Sentencia
Síntesis de la decisión
La Sala Plena, adelantó el control automático e integral del Decreto Legislativo 106 del 29 de enero de 2025 [p]or el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior.
Previo a revisar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) respecto de este tipo de decretos, la Corte verificó si las disposiciones del DL 106 de 2025 se enmarcaban dentro del conjunto de medidas declaradas exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, que revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
Al respecto, la Corte resaltó que el DL 106 de 2025 tiene por objeto mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas, afectados por la situación de orden público -art. 1-. Con base en esa finalidad, el DL dispuso las siguientes medidas: (i) la suspensión de procesos ejecutivos que tengan por objeto una obligación de crédito agropecuario -art. 2-; (ii) la celebración de acuerdos de refinanciación de la deuda con entidades del Sistema Nacional de Crédito y entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC)-art. 3-; (iii) la disposición de criterios de priorización para las medidas en materia de financiamiento -art. 4-; (iv) la celebración de acuerdos de recuperación y pago de cartera por parte del Banco Agrario y Finagro como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y, por parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC) -art. 5 y parágrafo 1°-; (v) la compra de la cartera saneada por parte del Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA)- parágrafo 2°, art. 5- y; (vi) la autorización de una transferencia presupuestaria por parte del FONSA al Fondo Nacional de Riesgo Agropecuario (FNRA) -art. 6-.
En este marco, la Sala identificó que la medida dispuesta en el artículo 6 no estaba amparada por la exequibilidad parcial declarada por la Corte Constitucional respecto del Decreto Legislativo 062 de 2025. Destacó que el artículo 6 buscaba autorizar el traslado de recursos del FONSA al FNRA con el objetivo de implementar instrumentos integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, asociados al conjunto de riesgos de la actividad económica como los riesgos climáticos, de mercado, entre otros. Por lo tanto, indicó que esa medida no tenía conexidad directa con los presupuestos que la Corte había declarado exequibles en la Sentencia C-148 de 2025 y concluyó que, respecto de esta medida, se configuraba una inconstitucionalidad por consecuencia.
Por su parte, las medidas de suspensión de procesos ejecutivos que tienen por objeto una obligación de crédito agropecuario (art. 2); la celebración de acuerdos para la refinanciación de la deuda (art. 3); los criterios de priorización para las medidas en materia de financiamiento (art. 4); los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) y, la compra de cartera (parágrafo 2°, art. 5), sí demostraron conexidad directa con los presupuestos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, la Sala identificó que el objeto de esas medidas era mitigar los efectos del estado de conmoción interior, debido a la crisis humanitaria (desplazamiento y confinamiento) y la intensificación del conflicto, al dirigirse a aminorar la afectación de la capacidad de pago de las obligaciones por parte de los productores agropecuarios víctimas del conflicto armado. En este sentido, avanzó en el estudio de estas medidas.
En este sentido y luego de superar la cuestión previa, la Sala procedió a examinar el cumplimiento de los presupuestos formales previstos por la Constitución y la LEEE para este tipo de decretos legislativos, los cuales encontró satisfechos. En relación con el análisis del presupuesto material, en términos generales, la Corte concluyó que, respecto a las medidas relacionadas con la suspensión de procesos (art. 2), los criterios de priorización (art. 4) y la recuperación y pago de cartera (art. 5 y su parágrafo 1°), aquellas satisfacían los juicios que componen el presupuesto material. De otro lado, en relación con las medidas de acuerdos de refinanciación (art. 3) y de compra de cartera (parágrafo 2 del art. 5), estas no superaron el juicio de necesidad jurídica, habida cuenta que el ordenamiento jurídico ordinario contempla medidas que permiten la celebración de acuerdos sin el cobro de intereses moratorios, así como la compra de cartera por parte del FONSA.
En particular, la Corte se detuvo en el análisis de los juicios que componen el presupuesto material, respecto de cada medida contenida en el DL 106 de 2025. En cuanto al juicio de finalidad, constató que las medidas del DL 106 estaban encaminadas a mitigar el impacto económico en pequeños y medianos productores afectados por la conmoción interior, quienes no podían cumplir con sus obligaciones crediticias, y ante la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento local.
