II. CONSIDERACIONES
Competencia
35. Conforme a lo previsto en el artículo 241.4 de la Constitución, esta Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en este proceso, pues ambas están contenidas en una ley de la República.
Cuestión previa: la ineptitud sustantiva de la demanda
36. Dado que en el concepto técnico rendido por la Academia Colombiana de Jurisprudencia se cuestiona la aptitud de la demanda, la Sala debe ocuparse de este asunto como una cuestión previa.
37. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, si bien el auto que decide sobre la admisión de la demanda, proferido por el magistrado sustanciador, es el escenario para analizar y definir si ella tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, en todo caso la decisión que en ese momento se adopte no compromete la competencia de la Sala Plena para pronunciarse nuevamente sobre ese tema, dada su atribución de decidir de fondo las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos en contra las leyes y los decretos con fuerza de ley a los que se refieren los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política.[16]
38. Efectuada la anterior precisión, a fin de verificar si la presente demanda es sustantivamente apta, la Sala se ocupará de analizar los requisitos que deben cumplir la acusación, con el propósito de propiciar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte.[17]
39. Esta Corporación ha reiterado en múltiples oportunidades los requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad para que el asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo.[18] En dichos pronunciamientos, ha enfatizado que estas exigencias no vulneran el carácter público de la acción de inconstitucionalidad. Por el contrario, responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que le permita a esta Corte cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constitución.[19]
40. Con fundamento en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación ha establecido que, para que una acción pública de inconstitucionalidad sea apta, el actor debe: (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) indicar las disposiciones constitucionales que estima infringidas; (iii) exponer las razones o motivos por las cuales la norma acusada contraviene la Carta Política; (iv) si se trata de la existencia de un vicio en el proceso de formación de la norma, debe, además, indicar el trámite previsto en la Constitución para expedir el acto demandado y la forma en que fue desconocido; y, por último, (v) justificar la competencia de la Corte Constitucional para conocer del asunto.
41. En cuanto al tercer requisito (concepto de violación), este implica una carga material que exige cumplir con unos mínimos argumentativos, necesarios para que la Sala pueda adoptar una decisión de fondo. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corte, los requisitos en comento son: (i) claridad, que exige una secuencia lógica en la exposición de las razones de la demanda, de modo que su comprensión resulte sencilla; (ii) certeza, que se configura cuando la censura recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una inferencia subjetiva del demandante; (iii) especificidad, que implica demostrar de manera concreta la forma en que la norma demandada vulnera la Constitución, lo que excluye argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, que requiere el uso de argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y, (v) suficiencia, cuando la demanda tiene un alcance persuasivo, es decir, que logra suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[20]
42. Adicionalmente, conviene destacar que, como guardiana de la supremacía constitucional, la Sala ha determinado que el control de constitucionalidad no solo procede respecto de acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones, cuando estas tienen por efecto el incumplimiento de mandatos constitucionales específicos e ineludibles.[21]
43. En materia de omisiones legislativas, existen dos tipos: las absolutas y las relativas. Las omisiones legislativas absolutas se presentan cuando no existe ningún desarrollo legal del precepto constitucional. Por su parte, las omisiones legislativas relativas ocurren cuando, aunque existe una disposición legal que en principio cumple el deber constitucional, esta resulta incompleta al carecer de un ingrediente, consecuencia o condición que resultaba esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la Carta Política.[22]
44. En este sentido, es importante precisar que el control que ejerce esta Corte, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, solo procede frente a las omisiones legislativas relativas. En contraste, las omisiones legislativas absolutas no son susceptibles de control de constitucionalidad, en tanto se carece de objeto sobre el cual pueda recaer el análisis a cargo de la Corte.[23]
45. Así, cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, además de cumplir con los requisitos generales de cualquier demanda de inconstitucionalidad, el actor debe formular un razonamiento específico que demuestre la existencia de una carencia parcial de regulación que vulnere el ordenamiento superior. Esto implica una carga argumentativa más rigurosa, ya que corresponde al demandante, y no al juez constitucional, delimitar el marco dentro del cual se ejercerá el control sobre la norma acusada de incurrir en una omisión legislativa relativa.[24]
46. En ese entendido, para que una demanda por omisión legislativa relativa pueda generar un pronunciamiento de mérito, la jurisprudencia exige que el demandante: (i) señale la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión; (ii) argumente con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución y, a partir de ello, (iii) explique cuáles son los motivos por los que se considera que se configuró la omisión inconstitucional. En particular, debe explicar por qué la norma debería incluir a personas no contempladas; debería prever determinadas consecuencias jurídicas, contar con cierto ingrediente normativo necesario para que la norma sea compatible con la Constitución o prever determinada condición necesaria para su constitucionalidad.[25]
47. Frente a tales exigencias, esta Corte ha precisado que para que se pueda emitir un pronunciamiento de fondo sobre una omisión legislativa relativa, esta debe ser atribuible directamente al texto de la disposición demandada y no a otros enunciados normativos ajenos al control de constitucionalidad. La inconstitucionalidad no puede derivarse de interpretaciones amplias o de la ausencia de elementos contenidos en otras normas o en la jurisprudencia. Por esta razón, la Sala no ha analizado de fondo demandas cuando la omisión alegada resulta de una lectura subjetiva, aislada o parcial de la disposición impugnada.[26]
48. Finalmente, cabe añadir que, una vez se ha constatado que la demanda por omisión legislativa relativa es apta, para decidir el fondo de la cuestión es necesario desarrollar un juicio que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, se compone de los siguientes elementos: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que, en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador.[27]
49. Como se indicó anteriormente, el actor fundamenta su cargo en una supuesta omisión legislativa relativa, derivada de la vulneración de los artículos 13 y 29 de la Constitución, 8.1 de la CADH y 14 del PIDCP. Su demanda cuestiona directamente la omisión legislativa relativa en el artículo 134 de la Ley 1952 de 2019, al considerar que debió incluirse el recurso de apelación en contra del auto que niega pruebas en la fase de investigación del procedimiento disciplinario. Alega que, debido a esta omisión, los sujetos disciplinados no tienen la posibilidad de que una autoridad distinta a la que negó las pruebas revise si la decisión estuvo o no ajustada a derecho, como sí ocurría antes de la expedición de la norma censurada. En su criterio, esto vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y a la doble instancia.
