Encabezado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-036 DE 2025
Referencia: Expediente D-15.933
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Andrés Caro Borrero contra el parágrafo 6 (parcial) del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[1].
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución Política y cumplidos los trámites previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991[5], decide la demanda de inconstitucionalidad presentada, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, por el ciudadano Andrés Caro Borrero contra el inciso segundo del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[6].[7], cuyo texto es del siguiente tenor (se subraya la expresión demandada):
I. LA DISPOSICIÓN DEMANDADA
LEY 2272 de 2022[8]
Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 5. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018 <Art. 8 de la Ley 418 de 1997>, el cual quedará así: ( )
Artículo 8o. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los lineamientos del presidente de la República, podrán:
( )
PARÁGRAFO 6o. Las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la realización de acuerdos parciales, cuando lo estimen, los que deberán ser cumplidos de buena fe.
Las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las partes en la mesa de diálogos, que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes.
II. LA DEMANDA
1. El demandante, según precisó en su escrito de corrección de la demanda[9], formuló tres consideraciones generales. Dos de ellas, que configuran un primer cargo, se encaminan a demostrar que el legislador dispuso la integración al bloque de constitucionalidad de contenidos de los acuerdos de paz, desconociendo lo dispuesto en los artículos 4 y 93 de la Constitución Política, y una tercera consideración, que configura un segundo cargo, se dirige a cuestionar que la norma disponga la incorporación de los acuerdos de paz al ordenamiento jurídico interno, desconociendo los mecanismos previstos para ello, lo que a su juicio, vulnera el artículo 113 de la Carta.
2. De acuerdo con el primer cargo, la norma es inconstitucional porque integra automáticamente los acuerdos de paz al bloque de constitucionalidad sin consultar los requisitos dispuestos en el artículo 93 de la Constitución, que son (i) que se refiera a tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, (ii) que los tratados versen sobre derechos humanos, y (iii) que tales derechos no puedan ser limitados en estados de excepción.
3. Expuso que el artículo 4 de la Carta determina la supremacía constitucional, y señala que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, se aplicará la primera. Agregó que hay otras disposiciones que, aunque no estén contenidas en la Constitución, se integran a esta por la vía del bloque de constitucionalidad consagrado en el artículo 93 superior y que en esa medida prevalecen en el ordenamiento interno. Sin embargo, la norma demandada afirma que cualquier contenido de carácter humanitario de los acuerdos de paz que suscriban las partes en la mesa de diálogo, y que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hace parte del DIH, conforme a los artículos 93 y 94 de la Constitución, sin consultar los requisitos dispuestos por el texto constitucional.
4. De acuerdo con el segundo cargo, el demandante expuso el principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos en el marco constitucional colombiano y el principio de colaboración armónica entre los órganos que integran las ramas del poder. Señaló que, si bien las ramas del poder público tienen el deber de colaborar armónicamente para alcanzar los fines del Estado, las funciones de cada poder deben estar delimitadas claramente y no se pueden superponer de manera tal que rompan el equilibrio.
5. Desarrolló la naturaleza política de los acuerdos de paz, subrayando que su implementación normativa se debe realizar a través de los canales normativos dispuestos para tal fin, lo que incluye la intervención del Congreso de la República. Indicó que la norma demandada otorga poderes excesivos a los negociadores pues las disposiciones que allí se acuerden y que tengan por propósito proteger a la población civil de las hostilidades, entran directamente al ordenamiento colombiano como parte del bloque de constitucionalidad, lo cual supone eludir el control democrático y legislativo. Lo anterior, afirmó, impacta el equilibrio de poderes al concentrar en una sola rama del poder público la capacidad de integrar directamente al ordenamiento jurídico las disposiciones que, por su naturaleza, requieren un proceso distinto consagrado en la Constitución para que se integren al ordenamiento[10].
III. INTERVENCIONES
1. Autoridades que participaron en la elaboración o expedición de la demanda[11]
6. Mediante una intervención conjunta, la Presidencia de la República, y los Ministerios de Defensa Nacional, Interior, y Justicia y del Derecho, solicitaron a la Corte como pretensión principal que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. Como pretensión subsidiaria solicitaron se declare la exequibilidad del parágrafo 6 del artículo demandado.
