I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luis Felipe Alarcón Camacho (expediente D-15659), Harold Eduardo Sua Montaña (expediente D-15683) y Claudia Patricia Ramos Martínez (expediente D-15714) presentaron, por separado, demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 2281 de 2023, por medio de la cual se crea el Ministerio de la Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones. Los demandantes formularon cargos en contra de la totalidad de la ley y en contra de algunas de sus disposiciones, como lo sintetiza la Tabla 1 que se presenta a continuación.
Tabla 1. Síntesis de los cargos de los expedientes D-15659, D-15683 y D-15714
Fuente: elaboración propia del despacho de la magistrada ponente.
2. Adicionalmente, la ciudadana Ramos Martínez demandó los artículos 5, (parcial), 18, 19, 20, 21, 22, 23, y 48 del Decreto 1075 de 2023 por el cual se adopta la estructura del Ministerio de la Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones.
3. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes D-15659, D-15683 y D-15714 porque tenían unidad de materia.
4. El 26 de febrero de 2024[1], la magistrada ponente decidió lo siguiente sobre la admisibilidad de las demandas:
Tabla 2. Síntesis del auto mixto del 26 de febrero de 2024
Fuente: elaboración propia del despacho de la magistrada ponente.
5. El 19 de marzo de 2024, la magistrada ponente rechazó las demandas de los expedientes D-15659 y D-15714 y los cargos que inadmitió de la demanda del expediente D-15683[2]. Frente a esta decisión, el ciudadano Sua Montaña interpuso el recurso de súplica, que la Sala Plena rechazó por medio del Auto 786 del 2 de mayo de 2024[3].
6. La Secretaría General de la Corte Constitucional envió el expediente D-15683 al despacho de la magistrada ponente el 3 de julio de 2024. El 19 de julio de 2024[4], el despacho decidió trasladar[5] a este expediente las pruebas que se practicaron en el expediente D-15146 y le ordenó a la Secretaría General ejecutar los numerales séptimo, octavo, noveno, décimo y décimo primero del auto mixto del 19 de marzo de 2024. En estos numerales, la magistrada ponente había ordenado fijar en lista el proceso; correr traslado de la demanda a la procuradora general de la Nación; comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República y a los ministros del Interior y de Hacienda, e invitar a varias entidades a presentar un concepto sobre la demanda[6].
7. La Secretaría General de la Corte Constitucional trasladó las pruebas del expediente D-15146 el 23 de julio de 2024, puso a disposición del ciudadano Sua Montaña las pruebas trasladadas, y el 3 de octubre de 2024 dio cumplimiento a los numerales séptimo, octavo, noveno, décimo y décimo primero del auto mixto del 19 de marzo de 2024.
1. Texto de la norma demandada
8. Por la extensión de la Ley 2281 de 2023, su texto completo se encuentra en el Anexo 1 de esta providencia.
2. La demanda[7]
9. El demandante argumentó que el trámite legislativo de la Ley 2281 de 2023 violó el artículo 334 de la Constitución y el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Para el accionante, durante el trámite legislativo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumplió con su deber de analizar el impacto fiscal que generaría la creación de un nuevo ministerio. Según el actor, el Ejecutivo se limitó a señalar en la exposición de motivos del proyecto de ley que la creación del Ministerio de la Igualdad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional[8]. El demandante agregó que, durante el trámite legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público únicamente conceptuó que el costo preciso de la creación y operación del Ministerio de la Igualdad sólo podría calcularse una vez se definiera su estructura orgánica.
10. Sobre esta base, el ciudadano Sua Montaña argumentó que la Ley 2281 de 2023 viola el deber de garantizar la sostenibilidad fiscal, que está consagrado en el antepenúltimo inciso del artículo 334 de la Constitución. En el mismo sentido, el accionante sostuvo que la norma demandada viola el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que le ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público analizar y aprobar la fuente sustitutiva de ingresos que financiarían el aumento de gastos de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental.
3. Intervenciones
11. A continuación, se resumen las intervenciones que fueron presentadas a la Corte Constitucional, divididas de acuerdo con el tipo de solicitud que contienen.
3.1. Intervenciones que solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023
Ana María Muñoz Rondón[9], Tobías Bulla Soto[10], María Clara Núñez Arboleda[11], Daniela Contreras Díaz[12] y Juana Sofia Serrano Amado[13]
12. Las ciudadanas Ana María Muñoz Rondón, María Clara Núñez Arboleda, Daniela Contreras Díaz y Juana Sofia Serrano Amado, y el ciudadano Tobías Bulla Soto, presentaron por separado intervenciones en las que le solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023. Aunque los escritos son distintos, todos formularon los mismos tres argumentos.
13. En primer lugar, los intervinientes sostuvieron que la ley demandada violó los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003 porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó un concepto sobre los costos de creación del Ministerio de la Igualdad ni cómo se adecúan al presupuesto nacional.
14. En segundo lugar, los intervinientes argumentaron que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, que le otorga facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir las normas que regulan el Sector de Igualdad y Equidad, viola el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución porque puede centralizar de forma indebida el poder en el Ejecutivo y vulnerar el principio de separación de poderes.
