I. ANTECEDENTES
Trámite procesal
1. El 21 de noviembre de 2023, el ciudadano Julián David Labrador Hernández presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas enunciadas en las expresiones: la que decide sobre la solicitud de nulidad, y la que niega las pruebas en la etapa de investigación, contenidas en el artículo 133 de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021. Asimismo, demandó las normas enunciadas en las expresiones: la decisión que niega pruebas en etapa de juicio, y cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial, se concederá en el efecto devolutivo, contenidas en el artículo 134 ibidem.
2. En la demanda se argumenta que dichas disposiciones son incompatibles con lo previsto en los artículos 13 y 29 de la Constitución, 8.1 de la CADH y 14 del PIDCP. En concreto, por medio de un cargo de omisión legislativa relativa, se cuestiona que tales normas, al no permitir apelar la providencia que niega la práctica de pruebas en la fase de investigación del proceso disciplinario, desconocen lo previsto en las referidas normas superiores.
3. Por medio del Auto del 15 de enero de 2024, se inadmitió la demanda, al advertir que la acusación tenía falencias. En su debida oportunidad, el actor presentó escrito de corrección de la demanda. En primer lugar, modificó su estructura y, por consiguiente, excluyó las expresiones contenidas en el artículo 133 de la Ley 1952 de 2019, en adelante CGD, y la relativa al efecto en el cual se concede el recurso de apelación, contemplada en el artículo 134 ibidem, para centrarse en las normas previstas en las expresiones la decisión que niega pruebas en etapa de juicio y cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial, contenidas en el artículo 134 del CGD.
4. En el escrito de corrección de la demanda, el actor ajustó la acusación a la metodología que debe seguirse para plantear un cargo por omisión legislativa relativa. En este orden, destacó que, a su juicio, las normas demandadas desconocen dos deberes constitucionales específicos impuestos al legislador, como son el de tratar igual a los iguales, que se sustenta en el artículo 13 de la Constitución, y el de garantizar un debido proceso probatorio, que se plantea con fundamento en los artículos 29 de la Constitución, 8.1 de la CADH y 14 del PIDCP.
5. Por medio de Auto del 5 de febrero de 2024, se admitió la demanda, luego de constatar que en el escrito de corrección se efectuaron ajustes significativos a la acusación inicial. En esta providencia se ordenó que se hicieran las comunicaciones correspondientes al Presidente de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que, si lo considerasen oportuno, interviniesen en el proceso; que se fijara en lista el proceso; que se diera traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiese el concepto a su cargo; y, además, se invitó a varios expertos a rendir un concepto técnico sobre este asunto.
Las normas demandadas
6. El texto que enuncia las normas demandadas es el siguiente:
Ley 1952 de 2019
(enero 28)[1]
Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario
El Congreso de Colombia,
DECRETA
[ ]
ARTÍCULO 134. RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: la decisión que niega pruebas en etapa de juicio, la decisión de archivo, la decisión que finalice el procedimiento para el testigo recurrente y el quejoso temerario, y el fallo de primera instancia.
En el efecto suspensivo se concederá la apelación de la decisión de archivo, del fallo de primera instancia y de la decisión que niega totalmente la práctica de pruebas si no se han decretado de oficio.
Cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial, se concederá en el efecto devolutivo. (Se subrayan los apartes acusados).
La demanda
7. La demanda sostiene que dichas normas legales son incompatibles con lo previsto en los artículos 13 y 29 de la Constitución, 8.1 de la CADH y 14 del PIDCP.
8. Para sustentar su dicho, el actor destaca que al no permitirse apelar la providencia que niega una prueba en la fase de investigación del proceso disciplinario se afecta el derecho a un debido proceso (art. 29 CP). A su juicio, [e]l recurso de alzada resulta imprescindible para poder obtener un mayor control de las pruebas que ingresan y serán objeto de debate. Situado en el contexto de la investigación, considera que esta previsión impide al procesado participar del debate probatorio desde el comienzo, lo que acaba por afectar el principio de economía procesal, pues este debate se pospone para la fase del juicio.
9. El actor destaca que el ejercicio probatorio, en el contexto de la fase de investigación en el proceso disciplinario, es de suma importancia para los disciplinados, de modo que ello no puede quedar librado enteramente al procurador de turno, pues conforme a las normas vigentes, no es posible impugnar por medio del recurso de apelación las decisiones que nieguen la práctica de pruebas. Ante este panorama, el que dichas decisiones solo puedan impugnarse por medio del recurso de reposición, afecta de manera importante los derechos fundamentales del procesado a un debido proceso y a la igualdad, al mismo tiempo que compromete su acceso a la justicia.
10. La demanda presenta un cargo de omisión legislativa relativa, con el propósito de que dicho recurso proceda frente a la decisión que niega pruebas en la etapa de investigación.
