III. INTERVENCIONES
6. La Corte recibió cuatro (4) intervenciones dentro del presente proceso, de las cuales dos (2) incluyen la solicitud de exequibilidad de las normas demandadas y las otras dos (2) a su inexequibilidad. Uno de los cuatro intervinientes solicitó como pretensión principal que la Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud de la demanda y, de manera subsidiaria, la declaratoria de exequibilidad. A continuación, se presentan los argumentos que sustentan cada una de estas solicitudes.
7. Solicitud de inhibición. Como pretensión principal, el Ministerio de Defensa solicitó que la Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud de la demanda. Al respecto, afirmó que el demandante interpretó de manera subjetiva la ley habilitante, sin tener en cuenta su verdadero contenido y alcance. En concreto, señaló que «una lectura simple y desprevenida de la Ley 61 de 1993 permite advertir, sin dificultad alguna, que la habilitación otorgada al Gobierno nacional incluía regular la materia de explosivos en general y de sus diferentes facetas en cuanto a uso, composición, producción, comercialización, exportación, importación y control, tal y como lo hacen las normas impugnadas». Al respecto, destacó que esa atribución tiene también fundamento en el artículo 223 de la Constitución Política, que establece el monopolio estatal de la fabricación de armas, municiones de guerra y explosivos. En criterio del Ministerio, esa habilitación amplia y general se deriva del título y de las secciones c, g y h del artículo 1 la Ley 61 de 1993. Así, en su opinión, los argumentos del demandante son de mera conveniencia y pretende forzar cambios en la regulación del uso industrial de los explosivos por medio de la acción pública de inconstitucionalidad, cuando se trata de un asunto del resorte del poder legislativo.
8. Intervenciones a favor de exequibilidad. El Ministerio de Defensa, de manera subsidiaria, e Indumil solicitaron a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Esto, por cuanto encuentran en la exposición de motivos del proyecto de ley habilitante el Gobierno nacional hizo mención al artículo 223 de la Constitución Política, por lo que concluyen que la voluntad del legislador era que el Gobierno nacional regulara lo atinente al monopolio de las armas, municiones y explosivos. Este sentido, Indumil señaló que, a partir de la lectura sistemática de la Ley 61 de 1993 es posible entender que su propósito «fue siempre regular todo lo referente sobre todas las actividades relacionadas a los explosivos» y, por ende, era necesario contar con una definición de explosivos para que existiera un objeto sobre el que recayera dicha regulación y esta tuviera sentido.
9. También afirmaron que la solicitud de facultades extraordinarias del Gobierno nacional que llevaron a la expedición de la Ley 61 de 1993 no se fundamentó únicamente en la necesidad de restringir el acceso de los particulares a las armas, para combatir el sicariato y la justicia privada, sino que esa fue una de las formas que se encontró en su momento para alcanzar el objetivo más amplio de lograr la paz, mediante la eliminación de los diversos factores de violencia que estuvieron presentes a finales de década de 1980 y comienzos la década de 1990.
10. Asimismo, tanto el Ministerio de Defensa como Inudmil defendieron la necesidad de hacer una interpretación sistemática del Decreto Ley 2535 de 1991, para entender que «las referencias a los explosivos efectuadas en el artículo 1 se relacionan con la custodia derivada desde la venta hasta su eventual consumo, por lo que no pueden equipararse de forma alguna con los permisos de porte y tenencia sobre las armas». Al respecto, Indumil explicó que los explosivos son bienes fungibles y consumibles, por lo que, mientras para las armas sí se prevé la posibilidad de otorgar a los particulares un permiso para su porte, para el caso de los explosivos el permiso que se otorga es para su adquisición. Por lo tanto, las dos instituciones intervinientes advirtieron que el demandante se equivoca al entender que el Decreto Ley 2535 de 1993 reguló el porte de explosivos, el cual no existe en el ordenamiento jurídico debido a la naturaleza de estos.
