I. ANTECEDENTES
1. El 22 de julio de 2024, la secretaria jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República remitió a esta Corte copia auténtica del expediente de la Ley 2371 de 12 de julio de 2024, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, adoptado en Nueva York el 18 de julio de 2002, mediante Resolución A/RES/57/199 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
2. Mediante los autos de 9 de agosto, 5 de septiembre y 4 de octubre, todos de 2024, la magistrada ponente (i) avocó conocimiento del presente asunto; (ii) decretó pruebas; (iii) corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iv) ordenó fijar en lista el proceso; (v) ordenó comunicar el inicio del proceso a los presidentes de la República y del Senado de la República y, por último, (vi) ordenó comunicar el inicio del proceso al fiscal General de la Nación, a los ministros de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional, así como la Defensoría del Pueblo, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a varias facultades de derecho y a diferentes asociaciones y organizaciones, para que rindieran su concepto.
3. La Corte recibió las pruebas solicitadas y el concepto de la Procuraduría General de la Nación. Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del Protocolo y de su ley aprobatoria.
2. Disposiciones objeto de control
4. Las disposiciones objeto de control son el Protocolo Facultativo de la Convención Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, adoptado en Nueva York el 18 de julio de 2002, así como la Ley 2371 de 2024, por medio de la cual fue aprobado dicho instrumento internacional. Esta ley fue publicada en el Diario Oficial número 52.815 de 12 de julio de 2024. Estas disposiciones serán transcritas en el anexo que forma parte integral de esta providencia, así como en la sección correspondiente al examen material de constitucionalidad.
5. La Corte recibió 15 escritos de intervención en el siguiente sentido:
Tabla 1. Sentido de las intervenciones.
6. Durante el término de fijación en lista, que finalizó el 23 de octubre de 2024, remitieron sus intervenciones los ministerios de Justicia y del Derecho[4] y de Relaciones Exteriores[5], la Fundación Jurídica Proyecto Inocencia[6], la Coalición Colombiana contra la Tortura[7], el Grupo de Prisiones del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes[8], la Academia Colombiana de Jurisprudencia[9] y el Semillero de Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana[10].
7. Para los intervinientes que se pronunciaron respecto del trámite legislativo, las disposiciones analizadas satisficieron los requisitos formales exigidos por la Constitución Política, por las razones que se sintetizan a continuación:
7.1 El OPCAT no fue suscrito por el Estado colombiano. Sin embargo, al ser parte de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Convención contra la Tortura o UNCAT[11], por sus siglas en inglés), Colombia podrá depositar el Instrumento de Adhesión al Protocolo a fin de hacerse parte del mismo[12].
7.2 El 15 de noviembre de 2022, el presidente de la República impartió la orden ejecutiva de someter el instrumento internacional a la aprobación del Congreso de la República. En consecuencia, el 7 de febrero de 2023, los ministros de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho presentaron el proyecto de ley a consideración del Senado de la República[14] e inició su trámite en la Comisión Segunda.
7.3 La iniciativa legislativa, así como el instrumento internacional y la exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso de la República n.° 12 de 8 de febrero de 2023[16].
7.4 Las ponencias para debate en las comisiones y en las plenarias del Congreso de la República fueron debidamente publicadas en las gacetas 686 de 13 de junio de 2023, 1014 de 8 de agosto de 2023, 308 de 22 de marzo de 2024 y 499 de 30 de abril de 2024[17].
7.5 El proyecto de ley fue discutido y votado en sesiones previamente anunciadas[18], como se expone a continuación:
Tabla 2. Información sobre el anuncio previo y la votación del proyecto de ley.
7.6 En todas las sesiones se respetaron los quorum deliberatorio y decisorio[19].
7.7 Entre los debates transcurrió el lapso previsto por el artículo 160 de la Constitución. En efecto, entre el primer y el segundo debate transcurrieron más de ocho días[20]; entre la aprobación del proyecto por el Senado de la República y la iniciación del debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes transcurrieron más de 15 días[21]; y entre el tercer y cuarto debate transcurrieron más de ocho días[22]. Además, el proyecto de ley no fue considerado en más de dos legislaturas[23].