11. En efecto, destaca que existe una norma sobre la cual se puede predicar necesariamente el cargo, como es la prevista en el artículo 134 del CGD, que solo permite apelar la providencia frente al auto que niega la práctica de pruebas en etapa de juicio, pero no lo permite cuando se está en la etapa de investigación.
12. Esta norma excluye de sus consecuencias jurídicas casos equivalentes o asimilables, pues en la norma anterior (Ley 734 de 2002) sí podía apelarse la mencionada providencia y, en particular, en este caso se está afectando la doble instancia a partir de una discriminación al disciplinado.
13. Existe un deber constitucional omitido, pues no se incluye un elemento normativo necesario para la norma, en la medida en que:
Los fundamentos constitucionales ignorados por el legislador son el derecho a la prueba (art. 29 C.P) derecho a la igualdad (art. 13), principio de celeridad, economía procesal y acceso a la administración de justicia. Si bien existe la facultad de atacar la decisión con el recurso de reposición, dicho medio de impugnación no suele ser tan efectivo si lo que se busca es acceder a un control total de la decisión que se está atacando, asegurando el principio de imparcialidad con el Juez de segunda instancia y hacer un análisis sobre los medios probatorios que han sido negados en la etapa de investigación dicha posibilidad queda menoscabada por el art. 134 del CGD, frente al tema ha postulado la guardiana de la Constitución lo siguiente:
La Sala Plena ha indicado que el debido proceso probatorio supone un conjunto de garantías en cabeza de las partes en el marco de toda actuación judicial o administrativa. De este modo, ha afirmado que estas tienen derecho (i) a presentar y solicitar pruebas; (ii) a controvertir las que se presenten en su contra; (iii) a la publicidad de las evidencias, en la medida en que de esta forma se asegura la posibilidad de contradecirlas, bien sea mediante la crítica directa a su capacidad demostrativa o con apoyo en otros elementos; (iv) a que las pruebas sean decretadas, recolectadas y practicadas con base en los estándares legales y constitucionales dispuestos para el efecto, so pena de nulidad; (v) a que el funcionario que conduce la actuación decrete y practique de oficio los elementos probatorios necesarios para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (Arts. 2 y 228 C.P.); y (vi) a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.[2]
Dichos criterios son los que han de reformar [sic.] a la norma acusada por omitir contener las máximas garantías posibles para el ciudadano que se enfrenta al poder omnímodo del Estado, sin una justificación objetiva, amparándose solo en el principio de libertad legislativa, la cual no es absoluta.
14. A juicio del actor, no hay razones objetivas para la referida omisión, que además de introducir una discriminación para los disciplinados, a partir de la norma conforme a la cual se adelante su proceso (en el régimen de la Ley 734 de 2002 pueden apelar la providencia que niega la práctica de pruebas en la etapa de investigación y en el régimen del CGD no), deja sin posibilidad real de control la negativa de dicha prueba, que puede obedecer, por ejemplo, a un exceso ritual manifiesto, a meras formalidades o a una consideración poco juiciosa de la pertinencia, conducencia, licitud o utilidad de la prueba.
Las intervenciones
15. En el presente caso intervinieron los ciudadanos Natalia Muñoz Sánchez, José Leonardo Suárez Ramírez, José de los Ríos Cabrales y Juan Ernesto Rincón Vivas.
16. La ciudadana Natalia Muñoz Sánchez sostiene que el artículo 134 de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021, no contraviene los artículos 13 y 29 de la Constitución. Advierte que la misma Carta prevé la libertad para que el legislador establezca o no la procedencia de un recurso que permita a la parte vencida el ejercicio material de la doble instancia. Explica que el constituyente no determinó la obligatoriedad de la doble instancia frente a las decisiones que resuelvan pruebas como erróneamente lo interpreta el demandante.[3]
17. El ciudadano José Leonardo Suárez Ramírez manifiesta que coadyuva las pretensiones de la acción pública de inconstitucionalidad. Afirma que circunscribir única y exclusivamente a la etapa de juicio del proceso disciplinario la posibilidad de apelar la decisión que niega pruebas es inconstitucional. Señala que la precitada circunstancia implica que la etapa de investigación no cuenta con las mismas garantías constitucionales que sí existen en la fase de juzgamiento. Concluye que la norma parcialmente demandada desconoce que el proceso disciplinario cuenta con unas etapas que no necesariamente han de llegar a la fase de juicio. El mensaje que se envía por el legislador entonces, es que solo la fase de juicio tiene ese plus de garantía iusfundamental que no se necesita en fases previas.[4]
18. El ciudadano José de los Ríos Cabrales pide a la Corte que se declare la inexequibilidad de los apartes normativos demandados. Expresa que resulta necesario tener un recurso diferente al de reposición dentro del proceso disciplinario, tanto en la indagación previa como en la investigación disciplinaria, para que así se pueda salvaguardar el derecho a la defensa, al debido proceso y a las garantías procesales suficientes para hacer valer los principios de la actuación administrativa disciplinaria.[5] Estima que existe una vulneración a las facultades que le otorga la misma ley a los sujetos procesales dentro del proceso disciplinario, tales como solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de estas, puesto que la Ley 1952 de 2019 asignó un único recurso (recurso de reposición) para controvertir el acervo probatorio dentro del proceso, lo cual vulnera el derecho a la doble instancia, así como el principio de eficacia.[6]
19. El ciudadano Juan Ernesto Rincón Vivas solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones censuradas. Manifiesta que en el caso concreto no existe la materialización de la garantía a la protección judicial, dado que los apartes normativos acusados impiden que otra autoridad de mayor categoría pueda someter a verificación de legalidad su decisión por ausencia de determinación legal que reconozca dicha facultad.[7]
20. Síntesis de las intervenciones. Las solicitudes realizadas por los intervinientes se sintetizan en el siguiente cuadro:
Los conceptos técnicos especializados
21. Por otra parte, también intervinieron en el proceso, por medio de conceptos técnicos especializados, la Universidad Externado de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad de los Andes, la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, la Universidad Antonio Nariño y la Universidad de Santo Tomás.
