las Fuerzas Militares. En consecuencia, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma a que los registros que realicen las Fuerzas Militares cumplan con la naturaleza, las condiciones y los procedimientos previstos para las autoridades de policía cuando realizan dichas actividades.
a. Finalidad
112. Las medidas relacionadas con el registro de medios de transporte previstas en el artículo 3 superan el juicio de finalidad. Esto es así porque sus objetivos están directa y específicamente dirigidos a contrarrestar las causas de la perturbación del orden público en el Catatumbo y a impedir la extensión de sus efectos, específicamente a hacer frente a la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, hechos respecto de los cuales la Sentencia C-148 de 2025 declaró exequible el Decreto 62 de 2025. Las razones de esta conclusión son las siguientes:
113. De conformidad con las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo 154 de 2025, el artículo 3 persigue fortalecer las atribuciones de las Fuerzas Militares y de Policía para recuperar el control del territorio, impedir que continúen los desplazamientos masivos y restablecer el orden público en la región del Catatumbo. En concreto, según la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, con esta disposición el Gobierno nacional buscó permitir que la fuerza pública, especialmente las Fuerzas Militares, puedan registrar medios de transporte y crear puntos de control y registro en zonas rurales dispersas en las que las Fuerzas Militares tienen mayor presencia que la Policía. Ahora, el propósito de los registros es identificar vehículos sospechosos, interceptar materiales ilegales, aumentar las capturas de personas que han cometido delitos y permitir operaciones coordinadas entre las Fuerzas Militares y la Policía bajo las directrices del comandante militar en los términos del Decreto 118 de 2025.
b. Conexidad material
115. En relación con la conexidad interna, es cierto que, como lo señaló uno de los intervinientes[84], en los considerandos del Decreto 154 de 2025 no se indicó expresamente cuál es la finalidad de la medida de registros a medios de transporte por parte la fuerza pública. Sin embargo, en el decreto sí se expresó en general que la finalidad de las medidas adoptadas es reforzar las acciones adelantadas por las Fuerzas Militares y de Policía. Asimismo, en la respuesta al requerimiento de pruebas, el Gobierno nacional explicó, por una parte, que el objetivo de realizar registros a medios de transporte es identificar al conductor y los pasajeros, constatar las características y propiedad del vehículo, al igual que la naturaleza, procedencia y legalidad de los objetos transportados[85]. Por otra parte, como la norma permite que las Fuerzas Militares y no solo la Policía Nacional puedan realizar dichas actividades de registro, el Gobierno sostuvo que el objetivo es habilitar la implementación de puntos de control y registro en zonas rurales dispersas de la región del Catatumbo en las que existe mayor presencia de las Fuerzas Militares[86].
116. Para la Corte, la medida de habilitar que las Fuerzas Militares realicen registros a los medios de transporte se relaciona con las finalidades del Decreto 154 de 2025, pues se vincula con la finalidad general de (i) permitir el desarrollo eficaz de las operaciones militares y operativos de policía y (ii) limitar las acciones criminales en las zonas rurales. La medida busca extender el alcance territorial de los registros a vehículos que normalmente realiza la Policía a zonas rurales de la región del Catatumbo en las que las Fuerzas Militares tienen mayor presencia. En este punto, la Corte adelanta que, al estudiar la proporcionalidad de la medida, revisará los límites de los medios por los cuales se puede perseguir esta finalidad, pero en esta etapa del análisis basta con señalar que sí hay una relación entre la posibilidad de ampliar las facultades de registro que tiene la fuerza pública con la limitación de las acciones criminales en la zona y el desarrollo adecuado de las operaciones militares.
