Sentencia C-110/25

1.  Competencia

24.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada dentro de las actuaciones de la referencia, dado que en ella se cuestionan normas contenidas en una ley de la República.

2. Primera cuestión previa: caducidad de la acción constitucional

25.   Aunque en ninguna de las intervenciones presentadas en este proceso se alegó que hubiera operado el fenómeno de la caducidad de la acción constitucional, la Corte considera importante abordar este análisis, debido a que: (i) el numeral tercero del artículo 242 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad “por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” y (ii) la Ley 2281 fue publicada en el Diario Oficial 52.267 del 4 de enero de 2023 y la demanda de inconstitucionalidad que estudia la Corte fue presentada el 11 de enero de 2024, es decir, más de un año después. 

26.   Esta situación ha sido estudiada por la Corte con anterioridad. Por ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2008, la Corte concluyó que había caducidad en una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma interpuesta el 11 de enero de 2008 en contra de una ley promulgada el 27 de diciembre de 2006. Para la Corte, a pesar de que la caducidad se cumplió durante la vacancia judicial, esto no habilitaba una prolongación del término hasta el primer día hábil siguiente porque era un plazo fijado por la Constitución que no podía ser ampliado con sustento en normas legales. 

27.   Por lo tanto, la Sentencia C-801 de 2008 establece un precedente que podría llevar a declarar la caducidad de la acción en este caso. Sin embargo, han surgido decisiones posteriores que han reconsiderado esta postura. En la Sentencia C-882 de 2011, por ejemplo, la Corte aceptó una demanda en contra de un acto reformatorio de la Constitución por vicios de procedimiento, presentada el 11 de enero de 2011, a pesar de que el plazo de caducidad había expirado el 21 de diciembre de 2010, durante la vacancia judicial. En este caso, la Corte aplicó el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal y concluyó que el plazo se extendía hasta el primer día hábil siguiente a la finalización de la vacancia.

28.   Después, la Sentencia C-174 de 2017 determinó que no había contradicción entre la Sentencia C-801 de 2008 y la Sentencia C-882 de 2011, pues en la primera se examinó el término constitucional de caducidad por vicios de forma, mientras que en la segunda se aplicó una cláusula de caducidad especial para actos reformatorios de la Constitución. La Corte justificó que, de acuerdo con el principio pro actione, se debía maximizar la oportunidad de control constitucional de estos actos porque una vez expirado el término de caducidad no pueden ser impugnados en el futuro por ningún otro motivo.

29.   La Corte considera necesario modificar el precedente establecido en la Sentencia C-801 de 2008 y adoptar una regla que estipule que, si el término de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma expira en un día feriado o de vacancia, el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente. Esta modificación del precedente establecido en la Sentencia C-801 de 2008 se fundamenta en la necesidad de adaptar la interpretación jurídica a las realidades prácticas y las dinámicas del acceso a la justicia. La caducidad de las acciones de inconstitucionalidad, especialmente aquellas por vicios de forma, es un aspecto crítico en la protección de derechos fundamentales y en la garantía del control constitucional. La decisión de establecer un nuevo criterio que contemple la extensión del plazo hasta el primer día hábil siguiente cuando el vencimiento coincide con días feriados o de vacancia judicial responde a una lógica de ampliación de garantías en el ejercicio del derecho de acción.

30.   La postura de la Sentencia C-801 de 2008 resulta excesivamente rígida en contextos donde los ciudadanos enfrentan barreras para el ejercicio de sus derechos, pues las vacancias judiciales o los días feriados pueden limitar el acceso a la administración de justicia. Así, esta modificación responde a un principio de justicia material y a la concreción del principio pro actione. Además, para esta Corte, la modificación no debilita el objetivo de la caducidad, que es evitar la prolongación indefinida de litigios por actos que deben ser contestados en un tiempo determinado, pues la extensión opera solo hasta el primer día hábil siguiente al día feriado o de vacancia.

