I. ANTECEDENTES
1. En este acápite, la Sala hará una aclaración previa, presentará la síntesis de la providencia, resumirá los hechos relevantes del caso, y dará cuenta de las decisiones de instancia y del trámite en sede de revisión.
2. En aplicación de lo dispuesto en la Circular No. 10 de 2022, la Sala adopta, como medida de protección a la intimidad de la accionante la supresión de los datos que permitan su identificación, razón por la cual sus nombres serán reemplazados por unos ficticios y se excluirá la información que conduzca a su caracterización. Además, en la parte resolutiva de esta sentencia, se ordenará a la Secretaría General de esta Corporación, a las partes, a las autoridades judiciales de instancia y a aquellas vinculadas al trámite, guardar estricta reserva respecto de los datos aquí tratados. Para tales efectos se utilizarán los nombres ficticios dispuestos en el auto de pruebas proferido por el despacho sustanciador el 7 de abril de 2025: la demandante será identificada con el nombre Lucía, y su cónyuge con el nombre Bernardo.
B. Síntesis de la decisión
3. Correspondió a la Sala Sexta de Revisión decidir la acción de tutela presentada por la señora Lucía contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en la que solicitó la protección de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por la negativa de la entidad accionada a reconocerle la sustitución pensional, con el argumento de no haber acreditado la convivencia con su cónyuge durante los cinco años anteriores a su fallecimiento.
4. Al realizar el análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala verificó el cumplimiento de todos ellos, incluido el referente a la legitimación en la causa por activa. En particular, frente a este último y contrario a lo sostenido por el juez de segunda instancia, encontró que el mandato conferido al abogado designado por la parte accionante cumple con las exigencias requeridas para acreditar su validez, pues (i) consta por escrito enviado a través de correo electrónico; (ii) es especial, en cuanto señala con claridad: (a) el nombre e identificación de la interesada en calidad de poderdante, y del apoderado; (b) la individualización de la UGPP como persona jurídica de naturaleza pública en contra de la cual se debe interponer la acción; (c) la causa del litigio, esto es, que se reconozca y pague la sustitución pensional a la que considera que tiene derecho; y (d) la identificación de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital como presuntamente vulnerados; (iii) se otorgó, además, para la defensa de los intereses en un proceso determinado; y (iv) se confirió mediante una persona jurídica que presta servicios de asesoría en derecho como objeto social.
5. Una vez fijado el objeto del litigio, y con el fin de establecer si se vulneraron los derechos alegados, la Corte concluyó que la entidad accionada desconoció los precedentes de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, según los cuales el requisito de convivencia por cinco años de forma continua, permanente e ininterrumpida con el causante puede acreditarse en cualquier tiempo y no solo durante los años anteriores a su muerte. Dicho desconocimiento, en el caso concreto, conllevó a la vulneración de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, al negarse la UGPP a reconocer la prestación que esta solicitó, y frente a la cual acreditó los requisitos exigidos en la ley, pues, al adoptar esa determinación, cuestionando el tiempo requerido de coexistencia en el mismo techo, también se aportó de la jurisprudencia que admite que la pareja puede vivir en ciudades diferentes, y que, a pesar de la distancia, no se afecta la convivencia, siempre que se mantengan incólumes los vínculos afectivos, el apoyo emocional, la solidaridad y el acompañamiento espiritual necesario que consolidan la vida en pareja.
6. En consecuencia, la Corte revocó la decisión proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior de Medellín, que había declarado improcedente la acción por falta de legitimación en la causa por activa, y en su lugar, confirmó la decisión adoptada en primera instancia por el Juzgado Octavo de Familia del Circuito de Medellín, que concedió el amparo solicitado y ordenó a la UGPP expedir el acto administrativo de reconocimiento de la sustitución pensional con la inclusión de las mesadas adicionales, incrementos y retroactivo desde el 14 de enero de 2024.