7.8 El Protocolo y su LAT no requerían análisis de impacto fiscal, habida cuenta de que dicho instrumento no impone órdenes de gasto ni crea beneficios tributarios[24]. En todo caso, los ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho pusieron de presente que, en el trámite legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió dos oficios, los días 10 de mayo de 2023 y 19 de abril de 2024. En este último, el Ministerio de Hacienda señaló que los gastos que eventualmente podría generar la entrada en vigencia de la iniciativa, por cuenta de la aprobación del Protocolo, tendrían que ser armonizados con las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo y ser incluidos en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector involucrado en su ejecución[25].
7.9 El Protocolo y la LAT no debían someterse a consulta previa, al no afectar directamente las formas y sistemas de vida de los pueblos indígenas o su integridad étnica, cultural, espiritual, social y económica[26].
7.10 El 12 de julio de 2024[27], el presidente de la República sancionó la LAT y fue publicada en el Diario Oficial una vez culminó el trámite en el Congreso de la República[28]. Posteriormente, el 22 de julio de 2024[29], dicha ley fue remitida a la Corte Constitucional por el ejecutivo, dentro de los seis días hábiles siguientes a su sanción[30].
8. Respecto al análisis material o de fondo, todos los intervinientes justificaron la constitucionalidad del OPCAT y de la LAT, con excepción de la Fundación Proyecto Inocencia. Esta última solicitó a la Corte declarar inconstitucional el artículo 30 del Protocolo. Además, cuatro intervinientes presentaron solicitudes e hicieron algunas manifestaciones adicionales a la Corte. A continuación, la Sala sintetizará el sentido de las intervenciones.
9. Solicitudes de exequibilidad. En primer lugar, los intervinientes presentaron un contexto general de la Convención contra la Tortura y del OPCAT. Al respecto, explicaron que el Protocolo (i) complementa la referida Convención[31]; (ii) se centra en la prevención a través de un sistema de visitas periódicas a centros de detención, realizadas por órganos independientes[32]; (iii) implica que los Estados que lo ratifican asuman las obligaciones de colaborar con el Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes del Comité contra la Tortura (Subcomité para la Prevención) y de establecer mecanismos nacionales de prevención[33], y (iv) conlleva facultar a los órganos internacionales y nacionales para acceder a los lugares de privación de libertad, así como para presentar informes y recomendaciones a las autoridades competentes[34], entre otras.
10. A su vez, explicaron que el instrumento internacional sub examine no introduce nuevas normas sustantivas ni procesales, sino que se limita a establecer un sistema de visitas periódicas a lugares de privación de libertad por parte de los órganos señalados y contemplar la creación de mecanismos nacionales independientes por los Estados[35]. Por tanto, se centra en la prevención de la tortura, así como en la protección de las personas privadas de la libertad, mediante visitas a los centros de detención, lo que tiene mayor asidero ante el declarado estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario y en los centros de detención transitoria[36] (ECI en materia penitenciaria y carcelaria). En todo caso, indicaron que los posibles hechos constitutivos de tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes no solo ocurren en las cárceles y en centros de detención, sino también en lugares de acogida de población migrante, de cuidado de personas adultas mayores y/o en condiciones de discapacidad y en centros y hospitales psiquiátricos, entre otros[37].
11. Además, los intervinientes precisaron que el Subcomité para la Prevención es un órgano de carácter preventivo y consultivo, que no de solución de controversias de carácter adversarial[38]; ni tiene competencia para recibir denuncias en contra del Estado colombiano. Por tanto, la adhesión al Protocolo no implica otorgar competencias al Comité contra la Tortura, creado por medio del artículo 17 de la Convención contra la Tortura, al cual Colombia no le ha conferido dicha competencia.
12. En ese contexto, los intervinientes presentaron principalmente los siguientes argumentos para justificar la constitucionalidad del Protocolo y de su ley aprobatoria[39].