31.   Por lo tanto, al trasladar estas consideraciones al caso que ocupa a la Corte en esta oportunidad, se tiene que el plazo de un año para presentar la demanda por vicios de forma expiró el 4 de enero de 2024. Sin embargo, al tratarse de un día de vacancia judicial, el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente, de acuerdo con el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal. El primer día hábil siguiente al 4 de enero de 2024 fue el 11 de enero del mismo año, fecha en la que el actor presentó su demanda de inconstitucionalidad. De acuerdo con lo dicho hasta aquí, la Corte concluye que la demanda fue presentada a tiempo y que, por lo tanto, en este caso no operó el fenómeno de caducidad de la acción constitucional.

3. Segunda cuestión previa: análisis de la cosa juzgada

32.   La Sala Plena encuentra que es necesario pronunciarse sobre la eventual configuración de la cosa juzgada respecto de las disposiciones que acusó el ciudadano Harold Sua Montaña. En efecto, durante el trámite del presente proceso de constitucionalidad, este Tribunal profirió la Sentencia C-161 del 8 de mayo de 2024 dentro del expediente D-15146, en la que resolvió la demanda formulada contra la Ley 2281 de 2023, “[p]or medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. En esa providencia la Corte declaró la inexequibilidad de la ley demandada, por vicios de procedimiento, y difirió los efectos de la decisión por el término de dos legislaturas.

33.   Para analizar si en este caso se configura la cosa juzgada, en una primera parte, la Sala hará una breve alusión a ese fenómeno y a sus tipologías. En una segunda parte, la Corte se referirá al contenido de la Sentencia C-161 de 2024. Finalmente, en una tercera parte, este Tribunal definirá si, en este caso, frente a la Ley 2281 de 2023, operó o no el fenómeno de la cosa juzgada.

3.1. La institución de la cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia[20]

34.   La cosa juzgada constitucional encuentra sustento en el artículo 243 de la Constitución que dispone que las sentencias que la Corte dicta “en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, razón por la cual “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”[21]. Por su parte, los artículos 48 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 21 del Decreto Ley 2067 de 1991 señalan que todas las sentencias que profiera la Corte en ejercicio de sus competencias de control abstracto “son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales]”[22]. Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.

35.   En las sentencias C-101 de 2022 y C-227 de 2023 la Corte reiteró que, para determinar si se configura la cosa juzgada, existen tres parámetros que deben concurrir en cada caso concreto. Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo adscrito (i) al mismo enunciado normativo ya evaluado en una sentencia anterior o (ii) a un enunciado diferente con significado equivalente. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente. Sin embargo, en este criterio se debe precisar que en el caso del control automático e integral no se tienen en cuenta los argumentos planteados, dado que, en general, la decisión que allí se toma hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Tercero, que no haya variado el parámetro normativo de control.

36.   La jurisprudencia de esta Corporación desarrolló una tipología de esta figura con el fin de identificar su configuración en casos concretos, así como su alcance[23]. En la Sentencia C-774 de 2001, la Corte hizo un recuento de los diferentes tipos de cosa juzgada constitucional[24]. En primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la Sala Plena ya se pronunció sobre la disposición demandada y que trae como consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se presenta cuando se acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporación en sede de control de constitucionalidad[25]. Desde esa perspectiva, para definir si en un caso concreto se genera la cosa juzgada material, hay que evaluar si existe una decisión de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho idéntica, pero contenida en distintas disposiciones jurídicas y, luego, determinar si hay identidad “entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica”[26]. En efecto, para que se configure ese fenómeno, es necesario que exista “identidad de causa petendi”[27].

37.   En tercer lugar, la Corte distingue la cosa juzgada absoluta de la relativa y de la aparente. La absoluta se presenta cuando, en la sentencia previa, la Sala Plena no limitó el pronunciamiento de constitucionalidad sobre el enunciado normativo analizado a unos cargos determinados, de manera que esa disposición no puede ser examinada nuevamente, pues se entiende que el control de constitucionalidad se ejerció respecto a la integralidad de la Constitución. La cosa juzgada absoluta también se presenta cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma jurídica[28]. Por el contrario, la cosa juzgada relativa opera cuando, de forma explícita o implícita, la Sala Plena restringió los efectos de su decisión a los cargos analizados, razón por la cual es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposición en caso de que la misma sea acusada por cargos nuevos, distintos a los ya examinados. Por su lado, la cosa juzgada aparente se configura cuando, a pesar de haberse proferido “una decisión en la parte resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis alguno de constitucionalidad”[29] de forma que la Corte puede pronunciarse de fondo sobre la disposición respectiva[30]. 

