II. ANTECEDENTES
1. Hechos y pretensiones
1. La accionante señaló que su compañero permanente, el señor Aníbal Palomo Bravo prestó sus servicios al Ejército Nacional, inicialmente como soldado regular en servicio militar obligatorio desde el 15 de diciembre de 1995 y hasta el 12 de junio de 1997. Luego, como soldado voluntario desde el 15 de septiembre de 1997 hasta el 14 de enero de 1998, cuando fue retirado del servicio mediante Orden Administrativa N° 1009 por inasistencia de 10 días sin causa justificada.
2. Posteriormente, Aníbal Palomo Bravo ingresó nuevamente al Ejército Nacional bajo la identidad del señor Samuel Waldo Córdoba y prestó sus servicios como soldado voluntario del 1º de febrero de 2000 al 31 de octubre de 2003, y profesional del 1º de noviembre de 2003 al 7 de marzo de 2004, cuando murió en combate en la vereda Las Faldas del municipio de Granada, Antioquia. Según el Informe Administrativo por Muerte N° 22 expedido por el Comandante del Batallón de Artillería N° 4, las circunstancias de la muerte de quien se había incorporado al Ejército con el nombre de Samuel Waldo Córdoba fueron las siguientes:
...cuando la contraguerrilla entró al sector, se encontraban dos bandoleros emboscados en la maraña, al detectar al SLP WALDO CÓRDOBA el cual era el puntero, le efectuaron unos disparos con fusil AK 47 propinándole un tiro en la parte posterior de la cabeza, causándole una herida, se le prestaron los primeros auxilios por parte del enfermero de la contraguerrilla, pero falleció posteriormente a causa de la herida.
3. El 11 de abril de 2012, la Fiscalía Tercera especializada de la Unidad Nacional de Fiscalías contra el Terrorismo de Bogotá, tras una investigación por el fallecimiento del señor Aníbal Palomo Bravo, dispuso reconocerlo como víctima del delito de homicidio, razón por la que ordenó (i) la cancelación del registro civil de defunción a nombre de Samuel Waldo Córdoba y (ii) la inscripción de la defunción en el registro civil del señor Palomo Bravo.
4. Una vez contó con el certificado de defunción del señor Palomo Bravo, la accionante instauró una demanda ordinaria en febrero de 2013 para obtener el reconocimiento de la unión marital de hecho. Mediante sentencia del 13 de febrero de 2014, el Juzgado Promiscuo de Familia de Turbo declaró la existencia de dicha unión entre el 16 de julio de 1992 y el 7 de marzo de 2004.
5. El 1° de noviembre de 2013, la accionante en nombre propio y en representación de su hijo Arleys Alexander Palomo Terán, solicitó a la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional el reconocimiento de las prestaciones sociales (salarios, bonificaciones, primas, indemnizaciones y seguros) además la pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre y compañero permanente SOLDADO PROFESIONAL ANÍBAL PALOMO BRAVO.
6. Debido a que no obtuvo respuesta de la petición referida, la actora instauró una acción de tutela en marzo de 2014 contra la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional. Al contestar la acción de amparo, la entidad accionada mediante oficio N°20145370265781 del 17 de marzo de 2014, informó que para atender el requerimiento de la accionante resultaba necesario que esta iniciara un proceso ordinario con el fin de que se reconociera la relación laboral entre el señor Aníbal Palomo Bravo y el Ejército Nacional.
7. Mediante fallo del 21 de marzo de 2014, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín amparó el derecho fundamental de petición y ordenó a la entidad accionada responder la petición presentada por la accionante el 1° de noviembre del año 2013 y reiterada el 30 de enero de 2014.
