Sentencia C-099/25

Síntesis de la decisión

Norma demandada. La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. La norma demandada estableció el impuesto a los plásticos de un solo uso para embalar, envasar o empacar bienes. El legislador creó este impuesto con la finalidad extrafiscal de reducir las externalidades ambientales negativas que se producen en las fases de producción, consumo y desecho de los productos plásticos de un solo uso.

La demanda. El 17 de mayo de 2024, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022. El demandante formuló tres cargos de inconstitucionalidad: los dos primeros, por violación a los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria (arts. 13, 95.9, 363 de la Constitución Política). El tercero, que se deriva de los dos primeros, por la presunta violación del “núcleo esencial” de la libertad de empresa y la libre competencia (art. 334 de la Constitución Política):

Examen de la Corte. La Corte examinó de forma independiente (1) los cargos primero y tercero parcial, relacionados con la imposición del gravamen a las operaciones de exportación; y (2) los cargos segundo y tercero parcial, relacionados con la no inclusión o exclusión de las operaciones de importación de “bienes terminados”.

1.     Cargos primero y tercero parcial: la imposición del gravamen a las operaciones de exportación

La Corte consideró que la imposición del gravamen a los exportadores no desconocía el mandato de trato diferente entre disímiles y, por lo tanto, no vulneraba los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, y tampoco violaba la libre competencia. A juicio de la Corte, los productores que no exportan y los exportadores de productos plásticos de un solo uso para envasar, embalar, o empacar, se encontraban en la misma situación fáctica y jurídica. Lo anterior, debido a que la actividad económica que ambos desarrollan genera externalidades ambientales negativas.

En particular, la Corte constató que, contrario a lo sostenido por el demandante, múltiples organismos internacionales especializados en materia ambiental y el MinAmbiente han reconocido que en la fase de fabricación de los plásticos de un solo uso se generan externalidades negativas. Esto es así porque en la producción de estos bienes se emplean materiales tóxicos como el benceno, cloruro de vinilo, tolueno, etilbenceno, xileno, entre otros. Estos materiales son contaminantes, generan emisiones de carbono y son conocidos por ser altamente cancerígenos. En este sentido, la Sala Plena concluyó que, a la luz de la finalidad del impuesto -corregir externalidades negativas-, era razonable que el legislador hubiera incluido a los exportadores como sujetos pasivos del impuesto.

2.     Cargos segundo y tercero parcial: la no inclusión de la importación de “bienes terminados” como objeto del gravamen 

La Corte resaltó que el inciso 2º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 dispone de forma expresa que las importaciones de productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar, solo están gravados si constituyen una operación para “consumo propio”. La expresión “consumo propio”, señaló la Corte, implica la no inclusión o exclusión del gravamen respecto de las operaciones de importación de bienes terminados, esto es, bienes (vgr. jabón líquido) que ingresan al país envasados, empacados o embalados en productos plásticos de un solo uso, con fines de comercialización.

La Corte concluyó que la no inclusión de las operaciones de importación de los productos plásticos de un solo uso que ingresaban al país como envases, embalajes o empaques de otros bienes, era inconstitucional y carecía de justificación. Esto, por dos razones principales. Primero, establecía un trato diferente entre iguales dado que excluía del gravamen a los importadores de “bienes terminados”, pese a que estos sujetos, al igual que los productores nacionales de bienes “terminados”, ingresan productos plásticos de un solo uso al mercado nacional y, por lo tanto, también generan la externalidad negativa que la norma busca corregir. Segundo, otorgaba una ventaja competitiva injustificada a los importadores de bienes terminados respecto de los productores nacionales de los mismos bienes. Esta ventaja competitiva consistía en que los primeros no tenían que pagar el impuesto, mientras que los segundos eran sujetos jurídicos del impuesto o responsables económicos. En este sentido, la Corte concluyó que la expresión “para consumo propio” implicaba que el impuesto demandado era una norma tributaria infra-inclusiva, que desconocía los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria, así como la libre competencia.

La Sala Plena resaltó que la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando se constata que una norma tributaria es infra-inclusiva, por regla general el principio de conservación del derecho exige adoptar un remedio que (i) mantenga la carga tributaria en el ordenamiento jurídico y (ii) al mismo tiempo, la extienda al grupo de sujetos originalmente no incluido en la regulación. En este sentido, la Sala Plena consideró que, como remedio constitucional, debía declarar la inexequibilidad de la expresión “para consumo propio” prevista en el inciso 2º de la Ley 2277 de 2022, la cual calificaba el hecho generador de importación. Lo anterior, con el objeto de que todas las operaciones de importación de productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes -no solo las operaciones para consumo propio- quedarán cobijadas por el gravamen. En este sentido, dijo la Corte, la declaratoria de inexequibilidad implica que el hecho generador de importación abarcará (i) la importación para consumo propio de plásticos de un solo uso para envasar, empacar o embalar bienes, así como (ii) la importación de productos plásticos de un solo uso que ingresen al país en la forma de envases, embalajes o empaques de otros bienes (vgr. el producto plástico de un solo uso que se usa para envasar jabón líquido).

La Corte hizo dos precisiones relevantes sobre el alcance de la declaratoria de inexequibilidad:

-              La Corte advirtió que el inciso 2º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 prevé tres hechos generadores: (a) la venta, (b) el retiro “para consumo propio” y (c) la importación para “consumo propio” de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes. La expresión para “consumo propio” califica dos de los hechos generadores del impuesto: el retiro y la importación. En este sentido, la Corte aclaró que únicamente se declaraba la inexequibilidad de la expresión “para consumo propio”, en cuanto calificativo del hecho generador de importación. El hecho generador del retiro “para consumo propio” no estaba cobijado por la declaratoria de inexequibilidad. En tales términos, la Corte explicó que el inciso 2º del artículo 51 de la 2277 de 2022 quedaría así:

“El hecho generador del impuesto es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”.

-              La Corte aclaró que, conforme a la base gravable del impuesto definida por el legislador (inciso 5º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022), así como a la regla de decisión fijada en la sentencia C-506 de 2023, en los casos de importación de “bienes terminados”, lo que grava el tributo no es el bien contenido en el envase, embalaje o empaque, sino el producto plástico de un solo uso utilizado para envasar, embalar o empacar dicho bien. La Sala Plena resaltó que, para garantizar el principio de eficiencia tributaria, la DIAN debía establecer la forma en la que el impuesto debía liquidarse en este supuesto de imposición.