38.   De otra parte, la Corte diferencia los efectos de la cosa juzgada constitucional material y de la cosa juzgada formal dependiendo de si su decisión es de exequibilidad o inexequibilidad[31]. En el caso de que la norma sea declarada conforme a la Constitución, se presentan varias situaciones[32]: (i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa o implícita por la Corte, como se indicó mediante la cosa juzgada relativa; (ii) su declaratoria brinda seguridad jurídica a los operadores jurídicos para que continúen aplicando la disposición; y (iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra ese mismo precepto o uno nuevo que reproduzca el mismo contenido normativo por razones similares podría llevarse a cabo únicamente ante el debilitamiento de la cosa juzgada[33], lo que ocurre con la modificación de la norma constitucional en la que se apoyaba, el cambio en la significación material de la Constitución y la variación del contexto jurídico, social o económico en el que ocurrió el control de constitucionalidad[34].

39.   Por ello, cuando la decisión previa es de exequibilidad —simple o condicionada—, se aplican las siguientes reglas. Primero, si se configura una cosa juzgada formal y no existen razones que la debiliten, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia anterior que declaró exequible la misma disposición. Segundo, cuando se configura una cosa juzgada material: (a) el magistrado sustanciador no puede decretarla en la fase de admisibilidad[35] y (b) salvo que existan motivos que la enerven, la Sala Plena no sólo debe estarse a lo resuelto en el fallo anterior, sino que también debe declarar exequible la disposición ahora controlada conforme a lo dispuesto en la sentencia anterior[36].

40.   Por el contrario, cuando la decisión previa es de inexequibilidad y se configura una cosa juzgada material, se aplican las siguientes reglas. En la etapa de admisibilidad, la demanda no puede ser rechazada de plano, pues la norma acusada hace parte del ordenamiento jurídico[37]. Además, una vez admitida la acción pública, es relevante identificar el fundamento de la inexequibilidad de la decisión previa, ya sea por razones de fondo o de procedimiento[38]. En el evento en el que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a un defecto de forma en la expedición de la norma, el legislador está facultado para reproducir su contenido en una disposición posterior[39]. En cambio, si el Congreso replica un contenido normativo previamente declarado inexequible por vicios de fondo y subsisten en la Constitución las disposiciones que sirvieron para realizar el control de constitucionalidad, la cosa juzgada material exige estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior y, en consecuencia, declarar la inexequibilidad del nuevo precepto, en virtud de lo señalado en el artículo 243 de la Constitución[40].

41.   Por otro lado, en situaciones en las que el enunciado legal queda suprimido del ordenamiento jurídico, es decir, cuando la decisión previa es de inexequibilidad, la cosa juzgada siempre será absoluta[41]. Estos efectos ocurren con independencia del parámetro de constitucionalidad que desconoció la norma invalidada, pues ya no forma parte del sistema jurídico[42]. En otras palabras “no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación”[43], y las autoridades tienen prohibido reproducir esa proposición jurídica.

42.   A continuación, se resumen las clases de cosa juzgada constitucional identificadas por la Corte, los supuestos en los que se configuran, y sus consecuencias:

Tabla 3. Tipologías de la cosa juzgada constitucional

43.   Ahora bien, como la Sentencia C-161 de 2024 declaró inexequible con efectos diferidos la Ley 2281 de 2023, disposición que fue demandada en esta ocasión, la Corte se referirá a las reglas jurisprudenciales aplicables en estos supuestos.

