II. CONSIDERACIONES
66. Según lo dispuesto por el artículo 241.4 del texto superior, esta Corporación es competente para resolver la demanda planteada, en cuanto se trata de una acción promovida por un ciudadano en contra de una norma de rango legal, que se ajusta en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución[75].
B. Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda
67. Antes de proceder a formular cualquier problema jurídico a partir de los planteamientos del demandante, la Sala encuentra que es necesario verificar si se encuentran debidamente acreditados los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia para la adecuada estructuración del concepto de la violación, habida cuenta de que diferentes intervinientes pusieron en cuestión que la acusación reuniera las condiciones mínimas de aptitud sustantiva.
68. No obstante que el examen a que se alude se efectúa por parte del magistrado sustanciador en la etapa procesal que corresponde al estudio de admisibilidad de la demanda, es pertinente recordar que, como lo ha reiterado esta Corporación[76], dicha valoración preliminar y sumaria no excluye la competencia de la Sala Plena de la Corte de adoptar una decisión definitiva sobre el particular, dado que es en cabeza de esta última que la Carta Política radicó tal atribución, al tenor del citado numeral 4 del artículo 241 superior.
69. Por ello, aunque inicialmente se hayan admitido los cargos de inconstitucionalidad formulados v.gr. en virtud del principio pro actione, de ello no se sigue necesariamente que se vaya a proferir un fallo de mérito, pues, en atención a los elementos de juicio puestos de presente por los intervinientes y/o por el Procurador General de la Nación, en algunas ocasiones se hace preciso volver a evaluar si la demanda se ajusta a las exigencias mínimas de carga argumentativa establecidas en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y que han sido desarrolladas por la jurisprudencia a partir de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[77].
70. Precisado lo anterior, corresponde ahora determinar si la demanda D-15690 es susceptible de dar paso a un pronunciamiento de mérito, teniendo en cuenta que durante el término de fijación en lista se alegó que no es apta y que, por lo tanto, la Corte debería inhibirse, al igual que lo hizo en la Sentencia C-188 de 2019 respecto de la misma disposición.
71. Como medida inicial, la Sala no pasa por alto que un sector de los intervinientes[78] solicitó que se profiera un fallo inhibitorio argumentando que también en la sentencia C-188 de 2019 este Tribunal resolvió inhibirse frente a otra demanda de inconstitucionalidad contra la misma disposición ahora acusada. En esa oportunidad adujeron, aunque la acusación estuvo ligada a la violación de los artículos 13 y 47 de la Constitución, los argumentos empleados para respaldarla coincide[n] en parte con los argumentos formulados en la presente demanda[79].
72. En la referida Sentencia C-188 de 2019, proferida dentro del expediente D-12446, esta Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión los padres del afiliado, contenida en el literal h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015. El allí accionante esgrimió que la norma incurría en una omisión legislativa relativa y vulneraba los artículos 13 y 47 de la Constitución, con el argumento fundamental de que en ella se excluía injustificadamente a los padres de crianza de la posibilidad de ser beneficiarios directos de un cotizante en salud en el régimen contributivo[80]. En aquella oportunidad, la Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo tras advertir que los reproches del demandante adolecían de falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, aunado a que tampoco reveló la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador.
73. Frente a este aspecto, la Sala reitera que las decisiones inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada y que, por lo tanto, no obsta un pronunciamiento en ese sentido respecto de una determinada disposición legal para que, de reunirse los requisitos mínimos necesarios, sea procedente el estudio de censuras ulteriores contra la misma norma que ha sido previamente demandada. Como desde muy temprano lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, [d]e la misma esencia de toda inhibición es su sentido de abstención del juez en lo relativo al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinación de no juzgar el carácter, la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de lo resuelto[81]. Bajo esa óptica, este Tribunal ha sostenido que un fallo inhibitorio anterior no obliga a la Corte a repetir esa misma decisión[,] si la nueva demanda cumple [con] los requisitos que exige el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[82].
