LEY 1574 DE 2012
(Agosto 2)[2]
por la cual se regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
( )
Artículo 2. De la condición de estudiante. Para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en los hijos del causante que tengan la calidad de estudiantes enmarcados en el artículo anterior, se deberán acreditar los siguientes requisitos:
Certificación expedida por el establecimiento de educación formal de preescolar, básica, media o superior, autorizado por el Ministerio de Educación Nacional para el caso de las instituciones de educación superior y por las Secretarías de Educación de las entidades territoriales certificadas para el caso de los establecimientos de educación preescolar, básica y media, donde se cursen los respectivos estudios, en la cual conste que el estudiante cumplió con la dedicación a las actividades académicas curriculares con una intensidad académica no inferior a veinte (20) horas semanales.
Para el caso de los estudiantes de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, la calidad de estudiante se demostrará con la certificación que expida la respectiva institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano, en donde debe indicarse la denominación del programa, la duración en la cual conste que el estudiante cumplió con la dedicación a las actividades académicas curriculares con una intensidad académica que no puede ser inferior a 160 horas, del respectivo periodo académico, el número y la fecha del registro del programa.
Estas certificaciones de asistencia se deberán acreditar a la entidad correspondiente semestralmente.
Parágrafo 1. Para efectos de los programas diseñados sobre el sistema de créditos, se tendrán en cuenta las horas de acompañamiento directo del docente y las horas no presenciales, en donde el estudiante debe realizar las prácticas o actividades necesarias para cumplir sus metas académicas, siempre y cuando estas horas hagan parte del plan de estudios y estén debidamente certificadas por la institución educativa.
Parágrafo 2. Para programas que se estén cursando en el exterior se deberán allegar los documentos expedidos por la institución educativa en que se cursa el programa, donde conste la dedicación de la persona a las actividades académicas curriculares con una intensidad académica no inferior a 20 horas semanales. Igualmente se allegará la constancia de que la institución educativa deberá estar certificada por la autoridad competente para operar en ese país.
La demanda
1. El accionante promovió demanda de inconstitucionalidad con la pretensión de que:
se declare la exequibilidad condicionada de las expresiones con una intensidad académica no inferior a veinte (20) horas semanales. y con una intensidad académica que no puede ser inferior a 160 horas presentes, respectivamente, en el segundo y tercer inciso del artículo 2 de la ley 1574 de 2012 en el entendido de que no sea exigible y su incumplimiento no implique la suspensión del reconocimiento al derecho de la pensión de sobrevivientes para hijos mayores entre 18 y 25 años incapacitados para trabajar en razón a sus estudios, incluso si no están estudiando, cuando se trate de los siguientes casos: 1. Mujeres en estado de embarazo. ( ) 2. Mujeres en periodo de posparto. ( ) 3. Mujeres en estado de lactancia. ( ) 4. Estudiantes con incapacidades, discapacidades y con problemas físicos o mentales de salud debidamente acreditados. ( ) 5. Estudiantes con invalidez permanente o transitoria y que tengan una pérdida de capacidad laboral inferior al 50%. ( ) 6. Estudiantes con sanciones disciplinarias, o de cualquier índole, impuestas en la institución donde están matriculados que les imposibiliten cumplir con el requisito horario. ( ) 7. Estudiantes matriculados en instituciones de educación donde el pensum académico es inferior al mínimo establecido por la ley para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. ( ) 8. Cualquier otra situación externa y ajena a la voluntad de los estudiantes que les impida cumplir con el requisito legal.[3]
2. El 8 de julio de 2024 se admitió parcialmente la demanda, únicamente respecto de los cargos primero (desconocimiento de la igualdad), cuarto (vulneración de los derechos de las mujeres en embarazo y lactancia) y quinto (transgresión de los derechos de las personas con discapacidad). Se inadmitieron los demás cargos propuestos, a fin de que fueran subsanados. [4]
3. El 15 de julio de 2024, el ciudadano presentó escrito de corrección, en el que adujo que el beneficiario de la pensión tendría que reducir su tiempo destinado al desarrollo de otras actividades por tener que cumplir con la intensidad horaria mínima establecida por la ley para que se le reconozca o se le siga reconociendo su pensión de sobrevivientes. En especial, reiteró que:
en la demanda se dejó claro que la ley no contempla ninguna clase de excepción para las personas beneficiarias por lo que se está en presencia de un requisito netamente objetivo que sí o sí debe cumplirse si se quiere mantener el derecho o si se quiere adquirirlo, queda de nuevo en evidencia la vulneración constitucional pues obliga a la persona a priorizar su pensión por encima de un derecho fundamental consagrado en la Constitución Política.[5]
4. Tras valorar el escrito de corrección, en aplicación del principio pro actione, mediante auto del 30 de julio de 2024, el Magistrado sustanciador reiteró la decisión de admitir solamente lo relativo a los cargos primero, cuarto y quinto, relacionados con el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, los derechos de las mujeres y los derechos de las personas en condición de discapacidad. En consecuencia, dispuso rechazar los demás cargos.