44.   En las sentencias C-383 de 2022 y C-200 de 2019, se reiteraron y sintetizaron las reglas aplicables en casos que involucran el conocimiento de demandas que cuestionan normas previamente declaradas inexequibles. Si se detecta esta situación en la etapa de admisibilidad, el magistrado sustanciador debe rechazar la demanda. Si pese a ello la acción pública de inconstitucionalidad se admite o se configura una cosa juzgada formal sobreviniente porque durante el curso del proceso la Corte profirió una sentencia que declaró inexequible la disposición acusada, este Tribunal deberá adoptar un fallo en el que disponga estarse a lo resuelto en la decisión anterior de inexequibilidad.

45.   En la Sentencia C-383 de 2022, también se refrendó la regla de que la declaración de inexequibilidad de una disposición legal genera cosa juzgada absoluta formal con respecto al mismo texto normativo en caso de que sea demandado o estudiado posteriormente. Por lo tanto, la sentencia de esta Corporación que suprime del ordenamiento jurídico un precepto constituye cosa juzgada frente a posteriores demandas contra esa misma norma y a este Tribunal solo le corresponde estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Esta situación se debe a que la norma ya no pertenece al ordenamiento jurídico, por lo que es imposible efectuar control alguno sobre ella. Así las cosas, “no tendría ningún sentido declarar nuevamente su disconformidad, […] si se tiene presente que no es posible volver sobre una norma que ya no existe”[48]. 

46.   En este contexto, se mencionarán algunos ejemplos en los que se estudiaron demandas contra normas que fueron declaradas inexequibles. En la Sentencia C-383 de 2022, la Corte declaró estarse a lo resuelto en la providencia C-155 de 2022 en relación con la demanda formulada contra las disposiciones de la Ley 2098 de 2021. Esta decisión se fundamentó en que las normas cuestionadas en el proceso que concluyó con la Sentencia C-383 de 2022 fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-155 de 2022 con efecto retroactivo[49]. Para la Corte, los enunciados legales fueron expulsados del ordenamiento jurídico y no procedía una decisión de fondo.

47.   Asimismo, en la Sentencia C-306 de 2022 se declaró estarse a lo resuelto en la decisión de inexequibilidad que se adoptó sobre el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 en la Sentencia C-153 de 2022, la cual implicó la supresión de esa disposición del ordenamiento jurídico. En efecto, la Corte se abstuvo de estudiar los cargos presentados contra dicha disposición, al configurarse una cosa juzgada absoluta sobre esta[50]. Otro ejemplo de aplicación de estos efectos de la cosa juzgada se encuentra en la Sentencia C-489 de 2009. En esta decisión, la Corte se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-1198 de 2008, que determinó la inexequibilidad de algunos fragmentos del inciso segundo del numeral 3º del artículo 2 de la Ley 1142 de 2007. Esto se fundamentó en que la norma ya no pertenecía al ordenamiento jurídico y no había lugar a estudiar la constitucionalidad de dicho precepto, independientemente de que los cargos planteados en la nueva demanda fueran distintos a aquellos que motivaron la declaratoria de inexequibilidad en el pronunciamiento anterior.

48.   Ahora bien, la Corte Constitucional ha reconocido que, según la naturaleza del cargo, es posible un pronunciamiento de fondo luego de una declaratoria de inexequibilidad, cuando esta se da con efectos diferidos[51]. En caso de que la inexequibilidad se declare por vicios de procedimiento y los efectos de esa sentencia sean diferidos, es posible adelantar un nuevo estudio de constitucionalidad en el que podrá “declararse su exequibilidad, caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso temporal fijado en el fallo inicial, o se declare inexequible, caso en el cual deberá ser retirada del orden jurídico inmediatamente”[52].

49.   En este sentido destaca la Sentencia C-088 de 2014 que analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011. La Corte había declarado previamente este artículo inconstitucional en la Sentencia C-818 de 2011 porque consideró que debía ser regulado por una ley estatutaria. En esa decisión, la Corte difirió los efectos de la sentencia para que el Congreso se encargara de la regulación.