117. Por otra parte, esta medida tiene conexidad externa con las finalidades que llevaron a declarar el estado de conmoción interior, específicamente con la finalidad de hacer frente a la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC respecto de la cual el Decreto 62 de 2025 fue declarado exequible. En línea con lo que se señaló al estudiar la medida de restringir la circulación de vehículos, el Decreto 62 de 2025 que declaró el estado de conmoción interior buscó retomar el control del territorio afectado, impedir más desplazamientos masivos y restablecer el orden público, para lo cual entre otras medidas enunció la necesidad de limitar el transporte de bienes, insumos y servicios usados por los grupos armados ilegales. Los registros a medios de transporte están relacionados con las finalidades del decreto declarativo porque son medidas dirigidas a establecer el posible uso de vehículos para actividades ilícitas como las que dieron origen a la conmoción interior. Es decir que esta medida hace parte de las disposiciones dirigidas a reforzar las acciones de la fuerza pública para retomar el control del territorio ante la intensificación de los enfrentamientos entre los grupos armados ilegales en el Catatumbo.
c. Motivación suficiente
118. Las medidas del artículo 3 también satisfacen el juicio de motivación suficiente. Como se resumió en la tabla 6 del fundamento 73, este artículo es parte de un conjunto de acciones que buscan reforzar las operaciones militares para recuperar el control territorial. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República respaldó esta justificación, destacando que la norma permite a las Fuerzas Militares realizar registros vehiculares en zonas rurales del Catatumbo, donde tienen mayor presencia que la Policía. Tal como se analizó en los fundamentos 112 a 114, esta medida persigue entonces finalidades específicas y directamente relacionadas con el restablecimiento del orden público en la región. Para la Corte, estas motivaciones son suficientes para la adopción del artículo 3 del Decreto 154 de 2025.
d. Intangibilidad, ausencia de arbitrariedad y no discriminación
119. Al igual que lo señalado en relación con las restricciones a la circulación de vehículos, el artículo 3 del Decreto 154 de 2025 supera los juicios de intangibilidad, ausencia de arbitrariedad y no discriminación. Esta medida (i) no limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[87], (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y (iii) no suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. En todo caso, la Corte señala que, si bien la norma no altera el funcionamiento ordinario de las ramas del poder público, en el análisis de proporcionalidad estudiará la interacción entre las funciones que ordinariamente corresponden a las Fuerzas Militares y las que se le atribuyen a la Policía Nacional.
120. Asimismo, los criterios usados para establecer la procedencia de los registros a medios de transporte son objetivos y corresponden, en esencia, a los previstos en el artículo 160 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, al que la Corte volverá a referirse en el análisis de los presupuestos de necesidad y proporcionalidad. En todo caso, dichos criterios no responden a categorías subjetivas ni sospechosas que sugieran una posible discriminación, pues atienden a finalidades precisas como son (i) establecer la identidad de los ocupantes y adelantar el registro de personas; (ii) verificar la procedencia y legalidad del vehículo o los bienes transportados; y (iii) cuando se tenga indicios de que el medio de transporte es o será utilizado para cometer una conducta punible.
e. No contradicción específica
121. La facultad que el artículo 3 otorga a la fuerza pública para registrar medios de transporte con las finalidades allí definidas no contraviene ningún mandato constitucional o de la LEEE y, en consecuencia, supera el juicio de no contradicción específica.
122. Concretamente, no infringe la prohibición de que los civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar, pues, aunque prevé la posibilidad de que en los registros que adelante la fuerza pública se hallen elementos que justifiquen el inicio de una acción penal, a continuación instruye a la fuerza pública iniciar los procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Penal, lo que significa remitir los materiales y reportar la situación antes las autoridades penales a cargo de la investigación y juzgamiento de los civiles.
123. El artículo 3 tampoco transgrede los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, ya que (i) no atribuye a la fuerza pública funciones de investigación y juzgamiento de civiles, (ii) no vulnera las prohibiciones sobre las limitaciones a los derechos a la libre circulación, residencia y demás contemplados en el artículo 38, (iii) no introduce medidas punitivas o modificatorias de penas, (iv) no modifica los procedimientos penales, (v) ni versa sobre medidas económicas que impacten las finanzas de las entidades territoriales.
f. Incompatibilidad
124. El artículo 3 del Decreto 154 de 2025 no suspende ninguna disposición ordinaria. Si bien esta norma implica la extensión de los supuestos de un grupo de normas legales que regulan los registros a vehículos y personas por parte de las autoridades de policía, el estudio de dicha extensión corresponde a los presupuestos de necesidad y proporcionalidad.
g. Necesidad
126. Para la Corte, esta medida cumple parcialmente el presupuesto de necesidad fáctica. Por una parte, la medida está directamente orientada a restringir el transporte de personas, bienes e insumos usados por grupos armados ilegales para la realización de las actividades que en la Sentencia C-148 de 2025 se reconocieron como causas que motivaron el estado de conmoción interior. Es decir, el registro a medios de transporte es la forma mediante la cual la fuerza pública puede verificar el cumplimiento de las medidas de restricción a la circulación de vehículos y, más ampliamente, con el refuerzo de las acciones militares y de policía para enfrentar el incremento inusitado de acciones violentas por parte de los grupos armados ilegales en la región del Catatumbo.