22. La Universidad Externado de Colombia remitió un concepto técnico elaborado por el ciudadano Carlos Arturo Gómez Pavajeau, en el cual solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones censuradas, previa integración de la proposición jurídica completa con los artículos 113 y 115 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 209 de la Ley 1952 de 2019. Aduce que la nueva regulación dada por la Ley 1952 de 2019, además quebranta el principio de progresividad, toda vez que restringe derechos constitucionales que ya se habían constituido en una conquista irreversible, pues sí era viable una reinterpretación de la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega pruebas en la instrucción, y no solo de reposición.[8]
23. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal remitió un concepto técnico elaborado por la ciudadana Ruth Yamile Vargas Reyes, miembro del instituto, en el cual pide que se declare la exequibilidad condicionada por omisión legislativa relativa, a fin de que se tenga como derecho y facultad del investigado, la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que niega las pruebas en el escenario de la instrucción. Señala que la decisión de la autoridad disciplinaria instructora de negar las pruebas que solicite el disciplinable, resulta ser trascendental entratándose de garantías para el proceso. En ese orden, destaca la importancia de que en el evento en que el instructor niegue las pruebas solicitadas mediante un auto interlocutorio debidamente motivado, este pueda ser revisado en segunda instancia dada su relevancia para el ejercicio de derechos del involucrado e incluso en beneficio del proceso disciplinario en el evento en que las pruebas que fueron negadas por la autoridad de conocimiento, puedan ser relevantes, conducentes, pertinentes y útiles desde una óptica diferente que sería más benéfica que perjudicial para el proceso y para el investigado.[9]
24. La Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional remitió un concepto técnico elaborado por la ciudadana Diana Johanna Beltrán Grande. Indica que la disposición parcialmente acusada es inconstitucional, ya que a la luz del orden constitucional y convencional vigente, ocasiona un menoscabo a los derechos de defensa, debido proceso y doble instancia, pues cercena la posibilidad al investigado de que haya una garantía de corrección judicial, más aún cuando se está ante el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado.[10] Propone que, de manera subsidiaria, se dicte una sentencia aditiva en la cual se incluya que, la decisión que niega pruebas es apelable también en la etapa de investigación. De esa forma, sin expulsar la norma jurídica vigente se ajustaría la misma, a efectos de garantizar el debido proceso, el derecho de defensa y doble instancia.[11]
25. La Academia Colombiana de Jurisprudencia allegó un concepto técnico elaborado por el ciudadano Jason Alexander Andrade Castro. Considera que no le asiste razón al actor al aducir una eventual vulneración del derecho a la igualdad, dado que, de una parte, no se observa un desarrollo concreto que pueda calificarse como cargo de inexequibilidad y, de otra parte, porque yerra al sostener que en la [interpretación] sistemática de la Ley 734 de 2002 el recurso de apelación procedía en cualquier momento contra el auto que negaba las pruebas solicitadas afirmación que contrasta abiertamente con el contenido del artículo 115 que, al regular el recurso de apelación, dispone: el recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, la decisión de archivo y el fallo de primera instancia. Argumenta que, por absoluta sustracción de materia, no existe un parámetro normativo de comparación, a partir del cual sea factible concluir que el legislador ha introducido un trato desigual o discriminatorio que carece de justificación en el plano constitucional. Afirma que tampoco existe un desarrollo claro y concreto de un cargo de inexequibilidad por omisión legislativa relativa en torno a la posibilidad de instaurar recurso de apelación en contra del auto que decreta una prueba en cualquier etapa del proceso.