C. Hechos y pretensiones
7. En Resolución 08823 del 10 de agosto de 1984, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) reconoció pensión de jubilación en favor del señor Bernardo, cuyo último cargo fue el de Jefe de Liquidación Grado IV-26 del Ministerio de Hacienda[2]. Posteriormente, mediante Resolución 07067 del 28 de febrero de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) reliquidó la citada pensión, indexando el valor de la mesada pensional[3].
8. Bernardo estuvo unido en matrimonio con Lucía desde el 23 de diciembre de 1960 y hasta el 14 de enero de 2024, cuando éste falleció.
9. El 31 de enero de 2024, Lucía solicitó a la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite, la cual fue negada[4] mediante la Resolución RDP 008118 del 7 de mayo del año en cita[5], con fundamento en que no se evidenció que la accionante y su marido hubieran convivido durante los últimos cinco (5) años previos a su fallecimiento, en los términos del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993[6]. Contra esa decisión, Lucía interpuso recurso de apelación, pero la negativa fue confirmada en la Resolución RDP 012968 del 31 de julio de 2024[7].
10. El 18 de octubre de 2024, Lucía, a través de apoderado judicial, solicitó la tutela de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, los cuales habrían sido vulnerados por la UGPP, al negar el reconocimiento de la prestación solicitada[8]. Sostuvo que compartió techo, lecho y mesa con el causante hasta el año 1989, época en la que se trasladó a la ciudad de Medellín por razones laborales. No obstante, afirmó que con su cónyuge convinieron sostener su vínculo matrimonial[9]. Además, indicó que tiene 80 años, no devenga pensión o ingreso que le permita solventar sus gastos básicos, y está diagnosticada con hipertensión, enfermedad coronaria, insuficiencia cardiaca y gonartrosis[10]. Con base en ello, sostuvo que, si bien podría acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad de las resoluciones que negaron el reconocimiento de la mesada pensional, lo cierto es que la demora de los procesos ante dicha jurisdicción podría ocasionarle un perjuicio irremediable por su avanzada edad, delicado estado de salud, y difícil situación económica[11].
11. Agregó que tanto la Corte Constitucional como la Corte Suprema de Justicia han sostenido que la convivencia de 5 años puede haber ocurrido en cualquier tiempo, es decir, no necesariamente en los años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, y por ende él o la cónyuge supérstite tiene derecho a la sustitución pensional si acredita que (i) tenía vínculo matrimonial vigente con el causante al momento de su fallecimiento y (ii) convivió durante un lapso no inferior a 5 años en cualquier tiempo con el pensionado[12].
12. El asunto fue repartido el 21 de octubre de 2021[13] al Juzgado Octavo de Familia del Circuito de Medellín de Oralidad, el cual admitió la solicitud y vinculó a la UGPP y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[14].
D. Respuesta de la entidad demandada y de la tercera vinculada
13. El 24 de octubre de 2024, la UGPP sostuvo, por un lado, que la tutela es improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, en tanto la accionante puede ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y, por el otro, que no vulneró ningún derecho, por cuanto la negativa al reconocimiento de la prestación solicitada se fundamentó en el incumplimiento de los requisitos legales para ser acreedora de la pensión de sobreviviente[15] que reclama. Reiteró los argumentos esbozados en las resoluciones que negaron el derecho, e insistió en la ausencia de prueba de la convivencia continua, permanente e ininterrumpida con la solicitante durante los últimos cinco (5) años anteriores a la muerte del causante[16].
14. El 24 de octubre de 2024, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la desvinculación del proceso. Adujo que no es la entidad responsable de la presunta vulneración de los derechos alegados, porque no tiene competencia para reconocer y pagar la sustitución pensional solicitada. Sostuvo que, si bien la UGPP es una entidad adscrita a dicho ministerio, lo cierto es que cuenta con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, y ejerce sus funciones autónomamente[17].
