I. ANTECEDENTES
1. En este acápite, la Sala hará una aclaración previa, presentará la síntesis de la providencia, resumirá los hechos relevantes del caso, y dará cuenta de las decisiones de instancia y del trámite en sede de revisión.
A. Aclaración preliminar
2. En aplicación de lo dispuesto en la Circular No. 10 de 2022, la Sala adopta, como medida de protección a la intimidad del accionante y de su agenciado, la supresión de los datos que permitan su identificación, razón por la cual sus nombres serán reemplazados por unos ficticios y se excluirá la información que conduzca a su caracterización. Además, en la parte resolutiva de esta sentencia, se ordenará a la Secretaría General de esta corporación, a las partes, a las autoridades judiciales de instancia y a aquellas vinculadas al trámite guardar estricta reserva respecto de los datos aquí tratados. Para tales efectos, se utilizarán los nombres anonimizados dispuestos en el auto de selección[3]: el agenciado será registrado con el nombre ficticio de Marcos, el centro de protección Social del cual fue expulsado con el rótulo de Casa de la Concordia[4], y el municipio de residencia con la designación de Verde[5].
B. Síntesis de la decisión
3. Correspondió a la Sala Sexta de Revisión conocer la acción interpuesta por el Personero Municipal encargado de Verde (Manantial), en calidad de agente oficioso del señor Marcos, contra el centro de protección social para el adulto mayor Casa de la Concordia. El accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales de su agenciado al debido proceso, a la vivienda digna, a la vida, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la salud, los cuales habrían sido vulnerados por el mencionado centro de protección, al expulsarlo del lugar destinado para su salvaguarda, sin ofrecerle una solución de vivienda ni cuidados alternativos, con base en el incumplimiento de las normas de convivencia. Además, reclamó la atención en salud para tratar el diagnóstico de cataratas que le fue prescrito.
4. Una vez determinado el objeto del litigio y con el fin de establecer si se vulneraron, por una parte, el derecho a la salud, al no atender la IPS las dolencias de las que padece el señor Marcos; y, por la otra, los derechos al debido proceso, a la vivienda digna, a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, al no garantizar el centro de protección una solución de vivienda alterna a la provista en la casa de cuidado, la Sala confirmó parcialmente el fallo revisado, en lo que corresponde a la declaratoria de la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de las pretensiones relacionadas con la garantía del derecho a la salud. Sobre el particular, constató que la IPS vinculada al proceso en primera instancia, programó las citas médicas que el agenciado necesitaba, además de que autorizó la portabilidad para que estas fueran realizadas en el municipio de Ocre, a donde había sido enviado posterior a su expulsión del centro de protección.
5. No obstante, revocó el fallo de tutela en lo que corresponde a la presunta vulneración de los derechos al debido proceso, a la vida, a la dignidad humana, a la vivienda digna y al mínimo vital, en relación con los cuales el juez de primera instancia había declarado la improcedencia de la acción por falta de inmediatez. Con fundamento en las condiciones particulares del agenciado, y las circunstancias que rodearon los hechos en los que se basó la reclamación, la Sala consideró que el requisito se superaba en el caso concreto. En su lugar, declaró la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, en tanto el señor Marcos perdió interés en su pretensión inicial de ser reintegrado al centro de protección. Dicha variación no tuvo origen en una conducta asumida de manera voluntaria por la parte accionada, sino en la voluntad del agenciado de permanecer como beneficiario del subsidio directo al adulto mayor, programa del que hace parte y que le permite garantizar su vivienda.
6. Finalmente, ante la ausencia de red de apoyo y con fundamento en el principio de solidaridad, la Sala advirtió que la obligación de velar por el cuidado y protección del agenciado debe seguir siendo asumida por el municipio de Verde. Así las cosas, corresponderá a la Personería Municipal hacer seguimiento continuo a la decisión así adoptada.
C. Hechos y pretensiones[6]
7. El señor Marcos tiene 84 años[7] y pertenece al grupo IV del SISBEN categorizado en condición de pobreza extrema[8]. Ingresó el 17 de febrero de 2010 al centro de protección social para el adulto mayor Casa de la Concordia (en adelante, centro de protección), como beneficiario del Programa de Protección Social para el Adulto Mayor Colombia Mayor. Allí permaneció hasta el 4 de mayo de 2022, fecha en la que fue expulsado por, aparentemente, presentar comportamientos agresivos reiterados hacia otros residentes y trabajadores del centro de protección.