50.   A partir de lo anterior, la Corte se preguntó si una norma que fue declarada inexequibile a través de un fallo con efectos diferidos por falencias procedimentales puede ser nuevamente revisada por un juicio de constitucionalidad basado en vicios sustantivos. La Sala Plena indicó que, en ocasiones anteriores, la respuesta había sido negativa. Sin embargo, al evaluar distintos argumentos sobre la posibilidad de examinar demandas posteriores referentes a normas inexequibles con efectos diferidos, la Sala decidió modificar el precedente que excluía el control constitucional respecto a disposiciones vigentes ya declaradas inconstitucionales en función de vicios de procedimiento y reconoció la posibilidad de estudiar la constitucionalidad de la norma cuando las objeciones se centran en deficiencias sustantivas[53]. Así, esa sentencia concluyó que cuando se adopta una decisión de inexequibilidad diferida es posible plantear nuevos cargos durante el tiempo del diferimiento. Ello significa que, mientras el plazo del diferimiento no concluya, la cosa juzgada es relativa.

51.   En suma, la cosa juzgada constitucional es una institución que otorga el carácter inmutable a una decisión e impide volver a estudiar la norma o reproducirla de nuevo. En el caso de los fallos de inexequibilidad, la cosa juzgada es absoluta debido a que elimina la norma del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no procede el estudio de fondo de las demandas que se encuentran en curso o de otras nuevas, y la decisión que debe dictar esta Corporación corresponde a estarse a lo resuelto en la anterior sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma. Sin embargo, si la declaratoria previa de inexequibilidad fue por vicios de procedimiento y la decisión tuvo efectos diferidos, la Corte puede estudiar la constitucionalidad de la norma cuando esas nuevas demandas se centran en deficiencias sustantivas.

3.2. La Sentencia C-161 de 2024

52.   En la sentencia C-161 de 2024, la Corte analizó dos demandas de inconstitucionalidad formuladas contra la totalidad de la Ley 2281 de 2023, que creó el Ministerio de Igualdad y Equidad, y en contra del artículo 12 de esa ley que confería facultades extraordinarias al presidente de la República para integrar el Sector Administrativo de Igualdad y Equidad, mediante la adscripción y vinculación de entidades de la administración pública.

53.   En esa ocasión, los demandantes propusieron tres cargos de inconstitucionalidad: dos en contra de la totalidad de la Ley por vicios de procedimiento en su formación y uno en contra del artículo 12. Según los dos primeros cargos la ley era inexequible porque (i)  el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quorum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992; y (ii) el Congreso de la República y el Gobierno nacional no analizaron el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El tercer cargo señalaba que el artículo 12 implicaba una vulneración del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, del requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias al presidente de la República. Según los demandantes, el objeto de las facultades extraordinarias no era claro ni preciso, porque el Congreso de la República no estableció criterios para la adscripción y vinculación, lo que implicaba que el presidente de la República podía efectuar una modificación de la administración pública nacional sin limitación alguna.

54.   La Corte indicó que el primer y el tercer cargo no debían prosperar, pues los demandantes no tenían razón en que la ley fuera inconstitucional por los motivos demandados[54]. Sin embargo, la Corte consideró que la ley demandada sí era inconstitucional por las razones que los demandantes expusieron en el segundo cargo, pues en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable: no llevó a cabo el análisis de impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003[55].

55.   Al respecto, la Corte reiteró que el análisis de impacto fiscal persigue cuatro finalidades constitucionales: salvaguardar la estabilidad macroeconómica, ordenar las finanzas públicas, fortalecer la transparencia y el control ciudadano en el trámite legislativo y garantizar la aplicación efectiva de las leyes. La Sala Plena indicó que para el logro de estas finalidades el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 impone deberes específicos al Gobierno nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Congreso de la República. El propósito del control constitucional que efectúa la Corte se limita a verificar, a partir de una valoración global del procedimiento legislativo, el cumplimiento del mandato general previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y las finalidades constitucionales del análisis de impacto fiscal.

56.   En este caso, la Corte Constitucional constató que la Ley 2281 de 2023 ordenaba un gasto, pues disponía la creación de un nuevo ministerio: el Ministerio de Igualdad y Equidad. Esto implicaba erogaciones presupuestales adicionales para cubrir los gastos de funcionamiento, lo que hacía que el análisis de impacto fiscal fuera exigible. Asimismo, la Corte encontró que en este caso la iniciativa era gubernamental porque de acuerdo con el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución la iniciativa para crear ministerios es exclusiva del Gobierno nacional. Por lo tanto, el nivel de rigurosidad aplicable al análisis de impacto fiscal debía ser estricto.