5. En contra del anterior proveído, el ciudadano interpuso recurso de súplica, el cual fue resuelto mediante Auto 1446 del 28 de agosto de 2024. La Sala Plena de la Corte Constitucional rechazó el aludido recurso por incumplir el requisito de carga argumentativa, por lo que se mantuvo incólume la decisión del auto proferido el 30 de julio de 2024. En definitiva, los únicos cargos admitidos fueron los atinentes al desconocimiento de los artículos 13, 43 y 47 de la Constitución.
6. En vista de lo anterior, se ordenó comunicar el proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al presidente del Congreso de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Educación y de Salud y Protección Social; correr traslado a la Procuradora General de la Nación; fijar en lista el proceso e invitar a diferentes sectores de la administración pública, de la academia y de la sociedad civil para recibir sus conceptos e intervenciones.
7. Primer cargo: violación del artículo 13 de la Constitución Política. El demandante argumentó que la disposición parcialmente demandada no tiene en cuenta que hay circunstancias especiales que llevan a que no todos los estudiantes puedan cumplir el requisito de 20 horas semanales cuando se trata de la certificación emitida por establecimientos de educación formal o 160 horas del periodo académico en el caso de educación para el trabajo y el desarrollo humano, a fin de ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.
8. En este sentido, afirmó que la norma contiene exigencias idénticas para grupos vulnerables o de especial protección constitucional -quienes deberían recibir un trato diferenciado, como: (i) quienes estudian en instituciones de educación superior que, de forma autónoma y ajena a la voluntad de los estudiantes, definen una intensidad horaria inferior a la exigida en la norma; (ii) las mujeres en estado de embarazo, posparto o lactancia; (iii) las personas que tienen una incapacidad o discapacidad transitoria física o mental y (iii) motivos económicos, disciplinarios o académicos, entre otras situaciones especiales.[6]
9. En este sentido, el ciudadano consideró que la norma no es inconstitucional en abstracto, sino en concreto, toda vez que en situaciones puntuales vulnera derechos fundamentales, de manera que se les suspenderá el pago de la pensión o no se les reconocerá el derecho a personas que no acreditan los requisitos legales por razones ajenas a su voluntad.
10. Segundo cargo: violación del artículo 43 de la Constitución. El actor arguyó que, para que la igualdad sea real y efectiva, el Estado debe ejecutar programas que beneficien a la población más vulnerable, dentro de la cual ubicó a las mujeres en estado de embarazo, posparto y lactancia. A su juicio, ellas requieren cuidados especiales en búsqueda de garantizar su integridad física, mental y socioeconómica, así como del feto y el bebé recién nacido.
11. En el caso de la mujer en estado de embarazo, afirmó que ella tendrá que reducir casi que, por obligación, su intensidad horaria académica pues debe cumplir con indicaciones médicas para garantizar un correcto y sano desarrollo del feto;[7] y si el embarazo se torna en uno de alto riesgo, su vida académica no podrá desarrollarse con normalidad, debido al tiempo que tendrá que invertir en controles prenatales. En el mismo escenario incurrirá la mujer en estado de posparto, sobre todo durante los primeros cuatro meses de vida del bebé, dado que estas actividades requieren de una dedicación mayor que el estudio, incluso podría llegar a suspender sus actividades académicas. Puso de presente que la Corte se refirió a este punto en la Sentencia T-150 de 2014, en la que ordenó a Colpensiones seguir con el pago de la pensión de sobrevivientes a una mujer que en razón de su estado de embarazo no podía cumplir con el requisito horario exigido por la norma cuestionada y, en consecuencia, excepcionó por inconstitucional la norma, al encontrar que en el caso concreto vulneraba los derechos fundamentales de la accionante.
12. Agregó que el fuero laboral de la mujer que goza de estabilidad laboral reforzada por motivos de maternidad y lactancia debería extenderse a las estudiantes. Por consiguiente, sostuvo que suspender el pago de la pensión a la mujer imposibilitada para trabajar en razón a sus estudios, y que por motivo de su embarazo o parto no pudo matricular la intensidad horaria requerida en la norma, o tuvo que suspender su desarrollo educativo, equivale a dejar desprotegidos a la mujer y al bebé.