8. El 3 de abril de 2014, el Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, mediante oficio N°20145370334171, informó a la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín lo siguiente:
Es de reiterar HONORABLE MAGISTRADO que con ocasión del fallecimiento del soldado profesional WALDO CÓRDOBA SAMUEL, la Fiscalía Regional de Rio Negro- Antioquía, cuando practicó el levantamiento del cadáver se pudo establecer que la verdadera identidad del soldado corresponde al nombre de PALOMO BRAVO ANÍBAL, persona que no figura en nuestra base de datos, por ende es de suma importancia que inicie el proceso ordinario laboral y se aporte el fallo judicial, para establecer la relación laboral del señor PALOMO BRAVO ANÍBAL, así mismo como la copia auténtica original del registro civil de defunción ( ), para que una vez allegue estos documentos, se proceda al interior de la Fuerza corregir el Informe Administrativo por Muerte y la Hoja de servicios a nombre de la persona que realmente estuvo vinculada a la institución.
9. A su vez, el Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional adjuntó copia de la Resolución N° 46813 del 4 de agosto de 2005, en la que se ordenó el reconocimiento de unas prestaciones sociales (cesantías y bonificaciones) a varios soldados profesionales, entre ellos, al señor Samuel Waldo Córdoba.
10. El 31 de octubre de 2014, el Comandante del Batallón de Artillería N° 4 de Medellín a través de oficio N° 04571, sin ahondar en razones, le informó a la accionante que no es posible el reconocimiento de PALOMO BRAVO ANÍBAL como soldado profesional, ni la corrección del Informe Administrativo por Muerte N°22.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
11. El 18 de noviembre de 2014, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Arlenis Terán Gómez y el señor Arleys Alexander Palomo Terán de 21 años de edad, solicitaron la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución N° 46813 del 4 de agosto de 2005[11], (ii) oficio N°20145370265781 del 17 de marzo de 2014[12], (iii) oficio N°20145370334171 del 3 de abril de 2014[13] y (iv) oficio N° 04571 del 31 de octubre de 2014[14], proferidos por el Ejército Nacional y referidos en la sección anterior.
12. Pretendieron como consecuencia de la nulidad de dichas actuaciones (i) declarar la relación laboral entre el señor Aníbal Palomo Bravo y el Ejército Nacional; (ii) decretar el ascenso póstumo al grado de cabo segundo; (iii) corregir el Informe Administrativo por Muerte N°22 y la hoja de servicios; (iv) conformar el expediente prestacional; y (v) reconocer y pagar los emolumentos que consagra el Decreto 1794 de 2000 (asignación salarial mensual, reajustes salariales, primas de antigüedad, prima proporcional de servicios, prima proporcional de navidad, prima proporcional de vacaciones y subsidio familiar). Igualmente solicitaron (vi) conforme al artículo 8 del Decreto 2728 de 1968 reconocer y pagar cesantías y 48 meses correspondientes a los haberes de cabo segundo; y (vii) reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes.
13. Para sustentar la demanda, señalaron que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el señor Aníbal Palomo Bravo estuvo vinculado al Ejército Nacional como funcionario de hecho pues desempeñó su cargo en virtud de una investidura irregular, situación que debe ser objeto de protección a través del principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
14. Primera instancia. Mediante Sentencia del 30 de junio de 2017, el Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. La autoridad consideró que (i) no existe declaración de responsabilidad penal por parte de un juez, motivo por el cual no podría calificarse una conducta delictiva en este caso, por lo que esta se configura como una irregularidad administrativa que no puede ser utilizada para negar la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios; (ii) con la muerte se extingue la acción penal y sancionatoria, por lo que no se pueden extender a los beneficiarios del fallecido; (iii) la irregularidad con la cual ingresó el soldado a la institución constituye la modalidad de un funcionario de facto, es decir, a pesar de que se presentó una vinculación con una identidad ficticia, materialmente se configuraron los elementos de una relación laboral, razón por la cual consideró que los demandantes tienen derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, así como a las prestaciones sociales del causante, conforme a los Decretos 1793 de 2000 y 1794 de 2000; y (iv) se cumple con los requisitos legales y constitucionales para causar las prestaciones sociales.
