II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
B. Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda
54. El Decreto Ley 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como el concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con la presentación de cualquier tipo de razones, exige la formulación de unos mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro actione.
55. Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-108 de 2021, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.
56. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la demanda. A este respecto se ha dicho que, a partir del desarrollo del proceso y conforme a las intervenciones y conceptos allegados, el pleno de la corporación tiene la potestad de efectuar un análisis más riguroso y profundo de la acusación formulada.
57. En el asunto bajo examen se tiene que dos intervinientes solicitaron a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Sobre este particular, en la reciente Sentencia C-100 de 2022, reiterada en las providencias C-212 de 2022 y C-387 de 2023, la Corte señaló que no caben las solicitudes genéricas de ineptitud de la demanda, en las que los intervinientes sólo plantean un enunciado, o recurren a alegatos comunes, o se refieren de forma abstracta al incumplimiento de una o de todas las cargas necesarias para provocar un juicio de fondo, sin poner de presente argumentos concretos que se deriven de un examen particular de la acusación realizada y que sirvan de soporte a la solicitud de inhibición. En estos eventos, dado el carácter deliberativo que tiene la acción pública de inconstitucionalidad, y siempre que exista una argumentación mínima que habilite un pronunciamiento de mérito, cuya aptitud sustancial es susceptible de ser verificada por el pleno de este tribunal, cabe continuar con la causa propuesta y avanzar en el estudio de fondo de los cargos planteados.
58. Dicha argumentación mínima supone una constatación que (i) puede provenir del control de admisibilidad realizado por el magistrado sustanciador, cuya labor tendría que ser ratificada por el pleno de la Corte (como sucedió, por ejemplo, en las sentencias C-100 de 2022 y C-212 de 2022), o (ii) por el estudio directo u oficioso que sobre la aptitud de la demanda realice la Sala Plena, al tratarse de una competencia amplia y autónoma cuyo ejercicio no es susceptible de ser limitado por la falta de suficiencia de las intervenciones, ni por la evaluación inicial que se haya efectuado por el ponente. Sin embargo, la existencia de solicitudes genéricas de inhibición opera en favor de la prosperidad del principio pro actione[72].
59. En vista de que dos de los intervinientes presentaron razones concretas para soportar la ineptitud de los reproches presentados por el demandante, y que, por virtud de lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena está facultada para realizar un escrutinio sobre la efectiva configuración de un genuino cargo de inconstitucionalidad, en lo sucesivo se procederá con el análisis de la aptitud de la demanda.
60. Análisis de aptitud de la demanda. De entrada, la Sala Plena encuentra que la presente demanda no satisface los requisitos de aptitud. Como punto de partida adviértase que los reproches de la demanda están entrelazados y exigen un análisis integral. Así, se observa que la demanda se fundamenta en una acusación concreta: que la norma cuestionada excluye injustificadamente como factores salariales para la liquidación de la prima de navidad las remuneraciones derivadas del trabajo suplementario y del trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Este reproche es transversal a todos los cargos.
61. Frente al primer cargo la Corte encuentra que, en principio, satisface el requisito de claridad. En efecto, del artículo 33 del Decreto 1045 de 1978 se desprende que el factor salarial determinante para la liquidación de la prima de navidad es la asignación básica mensual, al paso que dicha asignación no contempla lo devengado por trabajo suplementario o por trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Sin embargo, se echa de menos el cumplimiento de los demás requisitos. En cuanto a la certeza, la Corte observa que el demandante parte de un concepto subjetivo de salario que se confunde con la noción de asignación básica mensual para efectos de liquidar la prima de navidad, cuestión que no se deriva objetivamente de la norma cuestionada. Por lo que toca al requisito de especificidad, el cargo no expone de forma objetiva y verificable una contradicción entre los preceptos acusados y el artículo 53 de la Constitución. Respecto de este requisito, la Corte ha señalado que al demandante le corresponde no solo identificar correctamente la norma demandada, sino establecer de qué manera aquella desconoce la Constitución, lo cual pasa necesariamente por desentrañar el contenido del artículo que se considera vulnerado[73].
