Sentencia C-268/25

7.   Propuso declarar la inconstitucionalidad del decreto, argumentando que este carece de base jurídica debido a la invalidez de la declaratoria de conmoción interior establecida en el Decreto Legislativo 062 de 2025 en relación con los cultivos ilícitos y la implementación del PNIS. Según el Ministerio Público, estas deficiencias justifican su inexequibilidad.

VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.     Competencia

8.   La Corte Constitucional es competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 180 de 2025, en virtud de lo dispuesto en los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución. 

2.     Cuestión previa

9.   Según los artículos 241.7 y 242 de la Constitución, junto con el Decreto 2067 de 1991, el control judicial de los decretos legislativos por parte de la Corte es automático, posterior, integral, participativo y definitivo. Si al revisar el decreto declaratorio de un estado de excepción, la Corte determina que este depende de una condición para ser válido, primero debe verificar si los decretos relacionados cumplen con dicha condición. Si el vínculo no existe, debe declararse la inconstitucionalidad por consecuencia. Si existe, se procede a evaluar su validez.

10.   En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte declaró parcialmente exequible el Decreto 062 de 2025, que estableció el estado de conmoción interior por 90 días en el Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y partes del Cesar. La Corte señaló que la exequibilidad solo aplicaba a ciertos hechos y medidas considerados al declarar la conmoción. La sentencia especifica su alcance de manera clara.

11.   A continuación, la Sala Plena caracterizará el Decreto 180 de 2025 con el fin de identificar su alcance. Luego de ello, correspondería establecer si guarda relación con los hechos comprendidos por la decisión de exequibilidad parcial. Sin embargo, debido a la motivación específica del decreto de desarrollo objeto de estudio, en esta oportunidad la Sala Plena comenzará por valorar si el decreto está comprendido por los hechos declarados inexequibles.

2.1.          Objeto y alcance del Decreto 180 de 2025

12.             Según el Decreto 180 de 2025 su objetivo es adoptar medidas “excepcionales y urgentes” tendientes a desvincular a los núcleos familiares que dependen de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas. Con el fin de identificar el objeto y alcance del decreto, a continuación, se presenta una síntesis de la motivación general y de las motivaciones particulares que se relacionan de manera directa con el articulado.

13.             En síntesis, el Decreto Legislativo 180 de 2025 se basa principalmente en el Decreto 062 de 2025, el artículo 355 de la Constitución (subsidios), los puntos 1 y 4 del Acuerdo de Paz (erradicación de cultivos ilícitos) y las regulaciones del PNIS. Sus fundamentos incluyen: el aumento de cultivos ilícitos en la región, los problemas para implementar programas de sustitución, y el incremento de violencia por rupturas entre grupos armados ilegales. Además, justifica sus medidas por la limitada implementación del PNIS en el Catatumbo, retrasos en la entrega de ayuda entre 2017 y 2022, y los altos niveles de informalidad en la tenencia de tierras, que dificultan las políticas de sustitución.

2.2.          El Decreto 180 de 2025 debe ser declarado inconstitucional por consecuencia

14.             En reiterada jurisprudencia constitucional[10] se ha determinado que la inconstitucionalidad por consecuencia se presenta a causa de la desaparición del instrumento jurídico mediante el cual el presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de legislador temporal a través de decretos con fuerza de ley. Una vez se declara la inexequibilidad de la norma que declaró el estado de conmoción, los decretos legislativos dictados a su amparo han de correr igual suerte. Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no ser compatibles con la Constitución.

15.        La Sala Plena considera que el Decreto 180 de 2025 debe ser declarado inexequible por consecuencia porque los hechos que lo sustentan fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2025[11].

16.        Según se indicó más arriba, en la Sentencia C-148 de 2025 la Corte declaró inexequible el Decreto 062 de 2025 en cuanto a los hechos relacionados con: (i) la presencia histórica del ELN, los grupos armados organizados y los grupos de delincuencia organizada; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS); (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

17.             La Corte consideró que aquellos hechos y consideraciones no cumplían con el presupuesto valorativo propio del estado de conmoción interior, en la medida en que se trataba de situaciones y problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de conmoción interior. Al respecto, la Sala Plena resaltó que “no está permitido la utilización expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o estructurales”[12]. Para la Corte, “tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepción”[13].

18.             Para la Corte el decreto objeto de análisis se encuentra comprendido por dos de los hechos respecto de los cuales la Corte declaró la inexequibilidad: (i) la concentración de cultivos ilícitos y (ii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS.