8. Con ocasión de su expulsión, el señor Marcos quedó en situación de abandono, pernoctando en el parque principal del municipio de Verde, sin acceso a alimentos, sin la atención requerida, ni un lugar digno para dormir. Ante esta situación, varios residentes de la comunidad reunieron los recursos necesarios para enviarlo en autobús al municipio de Ocre, con el fin de que pudiera buscar a sus familiares más cercanas: su hija y nieta adoptivas.
9. No obstante haber encontrado a su hija adoptiva, ella no cuenta con los recursos económicos para darle sustento ni para acompañarlo a las citas médicas con el especialista en oftalmología para atender su diagnóstico de cataratas. Además, ella misma está en graves condiciones de salud.
10. Por ende, el Personero Municipal encargado de Verde (Manantial)[9], actuando como agente oficioso del señor Marcos, solicitó la tutela de sus derechos a la vida, a la dignidad humana, al debido proceso, a la vivienda digna, al mínimo vital y a la salud, los cuales habrían sido vulnerados por el centro de protección, como consecuencia de su decisión de expulsar al agenciado del lugar destinado para su salvaguarda, sin ofrecerle una solución de vivienda, ni cuidados alternativos. Por esta razón, y como medidas de amparo, solicitó ordenar el reintegro a dicho centro y que se disponga a cargo de Creer Salud EPS, entidad a la que se encuentra afiliado, la atención de las necesidades requeridas en oftalmología, incluyendo la portabilidad en salud para el municipio de Ocre, en donde residen sus familiares.
11. El asunto fue repartido al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Verde, el cual admitió la solicitud el 12 de julio de 2024 y vinculó, en esa misma providencia, a la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Manantial, a Creer Salud EPS y a la Parroquia de Verde[10]. Luego, el 16 de julio del año en cita, ordenó vincular igualmente a UT Formar[11].
D. Respuesta de las entidades demandadas y vinculadas
12. El 15 de julio de 2024, el centro de protección se opuso a las pretensiones de la demanda[12]. Por un lado, indicó que, con base en los artículos 251 y 252 del Código Civil, los familiares serán los encargados de velar [por] los cuidados del adulto mayor. Y, por el otro, relató los inconvenientes que surgieron durante la estadía del señor Marcos en el citado centro, destacando los siguientes aspectos[13]:
( ) en su permanencia el adulto mayor presentó comportamientos inapropiados agresividad que no son permitidos, ante los llamados de atención verbales sin acatamiento por parte del adulto mayor[,] se procede a realizarle por escrito el 16 de septiembre de 2018 un llamado de atención[,] con la advertencia de [que] otro acto de agresividad sería causal ( ) para que abandone el centro ( ). [E]l 05 de enero de 2019 se llama a la policía por un acto agresivo del adulto mayor Marcos hacia otro adulto mayor [x], por lo cual no fue más admitido en el Centro de Protección [[14]]. A fecha de 27 de agosto de 2020 se acepta de nuevo la solicitud para ingresar ( ) al centro mediante un acuerdo con secretaría de salud donde se comprometía a cumplir con el reglamento interno y presentar buen comportamiento con los demás adultos mayores y personal que le brinda atención. Siendo reiterativos que [,] ante un acto de agresividad o mal comportamiento [,] perdía definitivamente la posibilidad de permanecer en el Centro de Protección, y ceder este cupo a otro adulto mayor que lo beneficiaría de mejor modo. Y a 18 de septiembre de 2020[,] el adulto mayor Marcos firmó un compromiso ante secretaría de salud donde indica que se compromete a una buena conducta y a cumplir con el reglamento interno del Centro. A 04 de mayo de 2022 mediante reunión de un delegado del Centro de Protección, personero, secretario de salud, gerontóloga y dos miembros de la junta del Centro ( ) se procedió a cancelar definitivamente el acceso del adulto mayor Marcos basado en los comportamientos agresivos hacia el personal que labora y los otros adultos mayores.
13. Con base en lo anterior, el centro indicó que no solo no ha vulnerado derecho alguno, sino que ofreció múltiples oportunidades para que el señor Marcos adecuara su comportamiento a las mínimas reglas de convivencia, las cuales fueron desaprovechadas al poner en riesgo a los otros usuarios del servicio y al personal que brinda la atención en el centro de protección.