11. En relación con los argumentos esgrimidos por el demandante para sustentar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 50 del Decreto Ley 2535 de 1993, el Ministerio de Defensa e Indumil afirmaron que desde la exposición de motivos se consideró necesario contar con una clasificación de explosivos para que el resto de las disposiciones del decreto puedan producir efectos. Además, sostuvieron que la definición de explosivos contenida en la norma acusada «cuenta con sustento técnico» y que fue establecida con la participación de «expertos en explosivos de esta industria y del Gobierno Nacional en su momento». El Ministerio destacó que la definición, además de técnica, es amplia por razones de seguridad nacional -debido al potencial destructivo de estos elementos- y pretende «extender esto a elementos que puedan poner en riesgo la seguridad nacional por indebida manipulación». La modificación de la definición prevista por el artículo 50 acusado o su inexistencia impediría que el Estado hiciera un control efectivo sobre la importación, exportación, fabricación y comercialización de explosivos, con lo que se perdería el monopolio estatal sobre la materia.
12. En cuanto al parágrafo 3 del artículo 51, el Ministerio de Defensa e Indumil indicaron que el monopolio establecido por el artículo 223 de la Constitución Política exige que el gobierno determine «qué elementos individuales componen la definición y cuáles pueden alcanzar un grado de potencialidad que derive en una amenaza y, sobre esos, ejercer el control respectivo para propósitos de conservar la seguridad y paz nacional». Así, Indumil expidió la Resolución 291 del 10 de octubre de 2024, por la cual fijó la lista de las sustancias químicas que deben ser controladas debido a que «pueden ser usadas como insumos o materias primas de fabricación de explosivos».
13. En este sentido, Indumil destacó la importancia de «controlar en el territorio nacional las materias primas o sustancias que, sin serlo individualmente, en conjunto conforman un explosivo», para (i) evitar que cualquier persona, natural o jurídica, pueda fabricar un explosivo, «al tener acceso libre a las materias primas o sustancias químicas usadas para la fabricación de explosivos»; (ii) tener control y trazabilidad sobre las personas que «pueden usar estas sustancias para la fabricación intencional y/o ilícita de explosivos en Colombia», y (iii) evitar riesgos para la seguridad nacional derivado de la posibilidad de que particulares fabriquen explosivos y que estos sean usados por grupos armados al margen de la ley y delincuencia común.
14. Por último, el Ministerio de Defensa e Indumil coincidieron en destacar que, de accederse a las pretensiones del demandante, se generaría un grave riesgo para (i) la seguridad nacional al debilitar el control estatal sobre «aquellos elementos que pueden ser objeto de conformación de explosivos», con la consecuente pérdida parcial del monopolio estatal sobre la fabricación de explosivos; (ii) la seguridad industrial y ambiental; pues antes de autorizar la venta de explosivo verifican el proyecto al que va dirigido su uso, el cumplimiento de las normas de seguridad industrial y de las normas ambientales para su utilización en el proyecto; y (iii) para la sostenibilidad fiscal del Estado, porque generaría «una pérdida económica para el Estado, relativa a las ventas de explosivos y la recaudación de impuestos de los mismos».
15. Sobre el particular, las referidas instituciones indicaron que el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 prevé el impuesto social a los explosivos. Explicaron que Indumil es la entidad encargada de su recaudo, que la venta de explosivos es «una línea de negocio que representa más de un 80% de la utilidad al Estado» y que «una gran parte de este porcentaje está destinada exclusivamente al Sistema de Seguridad Social Integral del Estado colombiano, a través de transferencias a la ADRES». De igual forma, señalaron que «la definición y regulación de los explosivos en Colombia genera certidumbre tributaria frente a la venta de estos a los particulares (minería, gran minería, petroleras e infraestructura), así como sostenibilidad financiera al SGSSI y utilidad económica a otras inversiones del Estado».