7. Para fundamentar la pretensión principal, las autoridades señalaron que el cargo por vulneración a los artículos 4 y 93 de la Constitución no satisface el requisito de certeza porque, prima facie, la norma no señala que los acuerdos formen parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido. Comenzaron por cuestionar que para el accionante la expresión son vinculantes para las partes significa que cualquier contenido de los acuerdos de paz (acuerdos parciales y protocolos) forma parte del DIH, y, por lo tanto son incorporados de forma automática al bloque de constitucionalidad en sentido estricto pasando por alto que no todas las disposiciones contenidas en los acuerdos parciales suscritos en el marco de los procesos de paz necesariamente tienen contenidos de DIH. La naturaleza del contenido de los acuerdos dependerá de la agenda y la dinámica de la negociación[12].
8. Señalaron que en casos muy específicos los acuerdos parciales se entenderán parte del DIH consuetudinario cuando tengan como fin proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades[13], y en lo que respecta a los acuerdos con contenido humanitario, la norma reafirma su pertenencia al DIH consuetudinario. Esto no implica que los acuerdos formen parte del bloque de constitucionalidad automáticamente, pues [c]omo la misma Corte ha resaltado, el DIH está compuesto de diferentes instrumentos normativos y consuetudinarios, y no todos forman parte del bloque. En estricto sentido, dicho estatus solo está reservado a los Convenios de Ginebra y sus protocolos facultativos reconocidos formalmente por el Estado colombiano e incorporados al ordenamiento jurídico por medio de los procedimientos establecidos por la Constitución Política[14]. De lo anterior, concluyeron que el cargo carece de certeza.
9. Por otra parte, indicaron que el argumento tampoco es específico porque no explica cómo las disposiciones contenidas en los acuerdos, encaminadas a la protección de civiles ajenos al conflicto, per se adolecen de incompatibilidad con los artículos 4 y 93 de la Constitución Política[15]. Seguidamente, señalaron que no se cumple con el requisito de pertinencia porque el demandante no plantea un juicio de contradicción entre la disposición y los parámetros de constitucionalidad propuestos en el entendido de que los acuerdos que prevén la obligación de no atacar a la población civil, o a aquellos que no hagan parte de las hostilidades, son vinculantes por razones constitucionales, dado que son una manifestación de cumplimiento del DIH como fuente de derecho en nuestro ordenamiento jurídico. Agregaron que, no se explica cómo una disposición legal que establece el cumplimiento de la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad, en la medida en que supone una manifestación del cumplimiento del DIH, puede resultar violatoria de los artículos 4 y 93 superiores[16]. Por último, sin ofrecer argumentos adicionales, concluyeron que el cargo resultaba insuficiente para despertar una duda razonable sobre la norma demandada.
10. Respecto del cargo por violación del artículo 113 constitucional, las autoridades cuestionaron la falta de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Comenzaron por afirmar la falta de certeza, derivada de que del contenido normativo demandado no se sigue que se habilite a los negociadores de paz para ejercer funciones legislativas[17]. En cambio, señalan que el demandante omitió una lectura sistemática e integradora de la norma, porque ignora el inciso segundo del parágrafo 7 de la misma disposición demandada[18] así como el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022[19]. En esa línea, las autoridades señalaron que el cargo propuesto por el actor correspondía a una interpretación subjetiva y asistemática, puesto que la consecuencia de la norma es prima facie contraria a la que propone el accionante, ya que busca vincular el cumplimiento del DIH a actores armados que hacen parte de estos procesos de paz y que pueden suscribir acuerdos con el gobierno sobre estas materias. En esa medida, antes que dar un poder excesivo a los negociadores, es una forma de materializar el cumplimiento del DIH, principalmente por parte de los grupos armados con los que se está en un proceso de paz[20].
11. Además, expusieron, carece de especificidad, en tanto [el cargo] se funda en la genérica acusación de que la norma demandada otorga a los negociadores en la mesa de diálogo un poder excesivo. En estos términos, su argumento parte de una censura vaga e indeterminada que no se relaciona concreta y directamente con el texto normativo impugnado[21]. De cara al requisito de pertinencia, expusieron que el reproche formulado se basa en que al proteger a la población civil y a aquellos que no participan directamente en las hostilidades (a través de disposiciones de carácter humanitario), se le estaría otorgando un poder excesivo a los miembros de las mesas de diálogos [22] lo que, a su juicio, no se desprende del sentido de la norma. Sobre este punto, concluyen que el cargo es impertinente porque no se sustenta en la presunta inconstitucionalidad de la norma, sino a partir de una supuesta inconveniencia o ilegalidad del parágrafo 6 demandado [23]. Por último, concluyeron que el cargo por la violación al artículo 113 de la Constitución también resulta insuficiente, aunque no ofrecieron argumentos adicionales que justifiquen esta última conclusión.