14. El 15 de julio de 2024, Creer Salud EPS[15] informó que el señor Marcos pertenece al programa adoptado por la EPS denominado RIAS VISUAL para pacientes con diagnóstico de enfermedad oftalmológica[16]. Sin embargo, al no reposar en sus sistemas de información la solicitud de algún servicio, con fundamento en lo dicho en la acción de tutela, procedió a comunicarse con la hijastra del usuario[17], quien manifestó que no cuenta con soporte o órdenes para algún servicio visual[18]. En consecuencia, envió correo electrónico al agente del señor Marcos, con el fin de validar qué servicios tiene pendiente el usuario actualmente[19], sin obtener respuesta de su parte. En todo caso, habilitó la portabilidad del servicio para ser prestado en el municipio de Ocre, con validez hasta el 31 de diciembre de 2024. En estos términos, solicitó declarar improcedente[20] la acción de tutela, al no haber vulnerado derecho alguno.
15. El 16 de julio de 2024, la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Manantial[21], explicó que, aun cuando Creer Salud EPS está intervenida por la Superintendencia de Salud, esto no implica que dejará de autorizar y materializar los servicios de salud que requieran sus afiliados[22]. En todo caso, aclaró que el departamento de Manantial no financia la atención requerida por el señor Marcos porque, al estar afiliado a una EPS, no se encuentra dentro del universo de usuarios del que éste es responsable, el cual se limita a los niveles 1, 2 y 3 de pobreza, pero sin afiliación a régimen excepcional, contributivo o subsidiado[23]. Además, tampoco es competente para hacer el seguimiento de vigilancia y control a los centros de protección social ( ) e instituciones de atención para adultos mayores y/o personas en situación de discapacidad[24], pues ello corresponde, en el caso concreto, a la secretaría de salud de Verde. En consecuencia, solicitó ser desvinculada del proceso, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
16. El 17 de julio de 2024, la UT Formar[25] indicó que verificó sus propios sistemas de información y no identificó las solicitudes de atención a las que se hizo referencia en la acción de tutela. No obstante, procedió a programar cita para el 23 de julio de 2024, de lo cual informó a la familiar[26]. Por este motivo, solicitó ser desvinculada del proceso y que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto la cita se encuentra autorizada y agendada.
E. Decisión judicial objeto de revisión[27]
17. En sentencia del 22 de julio de 2024, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Verde declaró improcedente la solicitud de amparo, presentada por el Personero Municipal encargado de dicha entidad territorial. En relación con la presunta vulneración del derecho fundamental a la salud, encontró configurada la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que no consta prueba alguna del requerimiento realizado por parte del señor Marcos, aunado a que se autorizó y programó la cita requerida y se garantizó la portabilidad del servicio, en caso de que fuera necesario prestarlo en el municipio de Ocre, en donde residen sus familiares.
18. Por otra parte, en cuanto a la presunta vulneración del derecho al debido proceso, y la consecuente infracción de los derechos a la vida, a la dignidad humana, a la vivienda digna y al mínimo vital, los cuales se sustentan en la expulsión del centro de protección, al parecer, sin garantizar una solución alterna de vivienda, el Juzgado encontró incumplido el requisito de inmediatez, en tanto dicha decisión data del 04 de mayo de 2022 y la acción de tutela fue presentada ( ) el día 11 de julio de 2024, veintiséis meses después del hecho generador de la presunta afectación del derecho fundamental, sin acreditarse ( ) ninguna circunstancia especial que justificara la morosidad para la presentación de la misma[28].
19. No obstante, también llamó la atención sobre el hecho de que (i) en la acción de tutela no se manifiestan las razones por las cuales y pese a la distancia existente entre Verde y el municipio de Ocre, existiendo instituciones que brindan protección de internamiento de adultos mayores en el Cerro, se hace necesario e indispensable el traslado y reintegro del señor MARCOS, al CENTRO DE PROTECCIÓN SOCIAL PARA EL ADULTO MAYOR CASA DE LA CONCORDIA DE VERDE ( ), el cual se encuentra distante de su lugar de residencia[29]; y que, en todo caso, (ii) no reposa prueba de que [se] hubieran elevado solicitud[es] de reintegro del accionante ante el CENTRO DE PROTECCIÓN SOCIAL PARA EL ADULTO MAYOR CASA DE LA CONCORDIA ( ) y que esta les hubiera sido negada por su director[30].
F. Trámite en sede de revisión
20. Con fundamento en el artículo 33 del Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección de Tutelas número Nueve, en auto del 30 de septiembre de 2024[31]. Posteriormente, el 15 de octubre del mismo año fue repartido para su sustanciación.