62. El cargo refiere al principio de proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de trabajo, derivado del artículo 53 superior. Si bien la jurisprudencia ha reconocido dicho principio como parte de los principios mínimos del estatuto del trabajo[74], no resulta claro que a partir de este se infiera el mandato de incluir ciertos factores salariales (derivados del trabajo suplementario y del trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio) para liquidar la prima de navidad de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
63. Ello, además, se refuerza a partir de apartados de sentencias citadas en la demanda donde se advierte que la Constitución no establece una definición de salario, ni de prestaciones sociales, como tampoco reglas expresas y precisas para fijar los elementos que integran el salario ni sus efectos en la liquidación de dichas prestaciones[75].
64. En este sentido, no se logra conectar el principio de remuneración proporcional a la cantidad de trabajo con el deber de incluir unos factores salariales específicos para la liquidación de la prima de navidad de los empleados públicos y trabajadores oficiales[76]. A este respecto, el actor no argumenta por qué el legislador no podía excluir los conceptos de trabajo suplementario y recargos, ni por qué desatendió los márgenes establecidos por la Constitución y el principio de proporcionalidad al definir los factores salariales a tenerse en cuenta a la hora de liquidar y pagar la prima de navidad. Sumado a ello, el actor se basa en una interpretación general del principio de proporcionalidad sin especificar los contenidos materiales de este último y su relación con el reconocimiento de una prestación económica concreta que es distinguible del salario y cuyo objetivo, como lo recordó el Ministerio Público, es paliar los gastos derivados de la época decembrina. De ahí que en este ámbito el reproche no sea del todo certero.
65. Por otra parte y en relación con el último requisito esbozado, vale insistir en que el demandante construye un concepto propio de salario que no se desprende de la Constitución sino de normas de inferior jerarquía[77], a partir del cual se reprocha la exclusión de ciertos factores salariales que, en su criterio, lo integran. Al respecto, cabe señalar que los factores salariales cuya exclusión se reprocha están regulados en normas infra constitucionales, tal como advierte la demanda[78]. Además, dichos trabajos obedecen a circunstancias especiales[79]. Lo anteriormente expuesto afecta la certeza, la especificidad y la pertinencia del cargo. Aunado a que se plantea una confrontación (constitucionalmente irrelevante) entre la norma demandada y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, que refiere a los factores salariales para la liquidación de las cesantías[80], el actor aseguró que la norma carece de un fin constitucionalmente legítimo a partir de razones enteramente subjetivas que no se desprenden de la norma acusada.
66. Por último, la Corte estima que el cargo tampoco cumple el requisito de suficiencia, pues las razones planteadas no logran generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. Ello, además, teniendo en cuenta que el artículo 53 superior presuntamente infringido no refiere a la forma como deben liquidarse las prestaciones sociales[81], ni mucho menos, la prima de navidad.
67. El segundo cargo incumple los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Recuérdese que este reproche refiere como normas constitucionales infringidas los artículos 13 y 53, en concreto, el principio de a trabajo igual, salario igual. Aunado a ello, el cargo se fundamenta en la exclusión que el actor juzga como inadmisible, de las remuneraciones derivadas del trabajo suplementario, del trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, como factores salariales para liquidar la prima de navidad. Así, el cargo plantea dos comparaciones entre grupos de sujetos, a partir, justamente, de la posibilidad de devengar recargos por los citados factores salariales. De igual forma, reitera el deber del legislador de brindar una remuneración proporcional a la cantidad de trabajo, de acuerdo con el artículo 53 superior.
68. En este sentido, las consideraciones expuestas sobre la falta de especificidad y pertinencia del primer cargo también son extensivas al segundo. A ello se suma el hecho de que este reproche, a pesar de las razones expuestas, no explica de qué forma el principio de igualdad salarial se garantiza a partir de la inclusión de ciertos factores salariales en la liquidación de la prima de navidad.
69. Por otro lado, aunque el cargo propone un juicio de igualdad, sus planteamientos son deficientes a la hora de demostrar la existencia normativa y fáctica de un trato igual a desiguales. Al respecto, la Corte ha señalado que el principio de igualdad implica la igualdad de trato, que se concreta en dos mandatos generales: (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes[82]. Asimismo, ha advertido que a partir de esos mandatos surgen cuatro mandatos adicionales: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes[83]. (subrayado fuera de texto).