12. Para fundamentar la pretensión subsidiaria de declarar la exequibilidad de la norma demandada, las autoridades desarrollaron dos grandes apartados. (i) El primero, titulado concepto y alcance de los acuerdos especiales y acuerdos humanitarios en el marco de procesos de paz en Estados de conflicto interno, en el que a su vez, desarrollaron el concepto de los acuerdos especiales de los que trata el artículo 3 común y señalaron que estos pueden consistir en redacciones sencillas sobre elementos aplicables al conflicto, de acuerdo con su propio contexto, o listas extensas de disposiciones y consideraciones del derecho internacional humanitario (DIH) aplicables. En esta línea, y conforme a los principios de bilateralidad, buena fe y pacta sunt servanda, afirmaron que cualquier acuerdo que busque ampliar las protecciones establecidas en el DIH en relación con el conflicto armado interno correspondiente, será un acuerdo especial vinculante para las partes, pero en todo caso, no constituyen tratados que se incorporen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Por otra parte, reafirmaron que la disposición acusada reitera la obligatoriedad del DIH para las fuerzas armadas estatales y los grupos armados que se encuentran en el marco de procesos de paz, sin que los acuerdos se incorporen de manera automática al bloque de constitucionalidad y agregaron que la norma demandada, tiene por efecto incorporar, de forma directa, los contenidos humanitarios del DIH en la legislación nacional concerniente a los procesos de paz. Además el texto normativo establece la vinculatoriedad de los acuerdos para las partes negociantes. Esto significa que resultaría contrario a los artículos 4 y 93 de la Constitución comprender que aquellos acuerdos en el marco de procesos de paz que impliquen el respeto de los principios humanitarios del DIH ( ) no son de carácter vinculante o que su obligatoriedad no está ya consagrada en el ordenamiento jurídico superior [24].
13. (ii) En un segundo apartado titulado el carácter vinculante de los Acuerdos Especiales las autoridades diferenciaron el hecho de que los acuerdos parciales son vinculantes para las partes que lo suscriben y el hecho de que se incorporen inmediatamente al bloque de constitucionalidad en sentido estricto, y seguidamente afirmaron que este segundo escenario no se deriva del texto de la norma. A lo largo de la intervención, y específicamente en este apartado, las autoridades se refieren a los acuerdos especiales y a los acuerdos parciales indistintamente.
14. Con fundamento en lo anterior, las autoridades concluyeron que la norma demandada (i) no señala que los acuerdos de carácter humanitario destinados a proteger a la población civil en el marco de los procesos de paz formen parte del bloque de constitucionalidad; (ii) no habilita una incorporación automática de acuerdos humanitarios al bloque de constitucionalidad; (iii) no trasgrede el principio de separación de poderes; y (iv) los acuerdos humanitarios no tienen estatus o efectos jurídicos por sí mismos.
2. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados[25]
15. La defensora delegada para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo solicitó a la Corte declarar la exequibilidad simple del inciso segundo del párrafo 6 (parcial) del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. Precisó que la norma demandada debe ser leída de forma sistemática con los parágrafos 7 y 8 [del artículo 8] de la Ley 418 de [1997], a partir de la cual es posible concluir que la norma establece que (i) el presidente de la República es el único facultado para suscribir acuerdos, (ii) que los acuerdos con carácter humanitario que tengan como propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del derecho internacional humanitario (DIH), conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución política, serán vinculantes para las partes, y (iii) en todo caso los acuerdos serán vinculantes siempre y cuando se ajusten a la Constitución o la ley[26].
