II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
26. La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela dictados dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por virtud de la selección y del reparto realizado en la forma que establece el Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 01 de 2025).
2. Análisis de procedibilidad
27. A continuación, la Sala procederá a realizar el análisis de procedibilidad de la acción de tutela, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional pertinente.
28. La legitimidad en la causa por activa está prevista en el artículo 86 constitucional[27] y en el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991[28]. Estas disposiciones establecen que cualquier persona puede interponer, directamente o a través de apoderado, la acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales.
29. El presente caso, la ciudadana Andrea interpuso directamente la acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales, ante la negativa de Colpensiones de reconocer la pensión de sobreviviente en su favor. Por lo tanto, se satisface el presupuesto de legitimación en la causa por activa.
30. La jurisprudencia ha definido la legitimación en la causa por pasiva como la aptitud legal para ser llamado a responder por la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales alegados[29]. En ese sentido, en virtud del artículo 86 constitucional, así como de los artículos 5º y 42 del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y contra particulares cuando: (i) prestan un servicio público, (ii) su conducta afecta grave y directamente al interés colectivo, o (iii) el accionante se encuentre en estado de subordinación o indefensión frente al mismo[30].
31. En el presente caso, la acción de tutela se dirige contra Colpensiones, al ser la administradora de pensiones en la que el padre de la accionante estuvo afiliado y que resolvió de manera negativamente la solicitud de reconocimiento pensional en favor de la accionante. En consecuencia, se acredita la legitimación en la causa por pasiva.
32. Este requisito exige que la acción de tutela sea presentada dentro de un término razonable respecto de la ocurrencia de la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. El análisis de inmediatez debe realizarse en cada caso concreto, para lo que debe atender (i) las circunstancias personales del actor, (ii) su diligencia y posibilidades reales de defensa, (iii) la posible afectación a derechos de terceros derivada de la interposición tardía de la tutela y (iv) los efectos en el tiempo del hecho vulnerador, esto es, si se trata de una vulneración continuada o permanente[31].
33. En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en segunda instancia, consideró incumplido este requisito. A pesar de que el Tribunal no declaró la improcedencia de la acción de tutela, consideró injustificado en términos de inmediatez que la accionante inició los mecanismos administrativos y judiciales para su reconocimiento pensional en 2024, a pesar de que su padre falleció en 2012[32].
34. Al respecto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia erró en su análisis. El análisis de este requisito de procedibilidad implica identificar el momento en que ocurre la afectación a los derechos fundamentales y el momento en que se interpone la acción de tutela. En este caso, la afectación a los derechos fundamentales se configuraría de acuerdo con el análisis del fondo del asunto por la decisión negativa de Colpensiones. La muerte del padre es una contingencia que no se debe tomar como referente para hacer el análisis de inmediatez, pues no sirve para identificar el momento en que se presentó la presunta vulneración de los derechos de la accionante ante la negativa de la entidad.
35. En ese sentido, la afectación a los derechos fundamentales discutidos en el presente asunto se generaría dependiendo del análisis de fondo a partir de la negativa al reconocimiento pensional. En ese sentido, Colpensiones resolvió el recurso de reposición a través de la Resolución SUB 346579 del 9 de octubre de 2024, así como el recurso de apelación a través de la Resolución DPE 20002 del 1º de noviembre de 2024, la cual fue notificada por aviso del 3 de diciembre de 2024. Posteriormente, la accionante presentó la acción de tutela el 14 de febrero de 2025[33]. Por lo tanto, entre la notificación de la resolución y la radicación de la tutela transcurrió un tiempo corto que supera el requisito de inmediatez.
36. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado que las vulneraciones originadas por la falta de reconocimiento o pago de derechos pensionales constituyen afectaciones continuadas a los derechos fundamentales[34].
37. Aunque estas dos razones permiten concluir que la acción de tutela bajo estudio cumple el requisito de inmediatez, la Sala encuentra necesario reiterar que el deber del juez constitucional de realizar un análisis concreto del caso, lo cual supera la mera comparación entre las fechas en que ocurrió la amenaza o vulneración a los derechos fundamentales y la presentación de la acción de tutela. Para ello, es imprescindible tener en cuenta las circunstancias personales de la accionante.
38. En el presente caso, a pesar de que el Tribunal reconoció la situación de discapacidad de la accionante y su vulnerabilidad socioeconómica, no tuvo en cuenta estos elementos para determinar el cumplimiento de este requisito. La accionante es una mujer con discapacidad, diagnosticada con una pérdida de la capacidad laboral mayor al 68%, estructurada previo al fallecimiento de su padre. Esta discapacidad integra (i) limitación en la agudeza visual; (ii) discopatía lumbar, rectificación de la lordosis lumbar y una hernia discal tipo abombamiento en los niveles L4-L5 y L5-S1; y (iii) discapacidad intelectual moderada[35]. Adicionalmente, la accionante está categorizada en pobreza extrema por el Sisbén[36]. Por lo tanto, la accionante se encuentra en una situación acentuada y manifiesta de vulnerabilidad con pocas posibilidades reales de defensa, incluyendo la realización de solicitudes para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
39. Por lo anterior, no hay duda alguna de que el presente caso satisface el requisito de inmediatez.
40. En virtud del artículo 86 de la Constitución y de los artículos 6º y 8º del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede cuando: (i) el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial; (ii) a pesar de contarse con otro medio de defensa, este no sea idóneo o eficaz en las condiciones del caso concreto; y (iii) sea necesario evitar la consumación de un daño irreparable.[37]
41. En los casos en los que pretenda el reconocimiento de pensiones en virtud de la condición más beneficiosa, la Corte diseñó un test de procedencia con los objetivos de (i) determinar la eficacia del proceso ordinario laboral y (ii) determinar si era procedente la aplicación de un régimen pensional derogado en virtud de la condición más beneficiosa[38]. En ese sentido, la realización de este test tenía relevancia en el análisis de subsidiariedad y en el fondo.