15. En consecuencia, decidió conceder parcialmente las pretensiones y, luego (i) de declarar la relación laboral entre el señor Aníbal Palomo Bravo y el Ejército Nacional, ordenó a título de restablecimiento del derecho (ii) la corrección del Informe Administrativo por Muerte y de la hoja de servicios, (iii) la conformación de expediente prestacional, (iv) la aplicación del artículo 8° del Decreto 2728 de 1968 para el ascenso póstumo, y (v) el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales y prestaciones sociales a las que haya lugar y que no se encuentren afectadas por la prescripción. A su vez, concluyó que se encontraba prescrita toda mesada, indemnización, bonificación que el soldado causó durante la prestación del servicio.
16. Recurso de apelación. El Ministerio de Defensa señaló que la falsedad en documento privado, en la que incurrió el señor Palomo Bravo impide el reconocimiento laboral y prestacional pretendido. Por su parte, la demandante solicitó la revocatoria parcial de la sentencia respecto de la aplicación de la prescripción para algunas prestaciones sociales.
17. Segunda instancia. A través de Sentencia del 21 de febrero de 2024, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones. Para fundamentar su decisión, la Subsección B de la Sección Segunda argumentó:
(i) De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1862 de 2017 Por la cual se establecen las normas de conducta del militar colombiano y se expide el Código Disciplinario Militar, uno de los valores que rigen la conducta militar lo es la honestidad, entendida como actuar con rectitud, sinceridad, transparencia y legalidad (art. 6 numeral 1°). Además, dicha normativa señala que al militar le está prohibido proporcionar datos o documentos personales inexactos a la Institución (art. 71 numeral 15). Ello no fue cumplido por el señor Aníbal Palomo Bravo, si se tiene en cuenta que, la prestación del servicio se realizó suplantando la identidad de un tercero.
(ii) No es posible reconocer prestaciones sociales a quien pretende adquirir el derecho a través de vías ilegales.
(iii) A la luz de lo dispuesto en la jurisprudencia que desarrolla la figura del funcionario de hecho, y prevé los casos en que la misma se presenta, en el asunto ello no se configura, en tanto no se puede hablar en este caso de un vínculo irregular con el Ejército Nacional, por cuanto el soldado Aníbal Palomo Bravo, defraudando la fe pública, ingresó a las filas de la Institución suplantando la identidad de un tercero, y obteniendo beneficios por el desempeño de una conducta ilegal.
(iv) No se puede equiparar una conducta ilegal del funcionario con el llamado vínculo irregular que configura al funcionario de hecho, dado que ambas condiciones son completamente diferentes; la ilegalidad hace referencia al desconocimiento de preceptos normativos, a actuar por fuera del marco legal, mientras que la irregularidad que se aborda desde la jurisprudencia se relaciona con la forma en que se realiza la vinculación a la entidad, y que genera la necesidad de encausar dicho vínculo para reconocer derechos laborales.
(v) Cuando se incurre en el desconocimiento de preceptos legales para adquirir derechos, es preciso determinar unas consecuencias concretas frente a ello, motivo por el cual, no resulta plausible el otorgar prerrogativas a conductas ilícitas o que se alejan de los lineamientos establecidos para el reconocimiento de derechos.
18. No obstante lo anterior, ordenó a la entidad demandada la devolución de los aportes pensionales a los familiares por el tiempo comprendido entre el 1° de febrero de 2000 y el 7 de marzo de 2004, pues al deceso del causante ya se encontraba vigente la Ley 100 de 1993 que consagra la figura de la indemnización sustitutiva. Para tal efecto, precisó que no podía desconocerse que durante el tiempo en que el señor Aníbal Palomo Bravo se desempeñó como soldado voluntario y profesional en el Ejército Nacional, efectuó los aportes correspondientes al sistema pensional especial de las fuerzas militares, los cuales si bien no tuvieron como sustento un vínculo laboral, si se derivaron de la actividad que realizó el soldado.