15. En tercer lugar, los ciudadanos señalaron que la ley demandada viola los artículos 277 y 282 de la Constitución porque le asigna al Ministerio de la Igualdad funciones que cumplen por mandato constitucional la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. De ese modo, las facultades del Ministerio de la Igualdad invaden las de otros órganos, por lo que la creación de dicha entidad representa un uso ineficiente de recursos públicos. Finalmente, los intervinientes argumentaron que los artículos 6, 13 y 16 de la Ley 2281 de 2023 violan el principio de unidad de materia porque regulan temas ajenos a la promoción de la igualdad y la equidad, como el cuidado, los derechos laborales y la seguridad alimentaria.
3.2. Intervenciones que solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-161 de 2024
Juan Nicolás Alzate González, Ana Sofía Ortega Londoño, Sara Lucía Erazo Urquijo, Manuela Torres Arias, Juan Felipe Herrera Quintana, Andrés Felipe Alzate Martínez, Andrés Felipe Rodríguez Tabares y Jacobo Giraldo Fernández[14]
16. Este grupo de ciudadanos le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-161 de 2024 que declaró inexequible la Ley 2281 de 2023 con efectos diferidos. Los intervinientes argumentaron que se configuró la cosa juzgada formal y absoluta respecto de la ley demandada, por lo que la Corte no puede estudiar un nuevo cargo de inconstitucionalidad.
3.3. Intervenciones que solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 2281 de 2023
María Fernanda Molano Giraldo, Mariana Henao Falabella y María Andrea McAllister[15]
17. Las ciudadanas María Fernanda Molano Giraldo, Mariana Henao Falabella y María Andrea McAllister presentaron su intervención como integrantes del Área de Mujeres del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes, y le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada. Para ello presentaron cuatro argumentos que se exponen a continuación.
18. En primer lugar, las intervinientes sostuvieron que la ley demandada no viola los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003 porque no le era exigible al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que evaluara el impacto fiscal de una ley que crea un nuevo ministerio. Según las intervinientes, las funciones legales de un ministerio no son suficientes para establecer con precisión su costo operativo en el largo plazo, por lo que resultaba desmedido exigir la presentación de un presupuesto exhaustivo para el Ministerio de la Igualdad en el trámite de la Ley 2281 de 2023.
19. En segundo lugar, las intervinientes argumentaron que el artículo 12 de la ley demandada no vulnera los numerales 7 y 10 del artículo 150 de la Constitución porque concede unas facultades extraordinarias claras y delimitadas a un asunto concreto, que no violan la separación de poderes ni ponen en peligro la sostenibilidad fiscal.
20. En tercer lugar, las intervinientes señalaron que las funciones del Ministerio de la Igualdad no son incompatibles con las de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Mientras que el primero se encarga de la formulación y ejecución de políticas para erradicar la desigualdad, las segundas se concentran en garantizar los derechos de los ciudadanos.
21. Finalmente, para las intervinientes los artículos 4, 6, 13 y 16 de la ley demandada no violan el principio de unidad de materia porque existe una conexión causal, teleológica y sistemática entre la promoción de la igualdad y la equidad, el Sistema Nacional de Cuidado y la garantía de los derechos laborales. En particular, las ciudadanas argumentaron que el Sistema Nacional de Cuidado y la garantía de los derechos laborales tendrían un impacto positivo sobre la igualdad de las mujeres y la situación de otros grupos históricamente discriminados.
3.4. Conceptos recibidos por entidades invitadas en el auto admisorio
Universidad del Norte[16]
22. Carolina González Quintanilla, Sara González Ramo, Juliana Murillo Tolosa y Melissa Aníbal López presentaron su concepto como integrantes del Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte. Las intervinientes formularon argumentos similares a los expuestos por los ciudadanos Ana María Muñoz Rondón, Tobías Bulla Soto, María Clara Núñez Arboleda, Daniela Contreras Díaz y Juana Sofia Serrano Amado, pero no coincidieron en la supuesta violación de los artículos 277 y 282 de la Constitución. En su criterio, aunque ciertas funciones legales del Ministerio de la Igualdad se asimilan a algunas del Ministerio Público, sus enfoques son distintos. Así, mientras que el Ministerio Público busca la promoción de los derechos humanos y la protección del interés público, el Ministerio de la Igualdad tiene como propósito diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar, fortalecer y evaluar políticas, planes, estrategias y medidas para eliminar desigualdades económicas, políticas y sociales[17]. De ese modo, las integrantes del Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte concluyeron que las funciones del Ministerio de la Igualdad y las del Ministerio Público no son excluyentes.
4. Concepto de la procuradora general de la Nación[18]
23. La procuradora general de la Nación le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-161 de 2024. Para la procuradora, en este asunto se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por dos razones. Primero, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 2281 de 2023 en la Sentencia C-161 de 2024. Segundo, en dicha providencia la Corte declaró inexequible la ley demandada porque en el trámite legislativo no se cumplió con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que es el mismo cuestionamiento que propone la demanda de este expediente.