70. Sobre este punto, se advierte que el actor no tuvo en cuenta que entre los sujetos objeto de comparación median similitudes y diferencias que son determinantes a la hora de construir el cargo. El primer supuesto de comparación propuesto involucra a sujetos que desempeñan y ostentan el mismo cargo y grado (personas del nivel técnico hasta el grado 09 y del nivel asistencial hasta el grado 19) y devengan asignación básica. Solo se diferencian en que unos devengan recargos por trabajo suplementario, y por trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Nótese que en este caso las similitudes que presentan los sujetos comparables son más relevantes que las diferencias, por lo que no es claro en qué medida la norma acusada trate de forma igual a personas desiguales.
71. En el segundo supuesto de comparación sucede lo mismo. En este caso los sujetos comparables de un lado, personas del nivel técnico hasta el grado 09 y del nivel asistencial hasta el grado 19, y del otro, personas en niveles superiores, como el asesor o directivo comparten diferencias y similitudes. Así, los sujetos corresponden a cargos y grados distintos y uno de ellos puede devengar recargos por trabajo suplementario y por trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, porque el ordenamiento jurídico lo permite. Si bien estos sujetos tienen algunas diferencias tampoco es claro que estas sean significativas, máxime si todos ellos son empleados públicos que se rigen por el Decreto 1045 de 1978, como advierte la demanda[84]. Adicionalmente, tampoco es claro que el presunto trato igual entre desiguales en esta segunda comparación constituya una medida fundada en un criterio semisospechoso de diferenciación[85].
72. En este orden de ideas, es preciso señalar lo siguiente. La claridad y la certeza de este cargo se ven minadas desde el punto de vista de la consecuencia jurídica que el demandante asigna a la exclusión de factores salariales al momento de liquidar la prima de navidad. A lo largo de la demanda se afirma que tal circunstancia suscita un trato desventajoso que obra en contra de los servidores públicos de menor jerarquía, es decir, del segmento más débil del grupo regulado. Con todo, tal afirmación no se desprende del contenido objetivo del enunciado ni encuentra sustento en alguna fuente normativa en específico.
73. Por su parte, en lo que refiere a la especificidad y pertinencia del cargo, se advierte que el demandante no expuso razones concretas para demostrar que el presunto trato diferenciado es inadmisible a la luz de la Constitución. Es decir, no profundizó en los motivos por los cuales las distinciones advertidas en la liquidación de la prima de navidad son contrarias al principio de proporcionalidad desde el punto de vista de la compensación económica que debe recibir el servidor público por su trabajo. Naturalmente, las deficiencias advertidas impactan el cumplimiento del requisito de suficiencia, ya que el cargo no suscita una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada ni sobre su afectación al principio de igualdad en los términos metodológicos decantados por la jurisprudencia constitucional[86].
74. Finalmente, el cargo por omisión legislativa relativa tampoco satisface los requisitos de aptitud. Como lo ha dejado en claro la jurisprudencia constitucional, este tipo de cuestionamientos exigen una carga argumentativa más rigurosa. Además de los anotados requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en estos casos los demandantes deben explicar: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) la existencia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido; (iii) que la exclusión o la no inclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; y (iv) en los casos de exclusión o no inclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma[87].
75. Dicho esto, se debe precisar que este reproche incumple la carga argumentativa tanto por lo que refiere a los requisitos estándar como por lo que respecta a las exigencias argumentativas adicionales. Lo primero que debe decirse, desde el punto de vista de la claridad, la certeza y la pertinencia, es que el reproche se funda en una noción de salario subjetiva construida a partir de normas infra constitucionales.
76. Adicionalmente el cargo tampoco satisface el requisito de especificidad, pues no explica cómo el deber de garantizar el principio de proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad de trabajo, previsto en el artículo 53 superior, se traduce en un mandato dirigido al legislador de incluir ciertos factores salariales para liquidar la prima de navidad. Este aspecto es de suma importancia, ya que la demanda se estructura a partir de la idea de que la norma acusada debió incluir las remuneraciones derivadas del trabajo suplementario y del trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, para liquidar dicha prestación social.