57.   A partir de una valoración global del trámite legislativo, la Corte concluyó que la Ley 2281 de 2023, mediante la cual se dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, se aprobó sin llevar a cabo el análisis de impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta conclusión estuvo fundada en las siguientes tres premisas:

(i) en la exposición de motivos el Gobierno nacional no presentó ninguna consideración sobre los referentes básicos del impacto fiscal de la iniciativa, y la omisión persistió en los informes de ponencia. Esa situación reflejó un desconocimiento de la obligación prevista en el inciso 4º del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, así como un incumplimiento del deber de planeación a cargo del Gobierno nacional, que luego se proyectó en todo el trámite legislativo;

(ii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó un concepto sobre el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el inciso 3º del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Por el contrario, radicó un escrito de “comentarios” en el que se limitó a señalar que el costo fiscal que implicaba la creación del ministerio sólo podía ser estimado una vez se conociera la estructura orgánica final; presentó una tabla que contenía los costos de referencia de personal de todos los ministerios para la vigencia 2023, sin siquiera precisar el costo estimado del nuevo ministerio; no identificó la fuente sustitutiva de ingresos; y, por último, no indicó si el concepto era favorable o desfavorable;

(iii) los incumplimientos del Gobierno nacional impidieron que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder deliberar y estudiar, de forma seria y fundada, el impacto que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad tendría en las finanzas públicas, conforme a los referentes mínimos del impacto fiscal. En efecto, las estimaciones que se presentaron en algunos debates carecían de fundamento técnico y no eran claras, y durante todo el procedimiento legislativo existió incertidumbre sobre el verdadero costo que implicaba la creación del nuevo ministerio.

58.   Por las razones expuestas, la Corte concluyó que las acciones y omisiones constatadas en el estudio sobre la constitucionalidad de la norma demostraban un incumplimiento del estándar de rigurosidad estricto exigible al análisis de impacto fiscal de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que ordenan un gasto. Sin embargo, la Corte decidió diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, pues si esta se hacía con efectos inmediatos podría causar una desarticulación institucional en la implementación de la política pública diseñada para garantizar los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como las madres cabeza de familia y las personas en situación de discapacidad.

59.    Así, para conciliar los intereses y principios constitucionales en tensión y, en particular, proteger el principio de igualdad y los derechos de los grupos vulnerables, la Corte difirió los efectos de la decisión de inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 por el término de dos (2) legislaturas. En todo caso, la Corte señaló que, una vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico.

3.3. La verificación de la cosa juzgada formal y relativa en el caso concreto

60.   En este caso, el accionante demandó la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 2281 de 2023, por la vulneración del artículo 334 de la Constitución y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Para el demandante, durante el trámite legislativo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumplió con su deber de analizar el impacto fiscal que generaría la creación de un nuevo ministerio. Como se explicó antes, mediante la Sentencia C-161 de 2024, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad, con efectos diferidos, de la Ley 2281 de 2023, por vicios de procedimiento en su formación.

61.   Por lo tanto, dicha providencia constituye cosa juzgada formal y relativa frente a la demanda que ahora se examina. Así, en cuanto a la cosa juzgada formal, esta se configura porque existe identidad entre la disposición acusada en esta ocasión y la declarada inexequible en la Sentencia C-161 de 2024. En lo que tiene que ver con la cosa juzgada relativa, su configuración en este caso se explica porque en la Sentencia C-161 de 2024 la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 se declaró por la infracción de las reglas relativas al análisis de impacto fiscal derivadas del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y, en este caso, el planteamiento propuesto por el demandante, según se refirió en el fundamento No. 9 de los antecedentes de esta providencia, es el equivalente al evaluado en esa oportunidad. Así, mientras el plazo del diferimiento no concluya, es posible plantear nuevos cargos.