13. Tercer cargo: violación del artículo 47 de la Constitución. El demandante aclaró que el cargo se centra en el derecho a la pensión de sobrevivientes de los hijos entre los 18 y los 25 años imposibilitados para trabajar debido a sus estudios y cuya disminución física, psíquica o sensorial es de carácter transitorio o permanente, pero que no supere el 50% de la pérdida de capacidad laboral. Lo anterior, en tanto que, si esta es superior al 50%, debe reconocerse la pensión por invalidez.
14. Argumentó que, en este evento, exigir una intensidad horaria mínima afecta el acceso a la pensión de sobrevivientes de quienes merecen una especial atención del Estado, pues son sujetos de especial protección constitucional y, por tanto, se les debe garantizar la adopción de medidas afirmativas a su favor, a fin de lograr el pleno ejercicio de sus derechos. Por consiguiente, el requisito previsto en la norma objeto de cuestionamiento representa una barrera para que los beneficiarios con discapacidades temporales puedan acceder a la pensión de sobrevivientes, debido a que sus condiciones de salud dificultan el cumplimiento de la carga horaria, por la necesidad de asistir a citas y exámenes médicos y de recibir terapias y tratamientos.
Intervenciones y conceptos recibidos en el trámite de constitucionalidad
15. Dentro del término de fijación en lista y en el marco de los artículos 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991, se recibieron dos intervenciones ciudadanas y nueve conceptos de entidades, organizaciones invitadas y expertos técnicos. A continuación, se enuncia cada una y, posteriormente, se resumirá su contenido.
Intervenciones por virtud del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991
16. Los dos escritos de intervenciones ciudadanas allegados dentro del término de fijación en lista solicitaron a la Corte proferir una decisión de exequibilidad condicionada. Los ciudadanos intervinientes, Andrés Eduardo Sanabria, Laura Esmeralda Gallardo Millán, Gloria Nancy Gutiérrez Rodríguez, Erika Geovanna Rosas Salamanca, Iván Darío Rincón Torres, Sergio Palacios Amésquita y Adriana Rocío Torres Sanabria,[9] en un solo documento, adujeron que las disposiciones demandadas desconocen el artículo 13 de la Constitución, debido a que existen diversos grupos en condiciones de vulnerabilidad que enfrentan mayores obstáculos, ajenos a su voluntad, para cumplir con la carga académica requerida para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y a favor de quienes se deberían realizar acciones afirmativas. En este sentido, la exigencia de cumplir con un mínimo de horas académicas para acceder a la pensión en cita, sin contemplar excepciones, configura una desigualdad material, razón por la cual es fundamental que se implementen medidas diferenciadas que reconozcan y mitiguen las desventajas, y al mismo tiempo promuevan una igualdad real de oportunidades.
17. Aseguraron que, al imponer estos requisitos de manera uniforme, la ley no reconoce las condiciones particulares de las personas y crea un desajuste en la realidad social de ciertos grupos, que resulta en una exclusión o discriminación. Estos obstáculos afectan a colectivos como los previstos en los artículos 43 y 47 de la Constitución, a quienes se les dificulta cumplir con los requisitos de horarios exigidos por la norma objeto de señalamiento. Por lo anterior, afirmaron que resulta necesario tomar en consideración las sentencias de la Corte Constitucional en materia de tutela, como la Sentencia T-664 de 2015, mediante la cual se conoció el caso de un estudiante que acreditó una intensidad horaria inferior a la requerida para acceder a la pensión de sobrevivientes debido a su delicado estado de salud.
18. Los ciudadanos resaltaron la necesidad de incluir en la norma un enfoque de género para las mujeres en estado de embarazo, lactancia y posparto, de tal forma que se permita su acceso a la pensión de sobrevivientes sin imponer cargas injustas como la señalada por las disposiciones cuestionadas, sobre todo si se toma en consideración que se encuentran en una situación de vulnerabilidad debido a los esfuerzos físicos y emocionales que requieren estos procesos y que una barrera horaria para acceder a dicha prestación social impide que puedan gozar de un apoyo para garantizar su bienestar y su dignidad.