21. Luego, en auto del 14 de noviembre de 2024[32], el magistrado sustanciador decretó pruebas con el fin de obtener elementos de juicio para adoptar una decisión en el asunto objeto de análisis. Al efecto, solicitó (i) a la Personería Municipal de Verde que, por su intermedio, le pida al señor Marcos que responda un cuestionario sobre sus condiciones de vida actual; (ii) al centro de protección social para el adulto mayor Casa de la Concordia, ubicado en el municipio de Verde, que aporte copia de la historia de atención prestada al señor Marcos, en la que conste la decisión de expulsión definitiva y el procedimiento que se surtió para ello; (iii) a la Secretaría de Salud del municipio de Verde que informe si, en ejercicio de sus competencias de vigilancia y control a las que se refiere el artículo 14 de la Ley 1315 de 2009, tuvo conocimiento de la expulsión definitiva del señor Marcos; (iv) a la Alcaldía Municipal de Ocre, que explique el alcance de las funciones relacionadas con el acompañamiento a las personas interesadas en obtener un cupo en los centros de protección; (v) a la Secretaría de Inclusión Social y Familiar del departamento de Manantial, que haga una exposición sobre la capacidad institucional de los centros de protección ubicados en el municipio de Ocre; y (vi) a Creer Salud EPS, que remita la historia clínica del señor Marcos.
22. Además, en esa misma providencia del 14 de noviembre del año pasado, se vinculó (i) a la Secretaría de Salud de Verde, con el fin de establecer el alcance de su participación en el trámite de expulsión del señor Marcos del centro de protección; y (ii) a la Secretaría de Inclusión Social y Familiar Departamental de Manantial, con el objetivo de establecer el funcionamiento y la capacidad de los centros de protección ubicados en Ocre.
23. El 20 de noviembre de 2024, la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Manantial[33] informó que: (i) la capacidad institucional del centro de protección social para el adulto mayor Casa la Concordia es de 54 personas, y actualmente no hay cupos disponibles[34]; (ii) presta servicios de alojamiento, alimentación, suministro y arreglo de ropa, entrega de elementos de aseo, y ayuda en baño para quienes lo requieran; y, (iii) respecto de la ruta de atención que debe seguirse cuando un adulto mayor es expulsado de un centro de protección, señaló que es obligación de este último notificar a la secretaría de salud competente y a la personería municipal, con el fin de buscar una alternativa de reubicación del adulto mayor con su red familiar o de no existir esta, con otro Centro de Protección Social para el Adulto Mayor ubicado en otro municipio.
24. El 21 de noviembre de 2024, Creer Salud EPS envió el historial de afiliación, el cual incluye la historia clínica del señor Marcos.
25. El 12 de diciembre de 2024, el centro de protección social al adulto mayor Casa de la Concordia informó que los servicios que presta están regulados en la Ley 1315 de 2009. Transcribió apartes de los estatutos del centro, en los que se indican los requisitos de ingreso de los adultos mayores y las sanciones por su incumplimiento; y narró los hechos que conllevaron a la expulsión del señor Marcos del centro de protección[35].
26. El 13 de enero de 2025, la Sala Sexta de Revisión requirió el envío de las pruebas faltantes, y suspendió los términos de este proceso por el plazo de dos meses contados a partir de la expedición del auto, según lo autoriza el Reglamento Interno de esta corporación[36].
27. En comunicación telefónica con la Personería Municipal de Verde realizada por el despacho sustanciador el 4 de febrero de 2025, se conoció que, si bien la acción de tutela la interpuso el Personero Municipal encargado de Verde, actualmente ese cargo lo ejerce en propiedad el señor Pablo, quien, para el momento de la llamada, no estaba al tanto del estado del proceso y solicitó un tiempo prudencial para conocer el asunto y ubicar al señor Marcos.
28. El 6 de febrero de 2025, Creer Salud EPS aportó al proceso: (i) copia de la historia clínica del señor Marcos; (ii) datos sobre los centros de protección existentes en el municipio de Ocre; (iii) información sobre la no renovación automática de la portabilidad del señor Marcos; y (iv) confirmación de que este último se encuentra activo en la base de datos de la EPS, y cuenta con IPS primaria asignada[37].