12.1 El Protocolo y la LAT están conformes con la Constitución Política y, en particular, con la prohibición de la tortura y el principio de dignidad humana, desarrollados por la jurisprudencia constitucional[40]. Entre otras, porque (i) comparten la base común de que la tortura y los tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes están prohibidos y constituyen graves violaciones a los derechos humanos[41]; (ii) buscan hacer efectivo el principio de dignidad humana de las personas privadas de la libertad, pues se encamina a lograr la materialización de las acciones estatales respecto a la lucha contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes[42]; y (iii) promueven la cooperación internacional, al requerir la colaboración de cada Estado parte[43]. Además, la implementación del Protocolo es un avance en la protección de los derechos de las PPL porque, de conformidad con el principio de progresividad y no regresividad, el Estado tiene la obligación de avanzar y utilizar todos los mecanismos posibles para mejorar la situación actual[44].
12.2 El OPCAT está conforme con el derecho internacional en general[45]. Algunos intervinientes indicaron que la prohibición de la tortura es una norma que integra el ius cogens o derecho internacional imperativo. En esa medida, al garantizar la aplicación de los estándares internacionales en materia de prevención y prohibición de la tortura para el cumplimiento de las obligaciones internacionales en la materia[46], el referido instrumento desarrolla obligaciones del derecho internacional de la mayor importancia.
12.3 El Protocolo permite garantizar las obligaciones asumidas por el Estado colombiano que se derivan de la Convención contra la Tortura, en cumplimiento de los principios de buena fe y de pacta sunt servanda. Según los intervinientes dicha convención contiene obligaciones positivas para los Estados de tomar medidas encaminadas a impedir la tortura y prohibir y castigar cualquier caso donde se recurra a la misma[47]. En su criterio, el Protocolo permitirá adoptar medidas para cumplir tales obligaciones.
12.4 La obligación del Estado de permitir visitas de organismos internacionales y nacionales, los informes que puede presentar el Subcomité para la Prevención y las facultades previstas por el artículo 19 del OPCAT para los mecanismos nacionales de prevención, son compatibles con la Constitución Política y con el ordenamiento internacional. La referida obligación maximiza el estándar de transparencia en el tratamiento penitenciario y carcelario en el país. Del mismo modo, los mecanismos de elección de los dignatarios integrantes del subcomité no atentan contra los intereses del país. Por su parte, tales informes se ajustan a los deberes internacionales y nacionales de protección de los DDHH[49]. Finalmente, las facultades conferidas a los mecanismos nacionales no tienen ninguna intromisión que resulte incompatible con el texto constitucional[50].
12.5 Las visitas previstas por el Protocolo garantizan la autodeterminación del territorio nacional[51]. Esto, porque de conformidad con lo previsto por el artículo 4 ibidem, es necesaria una segunda autorización para el ingreso a los centros penitenciarios[52]. Por su parte, las obligaciones de compartir información dispuestas por el OPCAT no limitan el ejercicio de la autonomía propia del Estado colombiano[53]. Ante las graves violaciones de la dignidad humana y de la integridad de las personas privadas de la libertad por la falta de control a las autoridades penitenciarias en el manejo de la fuerza, brindar información constituye una garantía para toda la ciudadanía así como el acceso a lo dispuesto en el artículo 14 del [P]rotocolo[54]. Además, el acceso a la información y [ ] a los sitios de reclusión sin restricciones[55] debe ser declarado constitucional, en la medida en que existen limitaciones que propician una mayor imposibilidad de diagnosticar por parte de organismos autónomos e independientes del gobierno sobre la situación de afectación a los DDHH de la población privada de la libertad[56].
12.6 El artículo 15 del instrumento internacional debe declararse constitucional porque la mayoría de las denuncias suelen ser anónimas, por lo que el Estado no puede iniciar ningún acto de indagación para determinar responsabilidad penal o administrativa del denunciante, sino que busca que los hechos puedan ser constatados[57]. Si bien este artículo puede ser indeterminado, debe entenderse que hace alusión al deber de no sancionar a quien brinde información relacionada con la posible amenaza o vulneración de DDHH de las personas privadas de la libertad por actos de tortura, tratamiento cruel o actos degradantes[58].