En este sentido, las disposiciones del DL cumplían el juicio de finalidad. No obstante, respecto de las expresiones con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución (contenida en el artículo 2) y otros (contenida en el artículo 4), la Sala no encontró acreditado este juicio al introducir un margen indeterminado de los posibles beneficiarios de la medida. En cuanto a la expresión personas incluidas al PNIS (contenida en el artículo 4), así como el artículo 5 (sobre la recuperación y pago de cartera), constató el cumplimiento de este juicio siempre que su aplicación se limite a aquellas personas que hayan sido víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025. Para la Sala, aunque el PNIS fue precisado como una problemática estructural en la Sentencia C-148 de 2025, esto no excluye la priorización de las víctimas del conflicto armado que hacen parte de ese programa. También determinó que Finagro y el Banco Agrario pueden celebrar acuerdos sobre créditos en mora, pero solo deben beneficiarse los créditos que hayan entrado en mora durante el estado de excepción y no antes.
En relación con el juicio de conexidad material, la Corte constató que el DL 106 de 2025 cumple con este análisis. En la dimensión interna de este juicio, los considerandos del DL están relacionados con los hechos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues se hizo alusión a la grave perturbación de orden público, así como la crisis humanitaria. Asimismo, se justificaron las medidas adoptadas para mitigar los efectos de tal situación. En cuanto a la dimensión externa, las medidas del DL buscan impedir los efectos asociados a la grave perturbación de orden público por la escalada de violencia en el Catatumbo, pues el conflicto armado impacta en la producción agrícola, la cartera de crédito agropecuario y la seguridad alimentaria.
En el juicio de motivación suficiente, la Sala determinó que el DL 106 de 2025 no limitaba derechos fundamentales y halló que el Gobierno Nacional ofreció una motivación que justificó la adopción de las medidas. Igualmente, verificó el cumplimiento del juicio de intangibilidad, debido a que, ninguno de los mecanismos adoptados en el DL, afectaban los derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de la LEEE y 27 numeral 2 de la CADH, así como en los demás tratados en materia de derechos humanos ratificados por Colombia.
En relación con el juicio de ausencia de arbitrariedad, también lo encontró acreditado pues el DL: (i) no suspende los derechos humanos ni las libertades fundamentales; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento. En el juicio de no contradicción específica, la Corte determinó que este se satisfacía porque las medidas no desconocían ninguna norma constitucional y respetaban los límites fijados en los artículos 34 a 45 de la LEEE.
Así, respecto a la medida de suspensión de procesos (art. 2), la Sala precisó que esta no desconoce el principio de confianza legítima ni buena fe de los acreedores ni de los rematantes (posibles compradores del bien), pues aquella busca garantizar el derecho al debido proceso de los productores del Catatumbo, afectados por el conflicto armado durante el primer trimestre de 2025. En cuanto a los alivios financieros y los criterios de priorización, constató su conformidad con la Constitución y destacó que las medidas dispuestas en el DL 106 de 2025 están respaldadas por el deber constitucional de solidaridad.
En relación con el juicio de necesidad, en primer lugar, la Sala encontró que las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) superaron este juicio. En segundo lugar, respecto a las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5º) consideró que estas no lo cumplían, así:
En atención a lo anterior, la Sala determinó que las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5) debían ser declaradas inexequibles al no superar el juicio de necesidad. En consecuencia, respecto de las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°), continuó con el análisis de los demás juicios.
Respecto al juicio de incompatibilidad, la Corte verificó que las medidas del DL 106 de 2025 superaban este análisis porque no suspendían (o estaban encaminadas a suspender), ya sea explícita o implícitamente alguna ley o disposición legal ordinaria. Asimismo, tales medidas satisfacían el juicio de proporcionalidad porque no restringían derechos constitucionales y eran proporcionales a la situación de crisis que buscaban atender. Finalmente, en el juicio de no discriminación constató su cumplimiento ya que las medidas objeto de estudio no imponían un trato discriminatorio fundado en criterios sospechosos de discriminación.
En este sentido, la Corte concluyó la exequibilidad de los artículos 2, 4 y 5 (parcial) al acreditar el cumplimiento de los presupuestos formales y materiales señalados. Asimismo, al tratarse de disposiciones instrumentales, declaró la exequibilidad de los artículos 1 y 7 (sobre el objeto del decreto y su vigencia) del DL 106 de 2025 y precisó que las decisiones aquí adoptadas tendrán efectos hacia el futuro.