16. Así delimitado el alcance de la norma y, para dar respuesta al cargo por la vulneración de los artículos 4 y 93 de la Constitución, la Defensoría señala que la disposición acusada precisamente lo que hace es a partir de los artículos 93 y 94 constitucionales que permitieron el ingreso de las normas del DIH a nuestro ordenamiento jurídico interno reconocer la existencia de unos acuerdos especiales como una categoría del DIH[27]. Agregó que, de acuerdo con lo dicho por el CICR, los acuerdos especiales de que trata el artículo 3 común no pueden apartarse de las normas del DIH ni prevalecen sobre el derecho nacional, por lo que concluye que la norma demandada no vulnera el artículo 4 de la Constitución Política, pues la naturaleza de dichos acuerdos especiales no implica su prevalencia en el orden interno y en ese sentido no desconoce el mandato soberano conforme al cual la Constitución es norma de normas[28]. Además, señaló que la disposición tampoco desconoce el artículo 93 constitucional, pues ( ) la naturaleza jurídica de estos acuerdos especiales no es la de un tratado en estricto sentido. De esta forma, su ámbito de aplicación no corresponde con el artículo 93 superior[29].
17. Reconocieron que no existe claridad normativa respecto del estatus jurídico de los acuerdos especiales, aunque pueden ser asimilados a un acuerdo de procedimiento simplificado cuya validez en el ordenamiento jurídico interno depende de que se enmarque en un tratado previo, siendo este, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales.
18. De cara a la alegada vulneración del artículo 113 de la Constitución, expuso que la suscripción de acuerdos especiales por parte del presidente, que tengan por propósito proteger a la población civil y a quienes no participan directamente de las hostilidades, responde al ejercicio de una de sus facultades constitucionales. Además, exponen que del artículo 188 constitucional se desprende que el presidente sólo puede realizar aquello para lo que está facultado. Este artículo, en conjunto con el 8 de la Ley 418 de 1997 conducen, a juicio de la Defensoría, a concluir que el hecho de que el presidente de la República esté facultado para firmar los mencionados acuerdos especiales, no implica la atribución de una facultad que desconozca los otros poderes públicos ni excluye que las otras ramas del poder también deban desarrollar lo que les corresponda dentro de su competencia[30].
19. La Universidad Santiago de Cali expuso inicialmente, la posición constitucional y alcance de la figura de los Acuerdos Especiales en la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional en la que citó apartados de las sentencias C-225 de 1995, C-577 de 2014 y C-630 de 2017, a partir de las cuales señaló que un acuerdo de paz ya sea total o parcial, en el que se establezca el cese de hostilidades u otra condición similar, puede ser considerado un acuerdo especial siempre y cuando contengan cláusulas que creen otras obligaciones derivadas de los Convenios de Ginebra y sus otros protocolos adicionales[31].
20. A su vez, cuestionó la certeza del cargo por violación de los artículos 4 y 93 de la Constitución, tras considerar que se basó principalmente en la exposición de motivos y no en un enunciado normativo[32]. Agregó que, del análisis literal de la disposición, se desprende que en ninguna parte se hace referencia a la incorporación automática de los acuerdos especiales al bloque de constitucionalidad [33].
21. Posteriormente, se pronunció sobre el cargo por violación al principio de separación de poderes frente al que afirmó que las disposiciones de contenido del DIH como por ejemplo los actos para protección de la población civil derivan su fuerza vinculante directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia ( ) por tanto no es correcto atribuirle dicho poder a los negociadores, puesto que de ellos no deriva la fuerza vinculante de dichas prerrogativas[34]. En cambio, afirmaron, que el contenido material de las disposiciones normativas que no sean propias del DIH y que esté plasmado en los tratados debidamente incorporados, deberá [sic] ser desarrollado por las vías legales dadas por nuestra Constitución y el hecho de que estas se encuentren en un acuerdo no genera carácter vinculante per se para las partes [35].
22. Como pretensión subsidiaria, solicitó a la Corte se declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada sin proponer el sentido del condicionamiento. Adicionalmente, solicitó a la Corte pronunciarse de fondo sobre el alcance de la expresión serán vinculantes para las partes contenida en la disposición demandada.
23. La Universidad Libre solicitó la exequibilidad del parágrafo 6 demandado tras considerar que la norma en realidad tiene un alcance distinto al formulado por el demandante. Señaló que los acuerdos especiales en materia humanitaria tienen una fuerza vinculante propia del DIH, por lo que, si bien pertenecen al ius cogens no por ello hacen parte del bloque de constitucionalidad pues, el hecho de que sean normas propias del DIH no los hace normas propias del bloque de constitucionalidad.