16. Intervenciones a favor de la inexequibilidad. La Asociación Colombiana de Minería (ACM) y la ciudadana Ana María Barbosa Rodríguez solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. De un lado, la ACM explicó que el gremio que representa tiene la necesidad de «abordar las implicaciones negativas que la aplicación del Decreto 2535 de 1993 ha tenido sobre la industria minera, particularmente en lo que respecta a la clasificación indiscriminada de materiales y sustancias como explosivos». Afirmó que esa normativa «ha impuesto restricciones desproporcionadas que (i) no eran deseadas por el legislador; y (ii) afectan la cadena de suministro y la operatividad de las empresas mineras». Así, indicó que el referido decreto ley incluyó materiales «que, en su estado natural o en su uso industrial común, no son considerados explosivos», con lo cual generaron incertidumbre jurídica que desincentiva la inversión y la innovación.
17. De otro lado, la ACM y la ciudadana Ana María Barbosa coincidieron en apoyar los argumentos del demandante, en tanto consideran que con las normas demandadas el ejecutivo se extralimitó en el ejercicio de sus funciones legislativas extraordinarias. Así, consideran vulnerado el artículo 150.10 de la Constitución Política porque, en su criterio, el ejecutivo clasificó como explosivos materiales que, «aunque pueden ser utilizados en la composición de explosivos, no lo son per se». En particular, insistieron que el Congreso de la República habilitó al ejecutivo para (i) establecer el porte de armas, no el porte de explosivos; y (ii) clasificar las armas y municiones, no para clasificar los explosivos. Aunado a que la ley habilitante no otorgó la facultad para «clasificar como explosivos materiales distintos a los explosivos, puntualmente, materias que, por sí solas, nunca explotarán». También resaltaron que en la exposición de motivos del proyecto de ley habilitante solo se mencionó la necesidad de otorgar facultades legislativas extraordinarias al presidente de la República para garantizar el control del porte de armas de fuego, por su relación con el sicariato, mientras que el régimen de control de explosivos «no [hizo] parte de la finalidad del proyecto explicada al legislativo, ni de las facultades otorgadas por este último».
18. De igual forma, estas dos intervenciones sostienen que la definición de explosivos prevista por el artículo 50 del Decreto Ley 2535 de 1993 es demasiado amplia y no responde a criterios técnicos ni a las necesidades reales del sector minero que, además, según afirmó la ciudadana Barbosa Rodríguez, ha sido utilizada «de forma abusiva por el ejecutivo para ejercer controles que exceden por completo las facultades otorgadas por el legislador». Para esta interviniente, tal definición es ambigua porque (i) no prevé parámetros de medición para determinar si una sustancia es o no un explosivo; (ii) utiliza la expresión cuerpo, «de inexistente utilización técnica», y (iii) no establece «las consecuencias concretas que deben analizarse para determinar la existencia de un explosivo». Además, indicó que esa definición deja por fuera sustancias que sí son explosivos, como las pirotécnicas.
19. En relación con el parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto Ley 2535 de 1993, la ciudadana Barbosa Rodríguez señaló que el control que entrega al Gobierno nacional sobre «elementos que puedan ser sustancias explosivas ya sea mediante un proceso o en conjunto con otras sustancias» es completamente indeterminado, pues estima que no es claro si dicho control se refiere solo a la importación, exportación y comercialización de explosivos, así como al establecimiento del régimen de contravenciones, «ni tampoco si se trata de una homologación de tales elementos como explosivos». Así, advierte que, «si fuera está última opción tal facultad no fue otorgada en ningún apartado de la Ley 61 de 1993, máxime cuando la misma norma establece regulaciones particulares para materias primas, artefactos y maquinaria para su fabricación, tres conceptos ajenos a la expresión elementos».