74. Cabe señalar que, sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación ha recurrido al principio de igualdad procesal para verificar si está obligada a adherirse a un pronunciamiento inhibitorio proferido con anterioridad en relación con una norma que ha sido cuestionada. Al respecto, ha dicho la Corte que una nueva demanda que se presente en los mismos términos de otra que ya condujo a una inhibición, se entendería que adolecería de las mismas inconsistencias formales o argumentativas de la anterior y que, por ello, en la práctica, lo correcto sería abstenerse de adoptar un fallo de fondo. | No obstante, si bien la anterior conclusión puede considerarse como la regla general, también puede ocurrir que, excepcionalmente, frente a una nueva acusación de inconstitucionalidad idéntica o similar a otra que ya fue planteada, este tribunal encuentre que el examen realizado con anterioridad admite nuevas perspectivas que no fueron valoradas previamente, frente a lo cual no queda alternativa distinta que adentrarse en el estudio de fondo de la norma censurada[83].
75. Pues bien: a partir de las anteriores consideraciones, considera la Sala que en el caso bajo estudio no hay lugar a adherir a lo resuelto en la Sentencia C-188 de 2019, como lo sugiere un sector de los intervinientes, toda vez que, aunque la norma impugnada es la misma, en la mencionada providencia la Corte examinó y encontró inadmisibles cargos de inconstitucionalidad que no guardan correspondencia con lo que en esta oportunidad se plantea por el promotor de la acción. No sólo se invocan parámetros de inconstitucionalidad distintos, sino que los argumentos sobre los que se sustenta la acusación no se aprecian homologables: entonces se alegó la violación de los artículos 13 y 47 de la Carta, ahora la confrontación normativa es frente al artículo 42 superior en concordancia con los artículos 16.3 de la DUDH, 23.1 del PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH; entonces se planteó una omisión legislativa relacionada con la supuesta discriminación a los padres de crianza en comparación con los progenitores biológicos o adoptivos, ahora se señala que el precepto acusado infringe el mandato de protección integral a la familia por excluir a los padres del afiliado cotizante en los eventos en que este tenga como sus beneficiarios a su pareja y/o hijos.
76. No obstante, revisados los argumentos sobre los que se sustenta la acusación en esta oportunidad, se observa que, en efecto, el promotor de la acción incurre en falencias impiden proseguir con el estudio sustancial de la demanda, como enseguida pasa a explicarse.
77. El cargo relativo al presunto desconocimiento de la obligación estatal de protección a la familia (artículos 42 C.P. y 16.3 de la DUDH, 23.1 del PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH) no cumple el requisito de claridad. En cuanto al requisito de claridad de esta censura, se adujo en el término de fijación en lista que la demanda reprocha que la norma genera un trato diferencial injustificado, lo cual sugiere una posible infracción del artículo 13 C.P., pero sin cumplir para tal efecto las exigencias argumentativas propias de este tipo de cargos[84]. En otra de las intervenciones[85] se indicó que la demanda no sigue un hilo conductor comprensible entre los cuestionamientos y su respectiva sustentación, porque confunde el concepto de familia y el de núcleo familiar dentro el contexto específico de la afiliación al régimen contributivo de salud.
78. En lo que a este punto atañe, se advierte que el actor parte de una caracterización acerca del concepto de familia y del mandato de protección que respecto de ella se predica tanto en la Constitución como en los instrumentos internacionales de derechos humanos que emplea como parámetro, y sin embargo, seguidamente, en lugar de explicar el alcance y contenido de su reproche a partir de las premisas que configuran dicha exposición, pasa a describir lo que, según estima, constituye un trato disímil carente de justificación entre los miembros de la familia.
79. Así, el ciudadano Tejada Flórez sostiene que la disposición legal concede únicamente la protección integral a una parte de la familia del afiliado cotizante al permitir que el núcleo familiar este conformado, primero, por el cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos, o segundo, por los padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este. Esa distinción contenida en la disposición legal dificultad (sic) el cumplimiento del deber constitucional a cargo del Estado y la sociedad de brindar protección integral de la familia, al crear una tensión entre el cónyuge o compañera o compañero permanente y los hijos del afiliado cotizante versus sus padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este, ya que la ley al tratar a los integrantes del núcleo familiar como personas excluyentes causa un déficit de amparo constitucional al garantizar la protección al cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos del afiliado cotizante y a falta de estos, puede el afiliado cotizante garantizar la protección de sus padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este[86] (se subraya).
80. Agrega, asimismo, que el literal h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015 al expresar que A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos, ubica en un segundo plano la protección de los padres del afiliado cotizante que no estén pensionados y dependan económicamente de este privilegiando la protección al cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos, trato que no le está autorizado al legislador expresarlo en la ley porque la protección integral de la familia consagrada en el artículo 42 Superior de la Constitución y en los artículos 16.3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 23.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, 10.1 de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 17.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en virtud del bloque de constitucionalidad obliga al Estado a garantizar el amparo a toda la familia y no lo contrario[87] (se subraya).