24. Por otra parte, expuso el rol que la jurisprudencia constitucional le ha dado al Congreso de la República en materia de paz y destacó que el encargado del restablecimiento del orden público es el presidente de la República, y el Congreso tiene competencias constitucionales con vocación de permanencia para determinar las políticas en materia de paz.
25. La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino para solicitar, como pretensión principal, la inconstitucionalidad de la norma demandada, y subsidiariamente, la exequibilidad condicionada de la disposición en el sentido de que los acuerdos a los que se refiere la norma no son tratados internacionales y, por tanto, no hacen parte del bloque de constitucionalidad[36]. Explicó que los acuerdos especiales no son tratados y por tanto no prevalecen sobre el derecho nacional. A su juicio, la referencia que hace la norma demandada a los artículos 93 y 94 de la Constitución, permitiría entender como una de las posibles interpretaciones que los acuerdos especiales hacen parte del bloque de constitucionalidad porque deben ser asimilados a tratados internacionales; pese a que de conformidad con el artículo 93 constitucional no se desprende que tal estatus jurídico pueda atribuirse a los acuerdos especiales.
26. De lo anterior derivó que la discusión debe delimitarse de forma exclusiva a la expresión hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, pues es de esta referencia de donde se deriva la contradicción entre la norma y los artículos 4 y 93 de la Constitución. Una vez excluida del ordenamiento jurídico o condicionada su interpretación la expresión así delimitada, no habría una vulneración del artículo 113 superior, pues, por sustracción de materia, los acuerdos ya no podrían interpretarse como tratados y no se alteraría el equilibrio de poderes.
27. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal ICDP expuso el alcance del concepto de acuerdos especiales en el marco de los conflictos armados no internacionales CANI y los procesos de paz a la luz del artículo 3 común. Explicó que no es clara la naturaleza jurídica de los acuerdos especiales, sin embargo, concluyó que los acuerdos especiales son acuerdos celebrados en el marco del derecho internacional y aunque como tal, no son tratados internacionales en sentido estricto así constituya o no tratados en virtud del derecho internacional, los acuerdos especiales concluidos entre partes en conflictos armados no internacionales sin duda crean obligaciones en materia de derecho internacional de acuerdo con el CICR [37].
28. Posteriormente, desarrolló un apartado titulado postura de la Corte Constitucional frente a la naturaleza jurídica de los acuerdos especiales y respecto de su alcance y vinculatoriedad [38] tras lo cual concluyó que es dable afirmar que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional los acuerdos especiales no pueden ser considerados como tratados internacionales y que, por ende, no ingresan al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Lo anterior significa que: i) no ostentan rango constitucional; ii) no sirven de parámetro de constitucionalidad para analizar la validez de normas infraconstitucionales; y iii) por sustracción de materia, tampoco ingresan al sistema normativo o al sistema de fuentes del derecho [39]. Aclaró que, lo anterior no quiere decir que dichos acuerdos no creen obligaciones para las partes, pues por esencia, todo acuerdo especial es vinculante para las partes que lo suscriben.
29. En consecuencia, solicitó a la Corte se declare la exequibilidad condicionada de la norma en el entendido de que los acuerdos especiales no deben ser entendidos como tratados internacionales que se integran al bloque de constitucionalidad, sino como acuerdos de naturaleza eminentemente política vinculantes para las partes que desarrollan y/o amplían en el ámbito interno los contenidos imperativos derivados del DIH en punto de la protección de la población civil, específicamente de los Convenios de Ginebra y sus protocolos facultativos, que sí integran al bloque de constitucional en sentido estricto [40].
30. El Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga allegó intervención a favor de la inexequibilidad del apartado demandado. Señaló que la disposición demandada admite una interpretación expansiva que presupone que cualquier acuerdo parcial o protocolo, que incluya disposiciones de carácter humanitario, automáticamente se integra al bloque de constitucionalidad, lo que vulnera el principio de supremacía constitucional y distorsiona el alcance del bloque de constitucionalidad. De otro lado, argumentó que la norma permite que los acuerdos parciales y protocolos suscritos en las mesas de diálogo se integren directamente al ordenamiento jurídico colombiano en la categoría de DIH, en contravía del principio de separación de poderes, pues cualquier propuesta de cambio constitucional proveniente del poder ejecutivo debe tramitarse como proyecto de acto legislativo en el Congreso y someterse al control de constitucionalidad correspondiente, asegurando así que se respeten las competencias de cada órgano del poder público[41].