19. Igualmente, destacaron que las personas con discapacidad transitoria, como aquellos que tienen enfermedades que requieren tratamientos médicos constantes, también se ven afectados por la norma, ya que deben sacrificar tiempo de estudio para cumplir con citas médicas, terapias y otros procedimientos médicos necesarios para su rehabilitación, circunstancia que podría llevarlos a perder el derecho a la pensión de sobrevivientes por no cumplir con la intensidad horaria mínima exigida.
20. Los ciudadanos también destacaron que la barrera horaria que impone la norma se convierte en un obstáculo mayor, dada la precaria situación económica de algunos jóvenes, quienes deben equilibrar sus estudios con trabajos informales o de medio tiempo para poder subsistir, por lo que la Ley 1574 de 2012 debería adaptarse a las condiciones reales de los beneficiarios, independientemente de su condición económica.
21. En consecuencia, solicitan que la norma sea declarada exequible de manera condicionada, en el entendido que las expresiones con una intensidad académica no inferior a veinte (20) horas semanales y con una intensidad académica que no puede ser inferior a 160 horas, del artículo 2 de la Ley 1574 de 2012, no serán exigibles y su incumplimiento no implicará la suspensión del reconocimiento al derecho a la pensión de sobrevivientes en los siguientes casos: (i) mujeres en estado de embarazo, posparto o lactancia, (ii) estudiantes con incapacidades, discapacidades o problemas de salud debidamente acreditados; (iii) estudiantes con invalidez permanente o transitoria con una pérdida de capacidad laboral inferior al 50%; (iv) estudiantes matriculados en instituciones con un pénsum académico inferior al mínimo exigido y (v) cualquier otra situación externa y ajena a la voluntad del estudiante que impida cumplir con el requisito legal.
22. Por su parte, el ciudadano Andrés López Gallego consideró que se deben agregar los estudiantes que deban cumplir labores de cuidado personal en su contexto familiar o social, lo que termina por impactar su capacidad para cumplir con la exigencia de intensidad horaria prevista en la norma cuestionada.
Concepto de los invitados por virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991
23. Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones. Jorge Eliecer Morales Acuña, en calidad de jefe de Oficina Asesora de Asuntos Legales, afirmó que la Corte Constitucional debe declararse inhibida, debido a que la demanda no cumple con los requisitos de certeza y especificidad. Lo anterior, toda vez que aquella no se dirige contra un contenido normativo que pueda atribuírsele al texto de la norma, sino contra una interpretación subjetiva que el actor hace de la misma al indicar que la norma no es inconstitucional en abstracto, sino que lo es en concreto, pues en situaciones puntales vulnera derechos fundamentales.[10]
24. Igualmente, expresó que, cuando la demanda se refiere a casos concretos de las mujeres en estado de embarazo, lactantes o personas en situación de discapacidad, acude a suposiciones para asegurar que no puedan cumplir con los requisitos de horarios que exigen las disposiciones cuestionadas.
25. Colpensiones destacó que no desconoce el estado de vulnerabilidad en el que pueden encontrarse los grupos señalados en la demanda, pero consideró que, en todo caso, ello no puede dar lugar a que se den como ciertos supuestos fácticos que no se desprenden de la ley acusada, sino de construcciones subjetivas del demandante. Además, la demanda no tuvo en cuenta que tanto la Ley 2394 de 2024, como la Ley 361 de 1997, establecen que estos grupos poblacionales son beneficiarios de medidas afirmativas que obligan a las instituciones educativas a no desmejorar sus condiciones y a ajustar sus planes de estudios para que se equiparen a los del resto, de manera que no es cierto que no puedan acreditar los requisitos formales que exige la Ley 1574 de 2012.[11]
26. Afirmó que la demanda tampoco satisface los requisitos mínimos de argumentación de un juicio de igualdad ni de una solicitud de exequibilidad condicionada. Así mismo, destacó que no parece adecuado realizar una excepción general al cumplimiento de requisitos para quienes aleguen estar en una situación particular que les impida cumplir el número de horas del artículo 2 de la Ley 1574 de 2012, ya que se generaría una flexibilización excesiva que se prestaría para todo tipo de fraudes al sistema con lo cual se desconoce la finalidad que busca la pensión de sobrevivientes para estudiantes.