E. Decisiones objeto de revisión
15. Primera instancia. En sentencia del 5 de noviembre de 2024[18], el Juzgado Octavo de Familia de Circuito de Medellín concedió el amparo y ordenó a la UGPP reconocer la sustitución pensional en favor de la accionante, así:
PRIMERO. CONCEDER el amparo constitucional al derecho fundamental al mínimo vital y a la seguridad social deprecado por el apoderado de la señora LUCÍA (C.C. xx.xxx.xxx).
SEGUNDO. ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, cuyo director general es el señor LUCIANO GRISALES LONDOÑO, y cuyo director de pensiones es el señor ALEXANDER FLÓREZ GARCÍA, dejar sin efectos la resolución RDP 008118 del 7 de mayo de 2024, que resolvió negar la sustitución pensional solicitada por la señora LUCÍA, y la resolución RDP 012968 del 31 de julio de 2024 la cual confirmó en su totalidad el acto administrativo que denegó conceder la sustitución pensional.
TERCERO. ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, cuyo director general es el señor LUCIANO GRISALES LONDOÑO, y cuyo director de pensiones es el señor ALEXANDER FLÓREZ GARCÍA, que en el término de DOS (2) DÍAS contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, expida acto administrativo que conceda la sustitución pensional a la que es legalmente acreedora la señora LUCÍA (C.C. xx.xxx.xxx), de ochenta años, como cónyuge supérstite del señor BERNARDO (x.xxx.xxx); en el mismo monto devengado por el pensionado fallecido, con sus aumentos y mesadas adicionales anuales, y con el retroactivo pensional causado desde el fallecimiento del causante (14 de enero de 2024) y hasta la fecha del pago.
CUARTO. ORDENAR a la parte accionada que acredite en este trámite la gestión del cumplimiento a lo ordenado, en un término de DOS (2) DÍAS contados a partir del día siguiente a la finalización de los términos concedidos en la parte resolutiva de esta sentencia.
QUINTO. DESVINCULAR de esta acción al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por falta de legitimidad en la causa por pasiva.
SEXTO. NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito.
SÉPTIMO. DE NO SER IMPUGNADA esta decisión dentro de los tres días siguientes a su notificación, remítase al día siguiente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
16. La citada autoridad judicial, por un lado, encontró satisfecho el requisito de subsidiariedad, porque resultaba desproporcionado someter a Lucía al trámite ordinario debido a su avanzada edad y su delicado estado de salud. Y, por el otro, verificó que se satisfacían los requisitos para acceder a la prestación solicitada, pues, en los términos de la sentencia SU-453 de 2019, no es necesario demostrar, por parte del cónyuge supérstite, una convivencia con el causante de cinco años inmediatamente anteriores a la muerte, sino que dicho término de convivencia pudo haberse dado en cualquier tiempo (subrayado original).
17. Impugnación. En escrito del 7 de noviembre de 2024[19], el subdirector de defensa judicial pensional (E) de la UGPP impugnó el fallo, solicitó revocar la decisión y negar el amparo. De mantener el reconocimiento de la prestación, de manera subsidiaria, solicitó hacerlo como mecanismo transitorio mientras la accionante interpone el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dirimir el conflicto y determinar la legalidad de los actos administrativos objeto de reproche.
18. Segunda instancia. En sentencia del 6 de diciembre de 2024[20], la Sala Segunda de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Medellín revocó la decisión y, en su lugar, declaró improcedente el amparo, al incumplir el presupuesto de legitimación en la causa por activa. Sostuvo que el poder conferido por la accionante a la sociedad Acción Legal Servicios Jurídicos Integrales S.A.S no cumple con los requisitos de especialidad establecidos por la jurisprudencia porque
el poder conferido por la señora Lucía a la sociedad Acción Legal Servicios Jurídicos Integrales S.A.S., y aceptado por quien es su representante legal, la abogada Juliana María Vinasco Grajales, y finalmente utilizado por el togado Javier Castañeda Taborda, como inscrito a la citada sociedad, para el ejercicio de la acción, no congrega las características de especialidad establecidas por los órganos de cierre constitucional y de la justicia ordinaria en su reiterada jurisprudencia, pues en su otorgamiento se limitó a facultarla para que en mi nombre y representación instaure ACCIÓN DE TUTELA en contra de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, con el fin de que se le ordene, dentro de un plazo prudencial perentorio y en amparo del derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital, que reconozca y pague la sustitución pensional a la que tiene derecho mi prohijada con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, el señor BERNARDO (Q.E.P.D.) (Sic), sin determinar la actuación u omisión que originó el ejercicio de la salvaguarda, aspectos que para el caso de marras cobraban significativa importancia en consideración a los fundamentos fácticos expuestos en el escrito rector, lo que hace que tal acto no cumpla con los elementos del apoderamiento en materia de tutela, y, por tanto, no perfecciona la legitimación por activa en esta causa, situación que impedía adoptar una decisión de fondo en la controversia planteada (subrayado fuera de texto).