77. Sobre esto último vale abundar en dos cuestiones expuestas a lo largo de esta providencia. Por un lado, está claro que el demandante dejó de lado la naturaleza de la prestación a la hora de sustentar la supuesta desproporción de la medida. En este campo, se valió de un concepto ad hoc de salario que, además, no se desprende objetivamente del artículo 53 superior. Por otro lado, tampoco precisó en qué sentido las normas constitucionales invocadas le imponen al legislador el mandato de incluir en la liquidación de la prima de navidad los factores salariales por el trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Así pues, en definitiva, el demandante no aludió a la existencia de un deber específico impuesto por el Constituyente al Congreso de la República. Es decir, no hizo referencia a ningún mandato constitucional claro y específico que prohibiera al legislador excluir del enunciado cuestionado el ingrediente o supuesto normativo que se estima omitido.
78. Al hilo de lo anterior, tampoco se observa que el demandante haya expuesto por qué la exclusión de algunos factores salariales a la hora de liquidar y pagar la prima de navidad carece de un principio de razón suficiente. Aunque, según el accionante, la antedicha exclusión tiene por propósito el ahorro del dinero público, tal aseveración es meramente hipotética, pues no responde a una fuente normativa objetiva que imponga al legislador la obligación de incluir los citados factores en la liquidación de la prima de navidad. Al respecto, cabe reiterar que el artículo 53 de la Constitución no refiere a la forma como deben liquidarse las prestaciones sociales ni mucho menos la prima de navidad.
79. Bajo esta perspectiva, el cargo no cumple el requisito de suficiencia, ya que no permite suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. En esta oportunidad el actor no logra explicar dos de los presupuestos esenciales de la omisión legislativa relativa, a saber: (i) la existencia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta desatendido, y (ii) la ausencia de una razón suficiente para la exclusión del ingrediente normativo que se estima omitido.
80. En suma, la Sala concluye que la presente demanda es inepta, pues ninguno de los cargos planteados cumple los requisitos de aptitud.
81. En armonía con lo anterior, cabe señalar que la Sala Plena de la Corporación, en el año 2022, se pronunció sobre una demanda[88] prácticamente idéntica a la que ahora es objeto de estudio, en tanto guarda identidad frente a la norma demandada, los cargos, argumentos y pretensiones planteadas[89]. Incluso, con algunas leves diferencias, coincide en su estructura e hilo argumentativo[90]. En dicha oportunidad, la Sala Plena, mediante auto 1171 de 2022[91], respaldó, de forma unánime, la decisión de inadmisión y rechazo que adoptó la magistrada ponente[92].
82. Pese a que está claro que el pronunciamiento aludido no constituye cosa juzgada ni tiene el propósito de restringir el derecho de acción, en él se hicieron reflexiones relevantes sobre la ineptitud de la demanda que, por las similitudes entre los reproches hoy escrutados con los otrora analizados, valdría la pena traer a colación, como criterio complementario o de referencia. En la referida providencia la Sala Plena estimó que la demanda no se subsanó en debida forma, pues los actores no lograron exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que sustentaran la premisa de su pretensión. Es decir, no lograron conectar el principio de proporcionalidad con el deber de incluir a título de factores salariales de la prima de navidad tanto el trabajo suplementario como el trabajo en días de descanso obligatorio. Al no explicarse esa conexión, mucho menos se podría derivar que la ausencia de estos factores en la norma acusada causara una vulneración de los artículos 53 y 13 de la Constitución[93]. (subrayado fuera de texto).
83. De otra parte, frente a la presunta omisión legislativa relativa, la Sala Plena resaltó que los actores no demostraron el deber específico porque la premisa sobre la cual se sustentó toda la demanda fue una interpretación que aquellos hicieron del artículo 53 constitucional. De esta no necesariamente se derivan las consecuencias que aquellos reprochan omitidas por el legislador[94]. En este sentido, la Sala Plena indicó que los demandantes no efectuaron una confrontación entre los apartes censurados y los artículos 13 y 53 superiores, por lo que no lograron despertar una mínima duda sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Con base en lo anterior, la corporación sostuvo que le asistía razón a la magistrada sustanciadora al señalar que la fundamentación de la censura no cumplía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
84. A partir de lo expuesto, luego de advertir que la presente demanda es inepta, la Sala Plena se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.