27. De manera que, si la Corte decide analizar de fondo la demanda, a lo sumo debería declarar la exequibilidad condicionada en el entendido que, cuando el beneficiario alegue tener la condición de persona embarazada, lactante o en situación de discapacidad, la aseguradora se abstenga de dar una aplicación exegética de la norma y proceda a evaluar si en el caso concreto la disminución horaria se debe a la necesidad de destinar un mayor tiempo a labores de cuidado que su condición especial exige.[12]
28. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos y Pensiones - Asofondos. Clara Elena Reales Gutiérrez, en su calidad de representante legal de Asofondos, consideró que la norma acusada no vulnera los derechos invocados. Explicó los objetivos y requisitos de la pensión de sobrevivientes para hijos mayores de edad estudiantes, regulada en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. Así, expuso que su propósito es proteger a quienes dependen económicamente del causante en virtud de sus estudios, especialmente, de no poder continuar su formación, y con ello, satisfacer su mínimo vital tras su muerte. Además, las condiciones para acceder al beneficio son: (i) tener entre 18 y 25 años; (ii) depender económicamente del causante; (iii) encontrarse en condición de estudiante que se acredite con certificación expedida por la institución correspondiente que indique la denominación del programa y el cumplimiento de la dedicación a las actividades académicas con una intensidad no inferior a 160 horas; (iv) que el beneficiario se encuentre imposibilitado para dedicar tiempo al trabajo, como consecuencia de su condición de estudiante.
29. Expresó que una intensidad horaria académica inferior a la exigida en la norma demandada le permitiría al hijo mayor de edad procurarse los medios económicos necesarios para subsistir, lo que implicaría que se encuentra en la posibilidad de ser independiente de sus padres, de manera que no reuniría las exigencias necesarias para ser beneficiario de esa prestación.
30. De otro lado, la representante legal de Asofondos destacó que encontrarse en estado de embarazo, periodo de lactancia o en posparto no es una condición que necesariamente demuestre (i) un impedimento para llevar a cabo la exigencia horaria requerida; (ii) la imposibilidad de demostrar medios de subsistencia propios y (iii) la dependencia económica frente al afiliado fallecido. En esas condiciones no es posible establecer que se trate de sujetos en igualdad de condiciones, que estén recibiendo un tratamiento distinto de la ley y que por lo mismo deban ser protegidos. Los estados que acaecen sobre una mujer no sustentan la capacidad para obtener ingresos, corresponden a actividades y decisiones propias de la persona ajenas a la condición de estudiante exigida, que no pueden servir de base para beneficiar a una población mediante el reconocimiento de prestaciones que no corresponden a la base que las sustenta.
31. En la misma línea, se refirió a las personas en situación de discapacidad, al estimar que la demanda no estableció una caracterización de este grupo poblacional que permita inferir que no se trata de personas que están en la misma circunstancia que los hijos entre 18 y 25 años que están estudiando. Además, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las personas con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o inferior al 50% cuentan con la capacidad para desarrollarse dentro de la sociedad y vivir en condiciones dignas, lo que implica que tienen las facultades para cumplir con la exigencia horaria requerida para desarrollar sus estudios y acreditar la condición de estudiante con la cual se encuentra impedido para dedicar su tiempo a una actividad laboral.[13]
32. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF. Leonardo Alfonso Pérez Medina, en calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, consideró que a la Corte le corresponde declarar la exequibilidad condicionada de los apartes demandados, en el sentido de no aplicar el mínimo de dedicación académica a sujetos de especial protección constitucional.[14] Estimó que existe una violación del principio de igualdad, dado que la norma no tiene en cuenta las circunstancias económicas de los estudiantes. Para ilustrar su argumento, citó como ejemplo a los estudiantes universitarios que no estén en condiciones de pagar los créditos necesarios para cumplir con la carga horaria mínima de 20 horas prevista en las disposiciones demandadas y en ese caso se estaría incentivando la deserción.
33. En segundo lugar, respecto del cargo por violación del artículo 43 de la Constitución, aclaró que, si bien el estado de embarazo en términos generales no inhabilita a la mujer para realizar actividades cotidianas como trabajar o estudiar, en casos particulares las circunstancias de salud se agravan y en ese escenario no resultaría razonable dar una aplicación estricta a la acreditación de la dedicación académica para recibir el beneficio de la pensión de sobrevivientes.
34. En línea con lo anterior, precisó que tampoco es razonable exigir el cumplimiento de la carga académica mínima a las personas que por su condición de salud se les dificulte cumplir con este requisito, pues con ello se estaría desconociendo la protección constitucional que les asiste. En consecuencia, sostuvo que la Corte Constitucional debe declarar la constitucionalidad condicionada de las disposiciones demandadas, en el sentido de que la obligación de acreditar la dedicación de horas mínimas a actividades académicas se inaplique frente a sujetos de especial protección constitucional, cuyas circunstancias de salud o su condición económica les impida cumplir con este requisito.[15]
35. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El apoderado del ministerio señaló que la demanda es inepta, o en todo caso, que la norma es exequible. Aseveró que de los antecedentes legislativos de la Ley 1574 de 2012 se desprende que su objetivo primordial consistió en garantizar una fuente de sustento a aquellos hijos que perdieron a uno o a ambos progenitores, con el fin de que logren forjar su futuro a través del ejercicio del derecho a la educación, de modo que puedan mitigar barreras económicas para continuar y culminar sus estudios.[16] En esa medida, la prestación excluye a personas que no estén incapacitados para trabajar en razón de sus estudios.