31. Indicó que, a pesar de que la norma establece que se integrarán al bloque de constitucionalidad únicamente las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz suscritos en las mesas de diálogo, la realidad es que los acuerdos y protocolos que se han venido suscribiendo, no se limitan exclusivamente a cuestiones humanitarias, lo que significa que, con el pretexto de proteger a la población civil se han integrado disposiciones que modifican aspectos fundamentales del modelo político y económico del país. Resaltó que, uno de los principales problemas de la política de Paz Total radica en que su diseño se orienta hacia el concepto de tránsito hacia la paz y no hacia el final del conflicto, lo que se traduce en que no se busca negociar hasta lograr un acuerdo final, donde están claros los compromisos del Estado y de los Grupos Armados al Margen de la Ley, sino en la firma de acuerdos parciales de implementación inmediata acompañados de transformaciones territoriales [42]. De ahí que, señaló que de permitirse que los acuerdos parciales se conviertan en vinculantes para el Estado, integrándolos al bloque de constitucionalidad antes de alcanzar un acuerdo final sin el lleno de los requisitos del ordenamiento jurídico vigente, pueden comprometer al Estado con obligaciones hacia esos grupos y se corre el riesgo de que el Estado adquiera compromisos que no contribuyan a una paz estable y duradera, que permita garantizar los derechos y libertades de la población [43].
32. La Universidad Industrial de Santander IUS, a través de su Clínica Jurídica, allegó intervención en defensa de la norma. Expusieron que en la Constitución Política de 1991 la paz es un fin que está contenido en las normas internas y los tratados internacionales ratificados por el Estado. Indicaron igualmente que el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo II de 1977, pertenece al bloque de constitucionalidad y busca materializar el principio de trato humanitario.
33. A su juicio, la disposición demandada desarrolla los postulados de los tratados ratificados por Colombia en relación con el DIH, especialmente el artículo 3 común, y delimita su objeto a aquellos acuerdos que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades. No pretende, señalaron, dar rango constitucional a otros asuntos, ratificar acuerdos de paz en sentido amplio, ni crear nuevas competencias legislativas, sino materializar el artículo 3 común.
34. La Universidad del Norte expuso que la norma se centra en las disposiciones de los acuerdos totales o parciales de paz, que tengan como propósito proteger a la población civil de enfrentamientos armados y a quienes no participan directamente de las hostilidades. Agregó que estas disposiciones hacen parte del DIH conforme a los artículos 93 y 94 de la Constitución [sic], es decir, podrían integrar el bloque de constitucionalidad en stricto sensu y además son vinculantes para las partes[44]. Explicaron que un acuerdo pasa por el control legislativo en cabeza del congreso y un posterior control judicial, lo que muestra que, si bien un acuerdo especial es vinculante para las partes, su aplicación jurídica está subordinada a la Constitución. En todo caso, aclararon, el contenido de los acuerdos debe ser analizado individualmente. Con base en lo anterior, solicitaron a esta Corte, declare la exequibilidad de la norma demandada.
3. Intervenciones ciudadanas[45]
35. Isabel Aldana Salazar[46] allegó escrito de intervención ciudadana mediante el cual solicitó la inexequibilidad del inciso segundo del parágrafo 6 demandado. Citó la información de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz[47], para concluir que el Gobierno Nacional, amparado en la norma demandada, ha suscrito 28 acuerdos parciales con el Ejército de Liberación Nacional ELN y 12 acuerdos parciales y 8 protocolos con el Estado Mayor Central EMC, en los cuales, bajo el rótulo protección a la población civil o salvaguarda al derecho internacional humanitario, se han fijado compromisos económicos, tributarios, políticos, estructurales y beneficios penitenciarios.
36. En concreto, citó los siguientes acuerdos de los que destacó el contenido humanitario allí contenido y que se recoge a continuación:
37. Señaló que la norma demandada es contraria al artículo 93 constitucional porque eleva a rango de DIH los acuerdos parciales o totales y los protocolos que (i) tengan como propósito proteger a la población civil de enfrentamientos armados; (ii) a quienes no participan directamente en hostilidades; y (iii) que hagan referencia al DIH. Concluyó que los acuerdos totales, parciales y protocolos deben dar cumplimiento a las normas establecidas en el DIH, en tanto estas han sido ratificadas en los términos del artículo 93 de la Constitución, por lo anterior, resulta inconstitucional elevar a rango de DIH los acuerdos totales, parciales y protocolos[48].