19. Señaló que admitir el poder sin el cumplimiento de todos los presupuestos sería tanto como dejar de lado la disposición que la poderdante tiene frente a sus derechos y el origen o fundamentos de su alegada afrenta, así como la finalidad de la especificidad del poder para el ejercicio de esta excepcional acción.
F. Trámite en sede de revisión
20. Con fundamento en el artículo 33 del Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue escogido para su revisión en auto del 28 de febrero de 2024 por la Sala de Selección de Tutelas número Dos de la Corte Constitucional. Posteriormente, el 15 de marzo de 2025 fue repartido para su sustanciación.
21. Luego, en auto del 7 de abril del año en curso[21], el magistrado sustanciador decretó pruebas con el fin de obtener elementos de juicio para adoptar una decisión en el asunto objeto de análisis. Al efecto, solicitó (i) a Lucía, información sobre su situación personal, familiar, económica y laboral, además de la explicación sobre su vínculo con Bernardo; (ii) a la UGPP, la remisión de la totalidad del expediente pensional de Bernardo y copia legible de las resoluciones mediante las cuales se le reconoció y reliquidó la pensión de jubilación; (iii) al Juzgado Octavo de Familia del Circuito de Medellín de Oralidad, información sobre la práctica de los testimonios solicitados en sede de tutela; y (iv) a Susana, Elsa, Hugo, Omar, Luis Manuel, Camilo y Gladys, la respuesta a un cuestionario sobre su conocimiento acerca de la relación y la convivencia de los señores Bernardo y Lucía.
22. El 9 de abril de 2025, el Juzgado Octavo de Familia del Circuito de Medellín respondió a la solicitud e informó que los testimonios solicitados en la acción de tutela no fueron decretados ni practicados[22].
23. El 10 de abril de 2025, Lucía allegó respuesta e informó que (i) su grupo familiar está conformado por dos hijos de 58 y 61 años y que no cuenta con personas a su cargo; (ii) en la actualidad no cuenta con ingresos mensuales propios debido a que, por su edad y delicado estado de salud, no puede desarrollar ninguna actividad económica; (iii) no tiene pensión; (iv) no tiene bienes que le generen rentas; (v) trabajó como abogada independiente hasta el año 2019, momento a partir del cual sobrevivía únicamente con los recursos provenientes de la pensión de su esposo y de la ayuda económica provista por su hijo menor; y (vi) en la actualidad, su hijo menor se encarga de cubrir la vivienda, la seguridad social, la alimentación, el transporte a citas médicas y un cuidador cuando ha sido requerido. Finalmente, con el fin de acreditar la convivencia con Bernardo, aportó el registro civil de matrimonio, los registros civiles de nacimiento de sus hijos, fotos familiares, y la certificación de la EPS donde aparece como su beneficiaria[23].
24. Entre el 10 y 11 de abril del año en cita, Susana, Elsa, Hugo, Omar, Luis Manuel, Camilo y Gladys, respondieron el cuestionario enviado[24]. En síntesis, manifestaron lo siguiente:
25. El 11 de abril de 2025, la UGPP allegó copia digital del expediente pensional solicitado.