19.             El Decreto 180 de 2025 propone medidas urgentes para ayudar a las familias que dependen de cultivos ilícitos a pasar a economías legales. Incluye pagos especiales por erradicación de cultivos, más asistencia alimentaria, exenciones de IVA para insumos agrícolas, menos requisitos administrativos, mayor acceso a financiamiento y formalización de tierras. Todo esto busca enfrentar el aumento de la violencia en el Catatumbo y mejorar la vida de las comunidades campesinas.

20.             Sobre la ineficacia de las medidas ordinarias dirigidas a implementar programas para la sustitución de los cultivos de uso ilícito y la vinculación de la población en actividades de economía productiva legal. El Gobierno admite que las medidas ordinarias aplicadas para sustituir cultivos ilícitos y vincular a las comunidades a economías legales no han sido efectivas en la región del Catatumbo. A pesar de los esfuerzos, los cultivos han aumentado y el mercado ilícito de coca se ha reactivado, intensificando los conflictos armados desde enero de 2025. Estos hechos están relacionados con lo declarado inconstitucional por la Corte Constitucional sobre la concentración de cultivos ilícitos.

21.             La sentencia C-148 de 2025 aclaró que los problemas estructurales, como la concentración de cultivos ilícitos en el Catatumbo, no pueden justificar un estado de conmoción interior. Estas situaciones deben solucionarse a través de instituciones democráticas y dentro del marco constitucional normal. El Ministerio Público reconoció que el Catatumbo enfrenta conflictos históricos como pobreza, grupos armados ilegales y cultivos ilícitos. A lo largo de los años, distintos gobiernos han intentado abordar estas problemáticas con medidas y estrategias. Sin embargo, la Corte reiteró que estos problemas son crónicos y deben tratarse con políticas ordinarias, no de excepción.

22.             La PGN destacó varias leyes que abordan los cultivos ilícitos: (i) el Decreto Ley 896 de 2017, que creó el PNIS tras el Acuerdo de Paz de 2016; (ii) el Decreto Ley 902 de 2017, enfocado en la adjudicación de tierras a campesinos, priorizando hogares en áreas del PNIS; (iii) el Decreto 362 de 2018, que reglamenta la operación del PNIS con enfoque integral y territorial; y (iv) el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que busca cerrar brechas del PNIS y promover proyectos productivos e infraestructura para economías lícitas.

23.             Recientemente, en el marco del orden público en el Catatumbo y bajo la Ley 2294 de 2023, se implementó el programa RenHacemos mediante la Resolución 76 del 9 de abril de 2025. Este programa busca sustituir cultivos ilícitos por economías legales y ofrece apoyo económico temporal a las familias que se desvinculen de dichos cultivos, incentivándolas a la erradicación. Los cultivos ilícitos son una causa del conflicto armado en Colombia, ya que generan pobreza, marginalidad, crimen y débil institucionalidad. El Acuerdo Final para la Paz abordó este problema con el objetivo de encontrar soluciones definitivas para drogas ilícitas y sus efectos en el país. La región del Catatumbo, gravemente afectada por los cultivos de uso ilícito, enfrenta problemas como pobreza, violencia y vulneración de derechos fundamentales. Es deber urgente del Gobierno abordar esta situación usando medios ordinarios, mejorando el bienestar y las condiciones de vida de las comunidades afectadas, y combatiendo tanto las organizaciones criminales del narcotráfico como los problemas estructurales que estos cultivos generan.

24.             Para la Corte, si bien los cultivos ilícitos constituyen una fuente de financiación de los grupos armados ilegales, esta condición estructural no habilita, por sí sola, el uso de las facultades excepcionales de la conmoción interior. La conexidad, al analizar la cuestión previa, requiere una relación directa, específica e inmediata con los hechos que motivaron la declaratoria de excepción, los cuales, según la sentencia C-148 de 2025 no incluyen la política de sustitución de cultivos ilícitos ni los problemas estructurales asociados al desarrollo rural.

25.             Sobre la insuficiencia en la implementación del PNIS. El Gobierno asegura que el PNIS, en la región del Catatumbo, solamente incluye los municipios de Sardinata y Tibú- y pese a que vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca, este esfuerzo fue insuficiente para atender la magnitud del problema. Por lo tanto, el PNIS requiere de una ampliación significativa en su alcance y efectividad. Esta motivación está, sin lugar a duda, relacionada con una dimensión de las declaradas inconstitucionales por la Corte, esto es, las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS.

26.             Sin perjuicio de las consideraciones dispuestas en la Sentencia C-148 de 2025 que sustentaron dicha inexequibilidad, es importante reiterar que el PNIS es un programa que tiene por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. Es un programa que surgió del Acuerdo Final para la Paz con el fin de “generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos, y de esa manera encontrar también una solución sostenible y definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito y a todos los problemas asociados a ellos en el territorio”[14].