129. En cuanto a la necesidad jurídica de las medidas de registro a medios de transporte, los intervinientes mostraron posiciones divididas. El Gobierno nacional, el procurador general de la Nación y la defensora del Pueblo manifestaron que la medida cumple el presupuesto de necesidad jurídica porque modifica algunas normas del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, según las cuales los registros a personas y vehículos son realizados por las autoridades de policía (y no por las Fuerzas Militares). En cambio, la Fundación para el Estado de Derecho señaló que, en virtud del artículo 217 de la Constitución, la fuerza pública ya tiene la atribución de actuar para preservar el orden público interno, y para ello cuenta con herramientas operativas como patrullajes, retenes, puestos de control y operativos móviles, que se aplican cotidianamente en todo el territorio nacional[88].
130. Para la Corte, la medida sí cumple con el presupuesto de necesidad jurídica porque, en tiempos ordinarios, las Fuerzas Militares no tienen una autorización general de realizar registros a personas y vehículos en los términos en los que los pueden hacer las autoridades de policía. Es verdad que, como lo señaló uno de los intervinientes y lo reconoció el Gobierno nacional en la respuesta al requerimiento de pruebas, las Fuerzas Militares tienen procedimientos internos para operar puestos de control y realizar registros a personas y vehículos. El Gobierno no planteó un fundamento de rango legal que, en circunstancias ordinarias, otorgue esta función a las Fuerzas Militares. De igual forma, las reglamentaciones internas que se refieren a dichos procedimientos (como el Manual de Procedimientos de Policía Militar y el Manual de Operaciones Fluviales, aportados a este proceso[89]) no justifican normativamente el origen de dicha competencia.
131. En todo caso, la Corte observa que el Manual de Derecho Operacional para las Fuerzas Militares, el cual no fue aportado a este proceso pero es de acceso público[90], justifica el registro de personas y vehículos que realizan los miembros de la fuerza pública directamente en sus funciones generales de control y recuperación del orden público[91]. En la misma línea, las intervenciones que se opusieron a la necesidad jurídica de esta medida se refirieron, en general, a las funciones constitucionales de la fuerza pública de mantener el orden público (artículos 189 y 217 de la Constitución).
132. En este sentido, las entidades intervinientes no precisaron una disposición legal específica que, en tiempos ordinarios, regule los registros a personas y vehículos por parte de las Fuerzas Militares. En cambio, la Corte encuentra que por la vía del Decreto 154 de 2025 el Gobierno nacional busca que las Fuerzas Militares realicen un tipo de registros que sí cuentan con regulación legal expresa, pero para las autoridades de policía. En consecuencia, a esta Corporación le corresponde estudiar los alcances de dichas normas ordinarias, pues de lo que trata el artículo 3 del decreto bajo examen es de extender una competencia que la ley no les atribuye a las autoridades militares.
133. En efecto, los artículos 158 a 160 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) regulan los medios de policía de registro a personas y vehículos, los cuales ordinariamente deben ser realizados por las autoridades de policía. Esta regulación comprende los siguientes aspectos generales:
Tabla 8. Síntesis de las normas sobre registros a personas y vehículos en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
h. Proporcionalidad
138. Como se explicó al estudiar el presupuesto de necesidad, el artículo 3 del Decreto 154 de 2025 permite que una función que ordinariamente corresponde a las autoridades de policía sea ejercida en forma temporal por toda la fuerza pública. De entrada, la Corte resalta que la naturaleza de la actividad que realizan las Fuerzas Militares y la que adelanta la Policía Nacional son diferentes.