38. Seguidamente, desarrolló un apartado titulado los acuerdos totales, parciales y protocolos solamente pueden hacer parte del DIH en virtud de los acuerdos especiales contenidos en el artículo 3º común de Ginebra. Allí, destacó que la norma demandada no establece que los acuerdos parciales, totales o protocolos puedan constituir acuerdos especiales en el marco del artículo 3 común de Ginebra, no obstante, si en gracia de discusión se pretendiera que los acuerdos parciales totales o protocolos hicieran parte del DIH esto solo tendría justificación bajo el marco de los referidos acuerdos especiales contenidos en el artículo 3 Común de Ginebra [49]. Agregó que, la norma demandada es inconstitucional pues establece que cualquier disposición que haga referencia al DIH, que pretenda proteger a la población civil de enfrentamientos armados o proteger a quienes no participan directamente de hostilidades hacen parte del DIH. A su juicio, esto desconoce lo dicho en la C-225 de 1995, cuando la Corte precisó que los acuerdos especiales del artículo 3 común no son tratados internacionales en sentido estricto.
39. Finalmente, explicó que la norma demanda vulnera la naturaleza política de los acuerdos totales o parciales, los cuales se integran al ordenamiento en el marco de la separación de poderes y resulta inconstitucional en tanto pretende otorgar fuerza vinculante de DIH a cualquier acuerdo parcial, protocolo o acuerdo total, sin tener en consideración que no tiene estatus normativo en sí mismo y que requiere de desarrollos normativos por las ramas legislativa y ejecutiva para su cumplimiento. A su juicio, cualquier disposición que pretenda dejar sin efectos la función de la rama legislativa como órgano encargado de hacer las leyes, vulnera el principio de separación de poderes[50].
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
40. El 24 de septiembre de 2024, la Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la disposición demandada por considerar que desconoce la distribución de competencias de la producción normativa que fija la Constitución Política al otorgarle la categoría de normas constitucionales a los acuerdos y protocolos de paz por medio de una ley ordinaria.
41. La procuradora consideró que, de conformidad con los artículos 4 y 379 de la Carta, la autoridad competente para modificar la Constitución es el propio constituyente, pues estas normas son las disposiciones de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico, no pueden ser reformadas por normas de menor grado, y tienen una legitimación diferencial asociada a su riguroso trámite democrático de expedición. Precisó que, por remisión, son normas constitucionales por su origen (i) el preámbulo y el articulado de la Carta Política, y (ii) los preceptos contenidos en actos reformatorios del texto superior; y por remisión, los cuerpos dispositivos a los que el constituyente les otorga dicha categoría expresamente en la Carta Política, Agregó que este último grupo conforma el bloque de constitucionalidad en sentido estricto de conformidad con la jurisprudencia constitucional; no obstante, el reconocimiento de la categoría de normas constitucionales le corresponde exclusivamente al constituyente y no al Congreso de la República.
42. A su juicio, la demanda está llamada a prosperar porque mediante la disposición cuestionada el Congreso de la República les reconoció la categoría de normas constitucionales a los acuerdos y protocolos expedidos en los procesos de paz a través de una ley ordinaria, desconociendo que dicha calificación únicamente puede ser otorgada mediante una reforma a la Carta Política, ya sea por acto legislativo o por referendo[51]. Precisó que la norma equipara las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz y en los protocolos de los diálogos a las normas superiores que integran el bloque de constitucionalidad.
43. Recordó que, frente al Acuerdo Final de Paz de 2016, la Corte advirtió que era necesaria la activación de los mecanismos de producción normativa fijados en la Constitución, lo que derivó en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017. En concreto, y con fundamento en la Sentencia C-630 de 2017, recordó que la exigencia de la incorporación de los acuerdos al derecho positivo, se fundamenta en la sujeción (i) al principio democrático y al ordenamiento jurídico; (ii) al principio de supremacía constitucional, en el sentido de que el parámetro supremo de referencia para todas las autoridades y los particulares es la Constitución; y (iii) a la regla de separación de poderes, pues los órganos del Estado deberán gozar de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio del deber de colaboración armónica para el cumplimiento de los fines constitucionales[52].