29. En auto del 10 de marzo de 2025, se mantuvo la suspensión de términos, se solicitaron nuevas pruebas y se requirieron las faltantes[38]. Puntualmente, (i) se pidió a la Personería Municipal de Verde contactar al señor Marcos, para que responda un cuestionario; (ii) se vinculó y requirió a la Secretaría de Salud de Verde, con el propósito de obtener información sobre la expulsión del señor Marcos del centro de protección; (iv) se vinculó y requirió a la Secretaría de Salud Municipal de Ocre, con el objetivo de establecer la oferta para la protección a los adultos mayores en ese municipio; y (v) se requirió al centro de protección Social al Adulto Mayor Casa de la Concordia, para que enviara sus estatutos e hiciera constar cualquier otra actuación relacionada con esta causa.
30. El 18 de marzo de 2025, la Personería Municipal de Verde[39] indicó que, finalmente, logró ubicar y comunicarse con el señor Marcos, quien vive solo desde hace ocho meses, cuando volvió al municipio de Verde [,] toda vez que tuvo diferencias con su familia, y en este municipio es donde está registrado en el programa Colombia Mayor, que le garantiza una transferencia mensual para su sostenimiento[40]. Informó que la alimentación y el lavado de ropa están a cargo del municipio mediante el programa de asistencia a la población adulta mayor. Este programa se encuentra a cargo de Laura[41]. Explicó que la atención en salud le corresponde a la Secretaría de Salud que realiza jornadas de salud básica, en que se ha constatado que su salud progresivamente se va deteriorando, pero no ha requerido acudir a centros médicos[42]. Indicó que el señor Marcos manifestó no tener interés en desplazarse a otro municipio, como quiera que es beneficiario del subsidio del adulto mayor [,] y en caso de variar su residencia [,] perdería dicho beneficio. Finalmente, afirmó que el señor Marcos [n]o ha solicitado su reintegro al Centro de Protección Social ( ); sin embargo, la Secretaría de Salud y Desarrollo Social intentó entablar contacto con las directivas de aquel, resultando las gestiones infructuosas [,] en cuanto el señor ( ) fue expulsado de allí en dos ocasiones por sus comportamientos.
31. En la misma fecha, la Parroquia[43], en representación del centro de protección, adjuntó los estatutos del establecimiento y el expediente en el que constan tanto los llamados de atención realizados al señor Marcos, como el acta de expulsión, en la que se lee[44]:
El presente día se realizó reunión en el CPSAM, Casa de la Concordia, con el personero, la gerontóloga, el secretario de salud, dos miembros del cabildo del adulto mayor, tres miembros activos de la junta del CPSAM, para tratar la problemática de la agresividad entre ellos y con las empleadas, llegándose a la decisión unánime de que por no cumplir con el reglamento interno de trabajo, donde se resalta el respeto por los compañeros y las empleadas del centro, señor Marcos, quien con anterioridad habría sido suspendido por 18 meses por la misma situación y se le había brindado una nueva oportunidad bajo condiciones, este comportamiento se repitió y amenazó a [x], se les suspenden los servicios definitivamente a raíz de esta situación y será enviado a Ocre Oscuro donde su familia, la secretaría de salud le comprará los tiquetes para el viaje, debe abandonar el centro el día jueves 5 de mayo de 2022.
32. Escrita a mano, hay una nota que dice: se envió para Ocre Oscuro el día 16 de mayo de 2022 me comuniqué con su hija y llegó bien.
33. El 19 de marzo de 2025, el despacho sustanciador se comunicó vía telefónica con la señora Laura, quien de acuerdo con la respuesta aportada por el Personero Municipal en propiedad de Verde es la encargada del programa de asistencia a la población adulta mayor de la Secretaría de Salud del citado municipio. En la conversación se informó que el señor Marcos (i) vive en una residencia paga[45], que el municipio le ayudó a conseguir; (ii) es beneficiario del subsidio económico directo al adulto mayor gestionado por el municipio; (iii) es beneficiario del programa de alimentación implementado por el municipio, aun cuando dicho programa estuvo suspendido durante los primeros tres meses del año; y (iv) el único centro de protección existente en el municipio, que presta el servicio de alojamiento, es el de la Casa de la Concordia[46].
34. En auto del 1º de abril de 2025, el magistrado sustanciador ordenó incorporar al expediente el acta de la conversación telefónica sostenida con la señora Laura el 19 de marzo de 2025[47]. El 25 de abril de este año, la Secretaría General reportó en el sistema interno de información de la Corte, que dicho auto fue notificado el día 3 del mismo mes y año.