139. Por una parte, el artículo 218 de la Constitución establece la Policía Nacional como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Este entendimiento tiene desarrollo en la jurisprudencia de esta Corte, según la cual las actividades de la Policía Nacional se vinculan con acciones eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense, dirigidas al manejo del orden público y, de manera particular, al logro de la convivencia entre las personas, a través de la preservación de la tranquilidad y seguridad públicas[92]. Por consiguiente, la Ley 1801 de 2016 que define el poder, la función y la actividad de policía define esta última como el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional ( ).
140. Por otra parte, las Fuerzas Militares están previstas en el artículo 217 constitucional como el cuerpo armado del Estado que, según la jurisprudencia de esta Corte, tienen cuatro finalidades primordiales, a saber, la defensa de (i) la soberanía, (ii) la independencia, (iii) la integridad del territorio y, justamente, (iv) la defensa del orden constitucional[93]. En este sentido, esta Corporación reconoce que las Fuerzas Militares tienen una naturaleza bélica que se justifica por las finalidades precisas que la Constitución les asignó en defensa de la República democrática, participativa, pluriétnica y multicultural, fundada en el respeto a la dignidad humana y a los derechos fundamentales que de ella se derivan que se establece en la Carta Política[94].
141. Debido a que las funciones y la naturaleza de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares son diferentes, en principio, su ejercicio debe mantenerse separado. Sin embargo, esta Corte reconoce que en circunstancias especiales, como la asistencia militar a la que se hizo referencia en los fundamentos 135 a 137 de esta sentencia, y el estado de conmoción interior, las Fuerzas Militares pueden desempeñar funciones que de ordinario corresponden a la Policía. Para que dicho ejercicio sea posible en el marco de la Constitución, en todo caso, las Fuerzas Militares no pueden realizar las actividades de policía de la misma manera que realizan sus operaciones ordinarias. Por el contrario, en la Sentencia C-100 de 2022, esta Corporación señaló que el ejercicio de actividades de policía por parte de las Fuerzas Militares está sujeto a límites materiales que provienen de la misma Constitución y que la Corte retoma en esta oportunidad:
Ahora bien, corresponde determinar si el ejercicio de la asistencia militar excepcional ostenta restricciones o límites, de manera específica, frente a la posibilidad de usar la capacidad bélica de las Fuerzas Militares en contra de la ciudadanía planteado en el presente cargo. Bajo el régimen constitucional colombiano no existe autoridad alguna que pueda sustraerse al respeto y garantía de los derechos humanos, los derechos fundamentales y el estatuto superior. Por tanto, las Fuerzas Militares, en ningún caso podrían usar su capacidad bélica en contra de la ciudadanía. Teniendo en cuenta tal función, es menester que las Fuerzas Militares al ejercer esta potestad se sujeten a las reglas, principios, límites y deberes que el ordenamiento determina para adelantar la actividad y los medios de policía, pues reitérese, la asistencia militar se constituye en un apoyo a la Policía para concretar sus funciones y su objeto, en ese sentido todos los límites, principios y deberes que le son exigibles a la policía, allí le serán exigibles a quien apoya dicha labor.
( )
Asimismo, la conservación del orden público debe sujetarse a los principios contenidos en la Constitución y por aquellas finalidades vinculadas a la preservación de ese orden (seguridad, salubridad, tranquilidad), como condiciones para el libre ejercicio de las libertades democráticas.
En ese contexto, la Corte ha decantado un contenido axiológico mínimo que debe observarse en el ejercicio de la función de policía en el marco del Estado social de derecho, a saber:
i) Debe someterse al principio de legalidad;
ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público;
iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público;
iv) las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada;
v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores;
vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y
vii) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales[95] (subrayado por fuera del original).
142. Adicionalmente, en la Sentencia C-134 de 2021, esta Corte señaló que los registros a personas que ordinariamente realiza la Policía Nacional tienen un carácter típicamente preventivo, no judicial, lo que los diferencia de los registros que se realizan en el marco de una investigación penal para recaudar pruebas sobre la comisión de un delito. En todo caso, estos registros y particularmente la forma en que se llevan a cabo pueden incidir en derechos fundamentales como la igualdad, la autonomía personal, la libertad de circulación y la intimidad. En consecuencia, para limitar el impacto que tienen estos registros sobre los derechos fundamentales, (i) deben existir criterios objetivos para elegir a los individuos a quienes se les hacen registros; (ii) se deben excluir criterios sospechosos o discriminatorios como la raza, la etnia o la apariencia personal; (iii) en caso de existir contacto físico, este debe hacerse de manera profesional y sin gestos equívocos; (iv) el registro debe ser superficial y de ninguna manera puede implicar verificaciones íntimas; y (v) se debe respetar la identidad de género de la persona que es objeto de registro.