27.             Las deficiencias estructurales de la implementación del PNIS fueron reconocidas en la Sentencia SU-545 de 2023. En esa oportunidad, la Corte evidenció problemas en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, en particular, “(i) déficit presupuestal para la implementación integral del programa – ausencia de sostenibilidad financiera; (ii) incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado; (iii) suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS con el desconocimiento de garantías al debido proceso administrativo, (iv) la ausencia de un enfoque étnico efectivo en la ruta de vinculación al PNIS y (v) la existencia de un riesgo o peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos”.

28.             En consecuencia, la Sala Plena emitió una serie de órdenes que constituyen las medidas imprescindibles a través de las cuales se debe honrar el cumplimiento del PNIS, y con ello, reconstruir la confianza de las familias y comunidades que suscribieron acuerdos individuales y colectivos. Todo ello, en el marco de las competencias de las diferentes entidades estatales del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo con el Acuerdo Final para la Paz, el Acto Legislativo 02 de 2017 y el Decreto Ley 896 de 2017. En este sentido, la Corte le ordenó a la DSCI de la ART, realizar una propuesta de ajuste de mejora en la que se formularan las estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que sirvan para corregir las fallas de ejecución del PNIS en los municipios analizados dentro de los departamentos de Nariño, Putumayo, Norte de Santander y Cauca.

29.             El breve panorama descrito permite concluir que el Gobierno tenía conocimiento de las deficiencias identificadas en el programa PNIS y que, además de las descritas por la Corte, tenía la capacidad de identificar otros aspectos y ajustar, dentro del marco normativo ordinario, todas aquellas medidas tendientes a mejorar e implementar de manera óptima el programa. Por lo tanto, no es de recibo justificar la expedición de este decreto en el hecho de que el PNIS no incluye algunos municipios de la región del Catatumbo, porque dicha situación ha debido resolverse con la implementación de otros programas o políticas públicas en el marco del normal funcionamiento del Estado.

30.             Así las cosas, cuando el Gobierno justifica la expedición del decreto en la necesidad de implementar, de forma urgente y prioritaria, medidas extraordinarias tendientes a impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del Catatumbo, desconoce que el problema de los cultivos de uso ilícito es histórico y estructural y, por lo tanto, no puede ser atendido a partir de medidas extraordinarias. Así lo entendió la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2025 y, en consecuencia, excluyó de las razones constitucionales para declarar el estado de conmoción aquellas relacionadas con las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

31.             Sobre la necesidad de promover condiciones dignas para las comunidades campesinas afectadas con los cultivos de uso ilícito. El decreto se sustenta en la necesidad de “promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la participación comunitaria con un enfoque integral, territorial y derechos humanos”. Además, la motivación destaca la urgencia de “proteger los derechos fundamentales de quienes dependen económicamente del circuito ilícito del narcotráfico”. Esta motivación, igual que las anteriores, tienen fundamento en la histórica problemática sobre el uso de cultivos de uso ilícito y en la ausencia de medidas ordinarias para corregir los problemas identificados del PNIS o complementar su objeto con otras políticas públicas. 

32.             La Sala reitera que garantizar los derechos fundamentales de toda la población colombiana y, en concreto, de los ciudadanos y las ciudadanas de la región del Catatumbo es un deber imperioso e inaplazable del Estado. Por lo tanto, el Gobierno debe concentrar todos sus esfuerzos en implementar políticas públicas dirigidas a tal fin; no es aceptable -desde el ámbito constitucional- acudir a competencias excepcionales para ello.

33.             Para la Corte, los problemas relacionados con la presencia histórica de los cultivos de uso ilícito, que incluye las deficiencias en la implementación del PNIS y los procesos de formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación en las áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito, son estructurales. Por ello, no es viable catalogar estos hechos como extraordinarios o sobrevinientes para justificar el uso de competencias excepcionales. Así las cosas, estas problemáticas deben ser abordadas mediante instrumentos ordinarios y en escenarios democráticos, no mediante estados de excepción.

34.             Aunque el Decreto 180 de 2025 desarrolla la doctrina constitucional sobre la posibilidad de otorgar subsidios a poblaciones vulnerables bajo escenarios de emergencia, conforme a los desarrollos jurisprudenciales en torno al artículo 355 C.P., el déficit de constitucionalidad no radica en la figura del subsidio como tal, sino en la utilización de facultades excepcionales para regular materias estructurales de política pública, cuya definición corresponde al Legislador.