81. Basta la anterior constatación para concluir que el cargo, tal como fue propuesto por el demandante, ciertamente adolece de falta de claridad y, por lo tanto, no es posible para esta Corte emprender un juicio de fondo, comoquiera que se advierte una ambigüedad insalvable en el tratamiento de los preceptos superiores cuya vulneración se alega, lo cual compromete la correcta delimitación de la censura.
82. Esto, en la medida en que, aunque se hace mención genérica de un supuesto escenario que atenta contra el mandato constitucional de protección a la familia, en el libelo no se logra discernir realmente en qué consiste esa alegada infracción, en razón a que el demandante edifica su ataque en torno a una posible situación de discriminación a propósito de ciertos sujetos; situación que, con todo, nunca llega a enmarcar en el artículo 13 de la Carta, y fruto de ello tampoco da cuenta en debida forma de cómo se estructuraría una eventual violación del derecho a la igualdad, teniendo en cuenta la carga argumentativa cualificada que exigen las censuras orientadas a demostrar un trato diferenciado injustificado[88].
83. En consecuencia, es forzoso para la Sala Plena inhibirse de pronunciarse de fondo respecto del anotado cargo, pues si la Corte procediera a suplir al demandante en la tarea de delinear los contornos del concepto de violación, estaría entonces contraviniendo la naturaleza rogada y de iniciativa ciudadana de la acción pública de inconstitucionalidad.
84. El cargo fundado en la vulneración del derecho a la seguridad social (artículos 48 C.P. y 9 del PIDESC) no satisface los presupuestos de certeza y especificidad. En lo que concierne a este cargo, en cuanto al presupuesto de claridad en las intervenciones se cuestionó que el actor no explicó en qué consiste el supuesto desconocimiento del derecho a la seguridad social, en tanto no sustentó sus reparos en el artículo 48 de la Carta, sino que se limitó a reproducir los argumentos sobre los que soporta el primer cargo de inconstitucionalidad propuesto.
85. Al respecto considera la Corte que la claridad de este segundo cargo no resulta erosionada, porque el contenido y alcance del reparo y los argumentos en que se basa el actor siguen un hilo conductor que permite que esta arista de la censura sea inteligible.
86. En efecto, en el aparte pertinente de la demanda, el ciudadano Tejada Flórez argumenta que [e]l artículo 218 de la Ley 1753 de 2015 que modificó el artículo 163 de la Ley 100 de 1993 restringe las coberturas de acceso a la seguridad social al condicionar la constitución del núcleo familiar del afiliado cotizante a su cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos y solo a falta de estos, podrá el afiliado cotizante conformar el núcleo familiar con sus padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este. ( ) Esto va en contra de la obligación constitucional del artículo 48 Superior a cargo del Estado que pregona la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social, ya que la disposición legal demandada contiene una renuncia expresa al derecho fundamental a la seguridad social del núcleo familiar del afiliado cotizante, dado que el acceso a la seguridad social solo está garantizado a los padres que no estén pensionados y dependan económicamente del afiliado cotizante siempre y cuando, el afiliado cotizante no cuente con cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos porque de lo contrario, la ley demandada solamente ampara el derecho fundamental a la seguridad social del cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos del afiliado cotizante renunciando a la protección de los padres que no estén pensionados y dependan económicamente del afiliado cotizante[89].
87. Para la Sala, a partir de los términos en que se plantea la acusación es posible comprender que, en criterio del actor, la disposición impugnada establece una restricción ilegítima en materia de acceso a la seguridad social al impedir que los padres del afiliado cotizante que no estén pensionados y dependan económicamente de este sean tenidos como integrantes de su respectivo núcleo familiar en concurrencia con su cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos, pues con ello se genera según estima una interferencia en cuanto a la protección del referido derecho a la seguridad social; derecho que, como resalta el propio actor, reviste un carácter irrenunciable a voces del inciso segundo del artículo 48 superior. Por lo tanto, puede concluirse que el cargo es claro.