36. Afirmó que la demanda es inepta, pues son inaceptables los argumentos que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que no se acuse el contenido de la norma, sino que la acción pública se emplee para resolver la debida aplicación de la disposición en casos concretos. Frente a las mujeres en estado de embarazo, o que se encuentren en periodo de posparto o lactancia, aseguró que no se presentan elementos suficientes en la demanda para concluir que toda esa población pueda verse afectada en sus estudios o en la intensidad horaria del pénsum académico que exige la norma impugnada solo por dicha condición. Por el contrario, el demandante reconoce que la limitación se puede presentar ante un embarazo de alto riesgo o en circunstancias excepcionales, las cuales pueden ser atendidas vía acción de tutela de acuerdo con circunstancias puntuales que se pueden observar en escenarios específicos.
37. De otro lado, el apoderado del ministerio estimó que, aun cuando la demanda no lo diga de forma expresa, la acusación parece plantear una omisión legislativa absoluta, debido a que el legislador se abstuvo de crear un régimen excepcional en favor de algunas personas, que eventualmente podrían tener algún inconveniente para cumplir la intensidad académica mínima requerida por la ley, escenario que escapa de la competencia de la Corte Constitucional, debido a que se trata de un asunto que corresponde de forma exclusiva al legislador.
38. Por último, destacó que la demanda tampoco ofrece una exposición clara frente a la limitación que puede presentar para una persona entre los 18 y los 25 años la pérdida de capacidad laboral inferior al 50% de cara al acceso al derecho a la educación, especialmente porque este sujeto cuenta con un amplio margen de elección tanto del programa como de la institución educativa que se ajuste a sus necesidades, de manera que la limitación horaria impuesta por la norma acusada no constituye per se una restricción que impida el acceso a la prestación económica.
39. De otra parte, esgrimió que la disposición acusada es exequible porque las exigencias establecidas en la Ley 1574 de 2012 se enmarcan en la amplia potestad de configuración normativa del legislador en materia de seguridad social y propenden a garantizar los derechos de los beneficiarios y la naturaleza jurídica de la prestación, con miras a evitar reclamaciones ilegítimas y desestimular actuaciones que puedan dirigirse a obtener el beneficio económico de manera artificial e injustificada.
40. La pensión de sobrevivientes para los hijos mayores del causante permite que, una vez superado el límite de edad, ellos sean responsables de su propia manutención, dándoles la oportunidad de prepararse para su futuro próximo, razón por la cual esta prestación tiene un carácter transitorio.
41. Por tanto, el Ministerio consideró que la norma acusada no podría vulnerar el derecho de cierta población a partir de supuestos hipotéticos como los que el actor plantea, ni mucho menos que la prestación económica se deba reconocer a sujetos entre 18 y 25 años que no estén incapacitados para trabajar en razón de sus estudios, que no acrediten dependencia económica del causante al momento de su muerte o que tampoco prueben debidamente su condición de estudiantes a partir del número mínimo y razonable de horas académicas definidas por el legislador.[17]
42. Ministerio del Trabajo. El apoderado del Ministerio estimó que la Corte debe declararse inhibida para decidir respecto del cargo por la presunta vulneración de los derechos de las personas en condición de discapacidad, debido a que el cargo no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Consideró que el demandante (i) no explicó adecuadamente cómo la norma afecta a esa población, ni sustentó cómo se configura la violación del derecho fundamental; (ii) no presentó una argumentación clara y detallada de por qué la norma resulta inconstitucional frente a este grupo poblacional ni cómo exactamente el artículo demandado vulnera sus derechos y en todo caso, (iii) el artículo demandado no es aplicable a ese grupo poblacional, pues la sola condición de invalidez no abre las puertas para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Agregó que, en el supuesto en el que un estudiante no enfrente una condición que comprometa su salud y que lo lleve a incumplir con la intensidad horaria exigida, con la acreditación de la incapacidad médica obligaría al plantel educativo a adoptar esquemas que permitan al alumno continuar tomando clases.[18]
43. De otra parte, propuso que la Corte realice un análisis conjunto de los cargos primero y cuarto -artículos 13 y 43 de la Constitución-, a fin de realizar un test de igualdad, que culmine con la declaratoria de exequibilidad condicionada de los incisos 2 y 3 de la Ley 1574 de 2012, en el sentido de que se permita a las entidades administradoras de pensiones aplicar flexiblemente los requisitos de intensidad horaria en los casos de estudiantes en condiciones especiales. Esto incluye a grupos que debido a sus condiciones no pueden cumplir los requisitos de intensidad horaria fijados por la norma.