35.             En síntesis, la Sala encuentra que las medidas que incluyen los pagos humanitarios condicionados a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, el aumento en el pago de la asistencia alimentaria inmediata, las exenciones tributarias, la flexibilización de trámites sanitarios y el acceso preferente a mecanismos financieros y formalización de tierras en zonas con alta presencia de cultivos de uso ilícito; todas ellas tendientes a fomentar la transición de núcleos familiares campesinos del Catatumbo hacia economías lícitas, son inconstitucionales por consecuencia.

2.3.          Efectos de la declaratoria de la inexequibilidad por consecuencia

36.   El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 establece que las sentencias que profiere la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, a menos que la Corporación resuelva lo contrario. Así las cosas, por regla general, para garantizar los principios de seguridad jurídica y buena fe, las decisiones de este Tribunal tienen efectos ex nunc -desde entonces-[15]. Sin embargo, “cuando no retrotraer los efectos de la declaratoria pueda significar que la inconstitucionalidad que se evidenció perdure en el tiempo, con un claro desconocimiento del principio de supremacía constitucional”, la Corte puede, de manera excepcional, otorgar efectos ex tunc -hacia el pasado- a sus decisiones. En ciertos casos, “reconocer solamente efectos hacia futuro a las decisiones de inexequibilidad, sería admitir como justas aquellas afectaciones generadas por la aplicación de un precepto inconstitucional”[17].

37.   El Decreto contiene tres tipos de medidas que se pueden agrupar así: (i) los pagos directos a los beneficiarios; (ii) las fuentes de financiación de las medidas; y (iii) los trámites administrativos.

38.             En el primer grupo se encuentra el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas, por valor de 1SMMLV; la ampliación de hasta un 25% del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata; y la exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios -importados, enajenados o suministrados en el marco de las estrategias que establezca la DSCI. En el segundo grupo se advierte que las medidas podrían ser financiadas con recursos provenientes del Fondo para el Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA), del Presupuesto General de la Nación, del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), de recursos de cooperación y donaciones; y del Sistema General de Regalías. Estos recursos, según el artículo 13 del decreto serían administrados y ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz (FCP). En el tercer grupo está la flexibilización de trámites sanitarios, el acceso preferente a mecanismos financieros y la priorización de formalización de tierras en zonas con alta presencia de cultivos de uso ilícito.

39.   La Corte advierte que durante la vigencia del Decreto Legislativo 180 de 2025, pudieron haberse ejecutado y comprometido la entrega de recursos públicos con el fin de materializar las medidas allí adoptadas. Además, dichos recursos están dirigidos, en su mayoría, a los núcleos familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior en las cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito; una población de especial protección constitucional y vulnerable[18].

40.   La Sala reconoce que la decisión de inexequibilidad que se adopta en esta sentencia, cuyo propósito fundamental es garantizar la supremacía del orden constitucional, puede generar consecuencias sobre personas vulnerables afectadas por el conflicto armado interno, cuya garantía de derechos fundamentales también constituye un imperativo superior. En esa medida, el restablecimiento del orden constitucional que se busca con la declaratoria de inexequibilidad debe ser armonizado con el déficit de protección de dicha población vulnerable, que, históricamente, ha enfrentado dificultades producto de los cultivos de uso ilícito.

41.   En consecuencia, la Sala considera necesario precisar que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 180 de 2025 tiene efectos inmediatos y hacia el hacia futuro. Por tanto, se mantendrán las siguientes situaciones jurídicas consolidadas o que estén en curso a la fecha de expedición de esta sentencia: (i) los pagos efectivamente realizados por concepto de erradicación voluntaria y Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados con anterioridad a la comunicación de esta sentencia; (ii) las solicitudes de exención del IVA ya pagadas, y las presentadas que ya estén admitidas o que sean admisibles, de acuerdo con las normas de devolución; y (iii) los trámites administrativos priorizados[19].

42.   En todo caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las operaciones presupuestales que correspondan con el fin de cesar la ejecución de las medidas dispuestas en el Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no comprometidos a los fondos o entidades a los que, conforme con las normas presupuestales ordinarias, corresponda su administración y ejecución.

43.   Finalmente, se debe precisar que aun cuando mediante el Decreto 467 del 23 de abril de 2025 el Gobierno dispuso levantar el estado de conmoción interior y a la vez prorrogó por 90 días, entre otros, el Decreto 180 de 2025, los efectos prácticos de esta decisión, al declarar la inexequibilidad por consecuencia, conducen a que su vigencia, por supuesto, no se pueda extender más en el tiempo.