13. Solicitud de exequibilidad parcial. La Fundación Jurídica Proyecto Inocencia solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 2371 de 2024 con excepción del artículo 30 del Protocolo[59]. A su juicio, al estipular que no se podrán realizar reservas al [P]rotocolo[60], dicho artículo limita el procedimiento establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución de 1991[61].
14. Solicitudes y manifestaciones adicionales. La Fundación Jurídica Proyecto Inocencia, el Grupo de Prisiones del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Semillero de Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá presentaron otras solicitudes e hicieron algunas manifestaciones adicionales en relación con el instrumento internacional analizado. La primera interviniente pidió exhortar al Gobierno Nacional para que diseñe una directriz a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, donde se regule[n] los plazos para someter a ratificación los Tratados Internacionales por considerar que existe una omisión al respecto[62]. Lo anterior, habida cuenta de que existe una tardanza reiterativa del Estado colombiano en la adopción de estos instrumentos internacionales en el orden interno y su remisión para el control de constitucionalidad[63]. En concreto, respecto del OPCAT la Fundación explicó que la tardanza debe contarse a partir de la adhesión, verificada el 22 de junio de 2006 y [la] fecha en que ingresa al poder legislativo para su debate democrático el 7 de febrero de 2023[64].
15. La segunda interviniente manifestó que la Corte Constitucional debe exhortar al gobierno a adoptar directrices claras y expeditas que eviten demoras similares [a la que advirtió sobre el OPCAT] en el futuro, para garantizar que los compromisos internacionales en materia de derechos humanos sean asumidos con la diligencia que requieren[65]. Al respecto, el Grupo de Prisiones cuestionó que el Estado colombiano tardara casi 17 años desde su adhesión al Protocolo para remitirlo al Congreso de la República. En su criterio, dicha demora refleja la falta de prioridad que el Estado ha dado a la protección de los derechos de las PPL[66] y constituye una omisión grave que contraviene el deber del Estado de actuar con diligencia para cumplir sus compromisos internacionales[67]. Además, indicó que la demora denunciada tiene consecuencias directas en la legitimación de prácticas que [ ] constituyen claros ejemplos de tratos crueles, inhumanos o degradantes como los referidos en su escrito[68]. En ese contexto, el Grupo aseguró que es imperativo que el Estado no solo ratifique el Protocolo, sino que lo implemente de manera efectiva[69], habida cuenta de que las visitas periódicas son una herramienta que permitirá superar las circunstancias que ocurren en las cárceles[70].
16. La tercera interviniente explicó que el artículo 24 del OPCAT permite excluir, por un lapso de tres años, el cumplimiento de [sus] partes III y IV [ ] y puede extenderse por dos años más[71]. Tales partes se refieren al Mandato del Subcomité y toda su parte operativa y a los mecanismos nacionales de prevención, respectivamente. Por tanto, la Academia consideró que hacer uso de la declaración en mención demora[ría] la entrada en operación del Subcomité y de sus funciones por un plazo de tres a cinco años[72] y generaría un plazo demasiado amplio para buscar medidas efectivas para erradicar la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes[73]. El cuarto interviniente manifestó que en la exposición de motivos de la LAT, los ministros de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho no hicieron ninguna mención al ECI en materia penitenciaria y carcelaria. En su criterio, esto amerita por lo menos una exhortación al Gobierno Nacional, frente a nuestra realidad punitiva y la imperiosa necesidad de adoptar instrumentos como este[74].
4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación
17. Dentro del término legal[75], la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 2371 de 2024 y la constitucionalidad del Protocolo. En su criterio, estas normas cumplieron los requisitos formales y materiales exigidos por la jurisprudencia constitucional.