50. La Sala encuentra que la acusación no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional. Adicionalmente, considera que tampoco satisface los requisitos específicos de procedibilidad para las demandas que alegan una omisión legislativa relativa.
51. Primero, la demanda carece de certeza, en la medida en que el cargo por omisión legislativa relativa se estructura a partir de una lectura aislada y subjetiva de la disposición acusada, que no tiene en cuenta el sistema normativo que regula la procedencia del recurso de reposición contra el auto que niega pruebas en la etapa de investigación dentro del proceso disciplinario.
52. En efecto, la acusación se fundamenta en una premisa que, al menos parcialmente, resulta inexacta: se sostiene que la regulación anterior permitía apelar la decisión que negaba pruebas en la etapa de investigación, mientras que la normativa actual no lo permite. Sin embargo, esta afirmación no es cierta. De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 734 de 2002,[28] en el procedimiento ordinario, el recurso de apelación solo era procedente contra la decisión que negaba la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, y no necesariamente contra aquellas negadas en la etapa de investigación. Asimismo, en el procedimiento verbal, el artículo 180 de la misma ley[29] establecía la procedencia del recurso de apelación contra el auto que negaba pruebas, lo que mostraba una diferencia respecto del proceso ordinario.
53. Segundo, la demanda no cumple con el requisito de especificidad, ya que no expone razones concretas que muestren una oposición objetiva entre las expresiones la decisión que niega pruebas en etapa de juicio y cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial, se concederá en el efecto devolutivo, por un lado, y las disposiciones contenidas en los artículos 13 y 29 de la Constitución, el artículo 8.1 de la CADH y el artículo 14 del PIDCP, por el otro.
54. Tercero, la demanda tampoco satisface el requisito de pertinencia, puesto que se basa en apreciaciones personales, juicios de conveniencia y conjeturas sobre eventuales aplicaciones de la norma, como las que se hacen a partir de una consideración sobre un ejercicio poco juicioso por parte del funcionario investigador, al momento de valorar si la prueba debe o no decretarse.
55. Cuarto, debido a la ausencia de certeza, especificidad y pertinencia del pretendido cargo propuesto por el demandante, sus razones no logran despertar una duda inicial sobre la constitucionalidad del artículo acusado que haga necesario el análisis del juez constitucional. En ese orden, la demanda no cumple el requisito de suficiencia.
56. Quinto, el demandante no presenta un verdadero cargo de inconstitucionalidad por la existencia de una omisión legislativa relativa. En concreto, no demostró que el legislador haya inobservado una específica y concreta obligación de hacer establecida por el Constituyente.[30] Como se recordará, el actor sostiene que la falta de previsión del recurso de apelación contra el auto que niega pruebas en la etapa de investigación en el procedimiento disciplinario resulta incompatible con lo previsto en los artículos 13 y 29 de la Constitución, 8.1 de la CADH y 14 del PIDCP. Estima que dicha omisión afecta los principios de igualdad procesal, el principio de la doble instancia y el derecho a un debido proceso.
57. Sin embargo, en los fundamentos de la demanda no se explica con argumentos ciertos, específicos y suficientes, las razones por las cuales los artículos 13 y 29 de la Constitución, 8.1 de la CADH y 14 del PIDCP resultan imperativos para que el legislador establezca la posibilidad de apelar el auto que niega pruebas en la fase de investigación disciplinaria. Sobre todo, cuando esta Corporación ha señalado que el Legislador goza, por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.[31]
58. Como aspecto esencial de dicho poder y especialmente relevante para el proceso, se encuentra en la libertad de configuración de los recursos y medios de defensa que pueden intentar las personas en contra de los actos que profieren las autoridades. Punto sobre el cual en la Sentencia C-1104 de 2001 se precisó: Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio.
59. De esta manera, la Sala encuentra que el planteamiento del demandante corresponde a una mera inferencia, pues lo cierto es que las normas constitucionales y convencionales en cita, a pesar de que contienen mandatos en generales sobre los principios de igualdad y de la doble instancia, no se entienden como una obligación constitucional específica de prever el recurso de apelación en contra del auto que niega pruebas en la fase de investigación de los procedimientos disciplinarios.
60. Por lo tanto, esta Corte considera que la acusación formulada por el ciudadano, en relación con la existencia de una omisión legislativa relativa, no cumple con uno de los requisitos específicos de procedibilidad para este tipo de demandas: la inobservancia de una específica y concreta obligación de hacer establecida por el Constituyente. En consecuencia, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, por lo que esta Corporación debe inhibirse de proferir decisión de mérito en el asunto sub examine.