44. En este sentido, explicó que los requisitos para que los hijos menores de 25 años accedan a la pensión de sobrevivientes implica no solo la acreditación formal de la condición de estudiante, sino también una evaluación contextual de las circunstancias que pudieran impedir el cumplimiento estricto de los requisitos normativos. Este enfoque se deriva del reconocimiento de que la realidad socioeconómica de muchos estudiantes puede ser compleja y cambiante, lo cual exige una respuesta institucional que considere estos factores para evitar la exclusión de personas en situación de vulnerabilidad. Así, aun cuando el legislador tiene la potestad de regular el acceso y los beneficios del sistema de pensiones, debe hacerlo dentro del marco de los principios de igualdad, proporcionalidad y no discriminación, lo que asegura que el sistema de seguridad social cumpla con su objetivo de protección y cobertura universal, especialmente para los grupos más vulnerables de la sociedad.
45. Afirmó que el artículo 2 de la Ley 1574 de 2012 representa problemas significativos de proporcionalidad y adecuación, especialmente en lo que respecta a grupos en situación de vulnerabilidad. Aunque la norma garantiza la sostenibilidad del sistema pensional, los medios elegidos para lograr ese objetivo no son completamente adecuados ni proporcionales en todos los casos, en particular, la exigencia estricta del requisito de escolaridad impone una carga que puede ser excesiva para aquellos beneficiarios que, por razones ajenas a su control, no pueden cumplir con las condiciones establecidas, circunstancia que genera una afectación desproporcionada del derecho a la igualdad y a la seguridad social de estos beneficiarios, comprometiendo injustificadamente su acceso a la protección que el sistema de seguridad social debe ofrecer.
46. Expuso que la jurisprudencia constitucional ha permitido ciertas excepciones al cumplimiento de la carga horaria en atención a las circunstancias particulares del estudiante. Así, cuando existen situaciones extraordinarias que justifican una interrupción temporal de los estudios, la Corte ha determinado que las entidades administradoras deben considerar los factores contextuales que condujeron a dicha interrupción. Estas situaciones extraordinarias pueden incluir, por ejemplo, el cuidado de un familiar enfermo, problemas de salud mental del estudiante, catástrofes naturales, o dificultades económicas severas.[19] Al respecto, citó las Sentencias T-150 de 2014 y SU-543 de 2019.[20]
47. Ministerio de Educación Nacional. El apoderado del ministerio[21] consideró que los apartes demandados no vulneran el derecho a la igualdad, ni a la familia, ni el acceso a la educación, sino que los desarrolla, bajo el supuesto de que la aplicación de la norma debe hacerse bajo los parámetros de la jurisprudencia constitucional, de manera que excepcionalmente los jueces constitucionales pueden definir si los hijos mayores de 18 años y menores de 25 años pueden ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes aunque no cumplan las condiciones previstas en la Ley 1574 de 2012.