18. En relación con los requisitos formales, indicó que (i) el presidente de la República impartió la orden ejecutiva de someter el instrumento internacional a la aprobación del Congreso de la República[76]; (ii) la iniciativa legislativa, las ponencias y el proyecto de ley fueron debidamente publicados; (iii) el proyecto de ley inició su trámite en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, fue discutido y votado en sesiones previamente anunciadas y en todas las sesiones se respetaron los quorum deliberatorio y decisorio; (iv) el proyecto fue aprobado por las mayorías requeridas mediante votación nominal y pública; (v) el trámite legislativo concluyó en menos de dos legislaturas y se respetaron los términos de ocho y de 15 días para su aprobación; (vi) el presidente de la República sancionó la ley aprobatoria y remitió el expediente a la Corte Constitucional de forma oportuna; (vii) el Protocolo no debió surtir el trámite de consulta previa[77] y, por último, (viii) el instrumento no crea beneficios tributarios ni ordena un gasto novedoso[78], por lo que no requería análisis de impacto fiscal.
19. Respecto al análisis material, la procuradora general de la Nación explicó que el OPCAT prevé un sistema de visitas y de informes periódicos sobre los lugares en los que se encuentran las personas privadas de la libertad en los Estados miembros. Este sistema está a cargo del Subcomité para la Prevención, así como de los órganos independientes de expertos que cada país designe. En ese contexto, presentó cinco argumentos por los que las disposiciones del instrumento internacional son constitucionales. Primero, el Protocolo y las normas sustantivas desarrollan y optimizan los artículos 1 y 12 de la Constitución. Asimismo, están conformes con la jurisprudencia constitucional, según la cual, las autoridades deben velar por la garantía de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, habida cuenta de que en los centros de reclusión pueden ocurrir tratos crueles, inhumanos y contrarios a la dignidad humana[79].
20. Segundo, las visitas in loco y la preparación de informes contribuyen a la efectividad de los compromisos adquiridos por los Estados en materia humanitaria, conforme a lo previsto por el artículo 9 de la Constitución Política. Esto, en tanto que no basta con la implementación de políticas y leyes, sino que es preciso hacer un balance sobre cómo los instrumentos jurídicos implementados han tenido la eficacia esperada en la realidad[80]. La procuradora general agregó que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, estos mecanismos en el marco de un instrumento internacional que consagra derechos a favor de grupos vulnerables son necesarios para su goce efectivo[81]. Tercero, los comités internacionales de supervisión y los órganos independientes de expertos responden a la necesidad de otorgar medidas de protección y garantía de los derechos por fuera de los mecanismos previstos al interior de los Estados[82]. En cualquier caso, la Corte ha indicado que estos instrumentos externos no suponen una injerencia arbitraria en los asuntos internos del Estado[83] y desarrollan los principios de buena fe y de pacta sunt servanda, dispuestos por el artículo 9 constitucional.
21. Cuarto, las disposiciones instrumentales del Protocolo son una manifestación de la libertad y autonomía del Estado para, entre otras, suscribir convenios y adherirse a ellos, proponer modificaciones y disponer su retiro cuando lo considere pertinente. Lo anterior, en los términos del artículo 9 de la Constitución Política. Quinto, el instrumento internacional es una herramienta que permitirá al Estado colombiano avanzar en la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y superar el ECI en materia penitenciaria y carcelaria. En esa medida, la procuradora general de la Nación manifestó que comparte la aproximación de algunos intervinientes.
22. Finalmente, en lo relativo al análisis material de la LAT, la procuradora general adujo que esta es constitucional porque (i) el artículo primero da cuenta de la voluntad inequívoca del Congreso de la República de aprobar el Protocolo, lo cual se enmarca en las competencias previstas por el artículo 150.6 de la Constitución; (ii) el artículo segundo dispone que el instrumento internacional obligará al Estado colombiano desde el perfeccionamiento del vínculo internacional, conforme al artículo 224 constitucional; (iii) el artículo tercero satisface el principio superior de publicidad de las leyes, en tanto que dispone que regirá a partir de la fecha de su publicación[84] y, por último, (iv) la ley satisface el principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 de la Constitución), habida cuenta de que el título y sus artículos tienen una clara conexidad. Al respecto, la procuradora señaló que se refieren a aspectos relacionados con la adopción del Protocolo[85].