20. En síntesis, la ciudadana Barbosa Rodríguez solicitó a la Corte declarar «la inexequibilidad de las normas demandas por cuanto estas (i) no se limitaron temáticamente a las materias autorizadas por el Congreso, definiendo explosivos, cuando el Congreso únicamente permitió definir armas; (ii) excedieron los motivos establecidos en la exposición de motivos presentada por el mismo Gobierno al ignorar que la verdadera razón de emisión de este Decreto correspondía a combatir la práctica del sicariato y por ello llamaba a crear un mayor control sobre las armas no sobre explosivos y mucho menos sobre sustancias que no son explosivos; y (iii) excedieron los propósitos establecidos en la exposición de motivos pues fijo un glosario de explosivos que no respeta las características técnicas y tácticas de un asunto tan especializado».
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
21. El procurador general de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, por cuanto considera que respetan los límites temporales y materiales. En relación con los segundos, sostuvo que, con las normas acusadas, se respetó el principio democrático y la relación directa con la norma habilitante pues no regu[laron] una materia distinta para la que fue autorizado, sino una que resulta intrínsecamente relacionado», por las siguientes razones:
22. Primera, desde su título, la Ley 61 de 1993 advirtió que se revestía al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas referidas a cuatro temáticas, dentro de las cuales está la de explosivos. Recordó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el título de las leyes es un criterio importante para la interpretación de su articulado porque delimita el tema regulado. Segunda, de la lectura del título y del artículo 1°, secciones c, g, y h, de la Ley 61 de 1993 es claro que el Congreso de la República habilitó al presidente de la República para regular lo atinente a los explosivos. Tercera, era necesario definir qué se entiende por explosivos, para regular lo concerniente a su importación, exportación y comercialización, así como las materias primas, maquinaria y artefactos utilizados para su fabricación y el régimen de contravenciones y medidas correctivas para su posesión y porte; la incautación y el decomiso de esas sustancias; máxime cuando la legislación existente en ese momento no preveía una definición de explosivos. Cuarta, para las personas naturales y jurídicas que «están en contacto con estos elementos es trascendental que el legislador estableciera de manera precisa qué es lo que se puede utilizar, tener, transportar, comercializar en lo que a esta materia se refiere, por lo que el decreto ley bajo revisión tenía que partir de la definición de explosivos y sus accesorios», como quedó expresado en la exposición de motivos del proyecto de ley habilitante.
23. Quinta, si el decreto ley no estableciera una definición de explosivos la regulación de estas sustancias «carecería de efectos, porque no sería posible determinar la manera en la que se pueden establecer mecanismos de control relacionadas con la producción, importación y comercialización de este tipo de elementos [ ], que es uno de los objetivos para los cuales se le concedieron las atribuciones extraordinarias al ejecutivo». Sexta, para el momento de aprobación de la ley habilitante, Colombia atravesaba una grave situación de orden público y seguridad ciudadana. El año 1992 «se caracterizó no solo por la violencia sicaria [ ], sino por una escalada terrorista por parte de la guerrilla, en la que utilizaba no solo armas, sino también explosivos, lo que dio origen a la declaración de conmoción interior decretada mediante decretos 1155 y 1793 del citado año, así como un paquete de medidas para conjurar la tensión que vivía nuestro país».
24. Finalmente, el procurador sostuvo que, no le asiste razón al demandante cuando señala que el gobierno «se atributó facultades de control, no solo sobre los explosivos, sino además sobre sustancias que no son explosivas, aunque puedan llegar a serlo». Porque, por expresa disposición constitucional, el Estado tiene el monopolio sobre las armas, municiones y explosivos, por lo que le corresponde «regular y controlar su uso, porte, tenencia y comercialización, a partir de las definiciones que el Congreso le autorizó hacer en el decreto parcialmente demandado». Es decir, solo el Gobierno nacional, «a través de la Industria Militar como entidad vinculada al Ministerio de Defensa, puede importar o autorizar la importación, insumos o materias primas a las que se refiere el Decreto 2535 como explosivos».