48. Lo anterior, dado que las pretensiones de la demanda escapan al espíritu del requisito previsto en la Ley 1574 de 2012, pues de aceptarse la exequibilidad condicionada conllevaría una verdadera inaplicación de las exigencias, las cuales como lo ha advertido la Corte en control concreto, no vulneran la Constitución, en tanto (i) la situación de las mujeres en estado de embarazo, lactancia o posparto escapa de la finalidad del reconocimiento pensional y (ii) los eventos de discapacidad deben atenerse a las previsiones de la Ley 1996 de 2019.[22]
49. Jorge Eliecer Manrique Villanueva. En calidad de invitado, consideró que las disposiciones demandadas no vulneran ni socaban alguna norma constitucional, pues al establecer un requisito para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes cuando se es mayor de edad -entre 18 a 25 años-, estudiar no resulta un despropósito existencial o una extravagancia del legislador desprovista de teleología, sino que por el contrario, la formación académica constituye un estímulo plausible en la proyección de la vida de estas personas, que si bien son mayores de edad, se encuentran en una fase de la vida donde estudiar es una alternativa deseable. Por tanto, que la ley prevea, para una mujer u hombre, la obligación de buscar una formación académica con una intensidad que dé cuenta de la calidad de la educación, de cara a los desafíos laborales que le son exigibles en las actuales circunstancias a los individuos de la especie humana, es constitucional y no quebranta las disposiciones contenidas en los artículos 13, 43 y 46 de la Constitución.[23]
50. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Estimó que los apartes demandados deben ser declarados exequibles de forma condicionada, en el entendido de que, tratándose de los grupos de personas vulnerables que cuentan con protección constitucional, la acreditación de las exigencias académicas discutidas debe ser apreciada en el caso particular cuando existan motivos precisos que expliquen obrar de modo excepcional. Ello supone que el condicionamiento se limite a que la intensidad horaria requerida en la norma cuestionada no será aplicable cuando se trate de mujeres en estado de embarazo, en periodo de lactancia o en posparto, así como tampoco a estudiantes con algún tipo de discapacidad que suponga una pérdida de capacidad laboral inferior al 50%.[24]
51. Cámara de Representantes. Jaime Raúl Salamanca Torres, en calidad de presidente de la Cámara de Representantes del Congreso de la República consideró que las disposiciones normativas objeto de cuestionamiento no vulneran los artículos 13, 43 y 47 de la Constitución, dado que, de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley 1574 de 2012, el legislador al establecer una intensidad horaria a los jóvenes mayores de edad beneficiarios de una pensión de sobrevivientes, tenía como propósito que no les fuera posible desempeñarse simultáneamente como trabajadores, pues dicha pensión se prevé como una prestación social que busca evitar que aquellas personas que dependían de la actividad laboral de un trabajador quedasen desamparadas por su fallecimiento.
52. Por tanto, los requisitos previstos en la norma son un mecanismo para garantizar la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones, en la medida en que propende a que los recursos del sistema sean invertidos únicamente en los estudiantes beneficiarios que realmente requieren esa prestación social. De ahí que, acorde con la jurisprudencia constitucional, los beneficiarios que no cumplan con la intensidad horaria dispuesta en la normativa vigente, antes de proceder a suspender el pago de la prestación, las administradoras pensionales deberán verificar si materialmente la persona cumple con el mínimo de horas exigido por la ley tomando en cuenta las horas presenciales y no presenciales, siendo esta una regla que se aplica en casos particulares y ante situaciones excepcionales.[25]
Concepto de la Procuradora General de la Nación
53. En cumplimiento de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, la Procuradora General de la Nación rindió el Concepto No. 7412,[26] mediante el cual solicitó la declaratoria de exequibilidad de las expresiones acusadas. Argumentó que la inexistencia de un tratamiento especial para los hijos menores de 25 años en situación de discapacidad, gestación, maternidad o lactancia en relación con la satisfacción del requisito de intensidad horaria de los estudios, a efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes encuentra una razón suficiente en el deber del Estado de garantizar la educación para todos los jóvenes, sin importar si se encuentran en dichas condiciones.
54. Adujo que por virtud de los artículos 13, 45, 47, 54, 67 y 68 de la Constitución, las autoridades tienen el deber de garantizar el acceso de todos los jóvenes a la educación, lo que implica adoptar las medidas necesarias para que puedan continuar sus estudios cuando se encuentren en situaciones de vulnerabilidad que dificulten su permanencia en el sistema educativo. En este sentido, en las Leyes 2216 de 2022 y 2394 de 2024 el Congreso de la República estableció las obligaciones de las instituciones educativas frente a los estudiantes con discapacidad, gestación, lactancia o maternidad, ordenando su permanencia en los programas académicos mediante la flexibilización de los deberes escolares, así como la implementación de ajustes y apoyos razonables para facilitar su aprendizaje.
55. En especial, concluyó que la norma acusada no constituye una medida arbitraria que vulnere el principio de igualdad material, debido a que existen programas para que los jóvenes con discapacidad, gestación, lactancia o maternidad puedan mantenerse en el sistema educativo y con ello, cumplir con las exigencias horarias requeridas para gozar de la pensión de sobrevivientes. Por lo demás, la Procuraduría recordó que en los casos concretos en los que el mencionado requisito de intensidad horaria pueda resultar arbitrario, las autoridades competentes tienen la obligación de inaplicar dicha exigencia mediante el uso de la excepción de inconstitucionalidad, con el fin de salvaguardar los derechos de los individuos que se encuentran en una condición especial.[27]