88. Ahora bien, en relación con el requisito de certeza, se señaló que la demanda no lo acredita porque extrae de la norma consecuencias que no se derivan objetivamente de su texto, y que el actor parte de una lectura descontextualizada del enunciado cuestionado. No es cierto sostuvo el interviniente que la disposición conlleve una restricción al acceso a la seguridad social que derive en una renuncia de los progenitores del afiliado cotizante al derecho a la salud, toda vez que el régimen subsidiado es el conducto por el cual el Estado garantiza el acceso al derecho a la salud de aquellos padres de los afiliados cotizantes que no puedan ser incluidos como sus beneficiarios en el régimen contributivo[90].
89. En concordancia con tal postura, la Sala advierte que la interpretación que realiza el demandante de la norma es subjetiva y asistemática. Ciertamente, la previsión cuestionada establece un criterio según el cual los padres del afiliado cotizante al régimen contributivo de salud que carezcan de pensión y dependan económicamente de él no pueden ser considerados para la conformación de su núcleo familiar en concurrencia con el/la cónyuge, compañero/a permanente y/o hijos de este último. Sin embargo, este precepto no puede apreciarse de manera aislada, pues es preciso tomar en consideración el diseño del sistema de salud y los esquemas de afiliación al mismo para determinar el verdadero sentido de la norma.
90. En este orden de ideas, se observa que, tal como lo manifestaron algunos intervinientes[91], mal puede afirmarse la existencia de un déficit de protección en materia de seguridad social en salud que afecte a los progenitores sin pensión y que dependen económicamente de sus hijos afiliados cotizantes. En efecto, el ordenamiento jurídico vigente contempla diferentes mecanismos alternativos para asegurar la afiliación al sistema de salud de esa población, de forma que no queden desprovistos de cobertura y puedan tener así acceso a los servicios asistenciales que requieran, tanto en el marco del régimen subsidiado[92] como en el del propio régimen contributivo[93].
91. Vistas así las cosas, se evidencia que el demandante se aproxima a la proposición jurídica acusada otorgándole un alcance desde su visión particular y pasando por alto que, a partir de una lectura integradora y sistemática, es posible superar aquella crítica asociada a la supuesta ausencia de protección en relación con el acceso a la seguridad social en salud.
92. En estrecha conexión con la advertida ausencia de certeza, derivada del hecho constatado de que la censura parte de una interpretación subjetiva y asistemática que no toma en cuenta el contexto normativo en que se inserta la disposición acusada y el alcance que consecuentemente se extrae de su texto, el demandante incurre también en falta de especificidad.
93. Como es sabido, para la formulación de un cargo específico es necesario desarrollar los argumentos puntuales con fundamento en los cuales la norma demandada desconoce la Constitución, de tal modo que se ponga de relieve un contraste entre lo preceptuado por aquella y el ordenamiento superior. En el presente caso es claro que ello no se cumple, comoquiera que, al partir de un supuesto equivocado según el cual la norma acusada genera un escenario de desprotección en materia de seguridad social en salud para los padres del afiliado cotizante cuando el núcleo familiar de éste se halle integrado por su pareja y/o hijos, el actor no logra dar cuenta de qué manera concreta y directa se materializa y en qué razones se sustenta la vulneración de los contenidos prescriptivos recogidos en los artículos 48 C.P. y 9 del PIDESC.
94. Significa lo anterior que el ciudadano demandante erige su censura sin exponer de qué manera objetiva se infringe el derecho a la seguridad social, por cuanto y en tanto para efectos de la confrontación normativa toma como punto de partida una interpretación distorsionada de la disposición a enjuiciar. En ese sentido, y en vista de que el actor reitera de manera general los mismos reproches sin justificar en qué consiste en concreto la oposición entre el enunciado legal impugnado y el mandato superior invocado como parámetro, la acusación, además de incierta, se torna también inespecífica.
95. Insiste la Sala en que el carácter rogado y público de este mecanismo de control impide a la Corte entrar a rectificar oficiosamente las deficiencias argumentativas en que incurre un ciudadano a la hora de plantear un cargo de inconstitucionalidad contra la ley. Bajo ese prisma, y en vista de que esta segunda acusación tampoco reúne las exigencias mínimas de aptitud sustantiva, se impone concluir que no están dadas las condiciones básicas para llevar a cabo un estudio de fondo de la demanda.
96. Consecuencia de lo anterior, la Sala considera que en esta oportunidad resulta imperativo inhibirse de proferir una decisión de fondo en relación con los dos cargos de inconstitucionalidad propuestos en la demanda D-15690 en contra del enunciado A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos contenido en el literal h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015.