(i) Al realizar los registros a medios de transporte, las Fuerzas Militares de ninguna manera pueden usar su capacidad bélica contra la ciudadanía. Por el contrario, deben actuar de acuerdo con la naturaleza preventiva y de mantenimiento de la convivencia ciudadana que caracteriza la actividad de policía.
(ii) Los registros a personas y medios de transporte que realicen las Fuerzas Militares se deben regir por los procedimientos y las normas que regulan la actividad de policía. Es decir, deben sujetarse estrictamente a las disposiciones del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y a las reglamentaciones de esta norma que son aplicables a la Policía Nacional, así como a los criterios definidos por la jurisprudencia para garantizar la proporcionalidad de sus efectos sobre los derechos fundamentales.
(iii) Las Fuerzas Militares deben cumplir con el contenido axiológico mínimo que debe observarse al ejercer la función de policía en el marco del Estado Social de Derecho, que consiste en los siguientes puntos: (a) debe someterse al principio de legalidad; (b) su actividad debe tender a asegurar el orden público; (c) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (d) las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada; (e) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (f) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (g) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales.
144. La Corte no desconoce el riesgo que, a la luz del Estado Social de Derecho, surge cuando las Fuerzas Militares asumen actividades que corresponden a la Policía Nacional. La militarización de la vida ciudadana que caracterizó los estados de sitio bajo la Constitución de 1886 y que se recogieron en las consideraciones generales de esta sentencia justificaron la decisión expresa de los constituyentes de establecer límites estrictos a los estados de excepción en la Constitución de 1991. La regulación constitucional y estatutaria del estado de conmoción interior está orientada a permitir que el Gobierno nacional enfrente graves y extraordinarias perturbaciones del orden público sin que acabe con la estructura constitucional del Estado en el proceso.
145. En consecuencia, además de condicionar la exequibilidad de la norma estudiada bajo los términos expuestos en el fundamento 143, la Corte considera pertinente resaltar el artículo 6 del propio Decreto 154 de 2025 sobre la responsabilidad de los funcionarios, representantes o agentes gubernamentales que se extralimiten o abusen de sus funciones en la ejecución de las medidas contempladas en el decreto. A partir de las consideraciones expuestas en esta sentencia, es pertinente enfatizar que las atribuciones que se pueden ejercer en virtud del artículo 3 del decreto bajo estudio son las que corresponden a la actividad de policía. Es decir, si en la realización de los registros a personas o vehículos que se amparan en esta norma, los miembros de la fuerza pública no cumplen con los límites previstos para la actividad de policía y los exceden, ya sea por usar su capacidad bélica contra la ciudadanía o extralimitarse de cualquier otra forma en dichas funciones, deben estar sujetos a la responsabilidad civil, fiscal, disciplinaria o penal que corresponda.
8.3. Medidas consecuenciales o accesorias (artículos 6 y 7)
146. Como medida accesoria, el artículo 6 del Decreto 154 de 2025 establece la responsabilidad civil, fiscal, disciplinaria o penal de los agentes del Estado que se extralimiten o abusen de las facultades o en la ejecución de las medidas previstas en este decreto. Esta norma simplemente reitera la consecuencia legal por abusar o extralimitarse en el ejercicio de las funciones públicas. En todo caso, la Corte hace énfasis en la importancia de esta disposición por el riesgo que el ejercicio de facultades extraordinarias puede tener sobre los derechos fundamentales, las garantías constitucionales y el Estado Social de Derecho.
147. Finalmente, el artículo 7 del decreto establece su entrada en vigor desde la fecha de su publicación. Esta disposición reitera el principio general de que los efectos jurídicos rigen a partir de su publicación, el cual no comporta un problema de constitucionalidad y ha sido considerado acorde a la Carta Política por esta Corporación en múltiples oportunidades[96].