26. La Universidad de los Andes, en su concepto técnico,[12] estima que las normas demandadas son compatibles con la Constitución. Señala que aun cuando se limitan las oportunidades en las que el disciplinado y su defensa pueden interponer el recurso de apelación, esto no viola el derecho a la administración de justicia, ni el derecho a la prueba (art. 29 C.P), ni el derecho a la igualdad (art. 13 C.P), en tanto se cuenta con otras oportunidades y alternativas procesales.[13]
27. La Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, en su concepto técnico, advierte que las restricciones que introduce el artículo 134 de la Ley 1952 de 2019 son compatibles con la Constitución, debido a que constituyen medidas razonables y proporcionales orientadas a promover la celeridad procesal en la etapa de instrucción, al tiempo que no comportan una afectación que anule el debido proceso ni el derecho a la igualdad.[14] Expone que de la disposición acusada no puede predicarse la existencia de una omisión legislativa relativa por tres razones. La primera: la norma en cuestión no excluye consecuencias jurídicas en casos equivalentes o asimilables, ni se omite incluir algún elemento o ingrediente normativo. La segunda: no existe un deber específico impuesto directamente por el constituyente al legislador que resulta omitido por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma. La tercera: la norma acusada sí persigue finalidades constitucionales importantes, ya que la razón suficiente que la justifica se relaciona con la necesidad de condiciones de celeridad durante la fase de instrucción, previo a la formulación de cargos. Por lo tanto, no se advierte una arbitrariedad ostensible en las restricciones que impone la disposición cuestionada sobre el ejercicio del derecho de defensa en el ámbito probatorio. Adicionalmente, no se desprende una falta de justificación y objetividad que genere desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma.
28. La Universidad Antonio Nariño, en su concepto técnico, pide que se declare la exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas, bajo el entendido de que el recurso de apelación contra el auto que niega pruebas puede interponerse en cualquiera de las fases del proceso disciplinario. Señala que los apartados normativos acusados son contrarios a la Constitución, ya que la limitación del derecho a impugnar en la fase de investigación de dicho proceso tiene una naturaleza restrictiva, pues implica que la etapa de investigación carece de las garantías constitucionales que sí están presentes en la fase de juzgamiento. Lo anterior, en su criterio, desconoce que el mentado proceso consta de etapas diferentes y que no todos llegan a la etapa de juicio.[15]
29. La Universidad Santo Tomás, en su concepto técnico, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad parcial del artículo 134 de la Ley 1952 de 2019, argumentando que existe una omisión legislativa relativa al no permitir que se controvierta el auto que niega pruebas, mediante el recurso de apelación, en la etapa de indagación e investigación previa al juicio. Para fundamentar su petición, la institución académica señala que se cumplen los requisitos para llevar a cabo el control constitucional de una norma por omisión legislativa relativa o parcial, puesto que: (i) el artículo 134 solo permite presentar el recurso de apelación en la etapa de juicio; (ii) el artículo 134 omite incluir el derecho al debido proceso probatorio, esencial para armonizar el CGD con la Constitución, específicamente con el artículo 29 superior; (iii) la exclusión del debido proceso en la norma demandada carece de un principio de razón suficiente, ya que la ley anterior permitía la interposición del recurso de apelación en cualquier etapa procesal; y, (iv) la falta de justificación genera una evidente desigualdad de armas para el disciplinado, pues le impide el ejercicio del derecho a la administración de justicia y, además, genera inseguridad jurídica en el sistema.
30. Síntesis de los conceptos técnicos. Las solicitudes efectuadas por quienes rindieron su concepto técnico se resumen en el siguiente cuadro:
El concepto del Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales, en ejercicio de las funciones de la Procuradora General de la Nación
31. En el Concepto 7.372, el Ministerio Público solicita que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas contenidas en el artículo 134 de la Ley 1952 de 2019.
32. En primer lugar, argumenta que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 no impuso al legislador la obligación de garantizar la procedencia del recurso de apelación contra las decisiones que niegan el decreto o la práctica de pruebas en la etapa de investigación de los procesos disciplinarios, puesto que el derecho a presentar dicho mecanismo se predica constitucionalmente en relación con el fallo, pero no frente a decisiones previas a éste.
33. En segundo lugar, señala que la improcedencia del recurso de apelación en contra de las decisiones que niegan el decreto o la práctica de pruebas en la etapa de investigación de los procesos disciplinarios no es arbitraria. Para tal efecto, cita las Sentencias C-017 de 1996 y C-248 de 2013, según las cuales la doble instancia, a través de la apelación o la consulta, no es parte esencial del debido proceso, y la Constitución no la ordena como exigencia del juicio adecuado.
34. En tercer lugar, advierte que la desigualdad alegada por el actor, que deriva de la comparación entre las Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019, desconoce que, en virtud de la libertad de configuración del legislador, el Congreso de la República puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.