42. El test de procedencia se integraba por cinco condiciones que permitían analizar las circunstancias concretas del accionante, cuya acreditación permitía concluir que el proceso ordinario laboral carecía de eficacia y superaba el requisito de subsidiariedad. En la reciente Sentencia SU-174 de 2025, la Corte reiteró la exigencia de acreditar una situación acentuada de vulnerabilidad para que, en virtud de la condición más beneficiosa, sea posible aplicar un régimen pensional derogado. Sin embargo, eliminó el test de procedencia como metodología de análisis de la situación de vulnerabilidad y estableció que este se rige por la libertad probatoria. Sobre el contenido del test de procedencia y el cambio jurisprudencial para acreditar la situación de vulnerabilidad, se hará referencia especial en el acápite 6º de la presente providencia.
43. En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en su sentencia de segunda instancia, consideró que el ordenamiento jurídico dispone otros mecanismos de defensa[39]. En ese mismo sentido, consideró incumplida la quinta condición del test de procedencia, ya que si bien se interpusieron los recursos procedentes en contra de la decisión de no reconocimiento de la prestación, no se acudió, a las herramientas jurisdiccionales[40].
44. La Sala encuentra errado el análisis del Tribunal, incluso en vigencia del test de procedencia. Como ya se ha dicho, el test de procedencia integraba cinco condiciones, cuyo cumplimiento permitía en primer lugar superar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. La condición del test que el Tribunal consideró incumplida consiste en establecer que el accionante tuvo una actuación diligente en adelantar las solicitudes administrativas o judiciales para solicitar el reconocimiento[41]. Sin embargo, durante la vigencia del test, la Corte no exigió acudir al procedimiento ordinario para cumplir con esta condición del test. Incluso, en la misma Sentencia SU-005 de 2018, en la que se usó el test por primera vez, la Corte consideró acreditado el requisito de subsidiariedad en casos en los que los accionantes no presentaron recursos judiciales previos a la acción de tutela[42]. La consideración del Tribunal Administrativo de Antioquia desnaturaliza el test de procedencia y su objetivo de permitir un análisis de subsidiariedad menos estricto.
45. Por otra parte, en el presente caso se encuentra superado el requisito de subsidiariedad, ya que sobre la accionante recae una situación manifiesta y acentuada de vulnerabilidad. Para el análisis de vulnerabilidad, la Sala seguirá la regla jurisprudencial anunciada en la Sentencia SU-174 de 2025, en la que la Sala Plena eliminó el test de procedencia como metodología de análisis de la vulnerabilidad. En su lugar, dicho análisis se rige por la libertad probatoria.
46. De acuerdo con la Sentencia T-066 de 2025, la vulnerabilidad es una categoría definida que permite hacer efectivo el mandato constitucional de igualdad material. En ese sentido, la vulnerabilidad ha sido definida por esta Corte como:
[U]n proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno[43].
47. Por lo tanto, la vulnerabilidad es una circunstancia en la que a los individuos se les imponen barreras estructurales de orden social, económico o cultural entre otros, de manera que les impiden desarrollar sus proyectos de vida y ejercer plenamente sus derechos en condiciones de igualdad[44]. Por lo tanto, este concepto se relaciona con situaciones que imposibilitan a las personas a (i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que están expuestas[45]. A partir de dicha concepción, la Corte Constitucional ha reconocido a ciertos grupos de personas como vulnerables.
48. Sin embargo, la Corte ha advertido que la vulnerabilidad es una categoría cambiante y dinámica que requiere de un examen detallado y contextual de cada caso concreto[46]. Para ello, la Corte Constitucional ha considerado los siguientes factores, sin ser una lista taxativa:
(i) el contexto que causa la desprotección, (ii) el grado de exposición a un riesgo o limitación, (iii) el nivel de afectación potencial o real en relación con una amenaza de conformidad con las características del grupo que la soporta; (iv) la intensidad, frecuencia y duración de la amenaza o situación y (v) la capacidad de reacción o de agencia[47].
49. Adicionalmente, la perspectiva interseccional resulta útil en el análisis de vulnerabilidad, al considerar la especial situación de vulnerabilidad o discriminación que padece una persona por la interacción de varias matrices de opresión[48]. La aplicación de la perspectiva interseccional no implica negar la situación de vulnerabilidad de aquellas personas que enfrentan un solo factor o condición crítica. Al contrario, esta herramienta permite entender en contexto cómo la concurrencia de distintos factores de vulnerabilidad afecta a ciertas personas de manera distinta, sin que esto implique una mayor o menor vulnerabilidad.
50. Una vez verificada la situación de vulnerabilidad, el Estado tiene el deber de intervenir con el fin de contribuir a la superación de las barreras estructurales. Por lo tanto, el Estado no puede simplemente exigir resiliencia o que las personas en estas condiciones afronten las dificultades por sí solas[49].
51. En el caso concreto, concurren de forma simultánea una serie de factores que dan lugar a una experiencia interseccional que profundizan la exclusión y la situación de desventaja en la que se encuentra la accionante. En ese sentido, está probado que la accionante es una mujer con discapacidad que cuenta con un dictamen de pérdida de la capacidad laboral mayor del 68%[50]. De acuerdo con el artículo 1º de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[51], la accionante es una persona con discapacidad, ya que padece de deficiencias físicas, mentales y sensoriales que le han impedido ejercer sus derechos a la educación y al trabajo, así como a generar condiciones que le permitan ejercer su derecho a la vida en condiciones dignas. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que las personas con discapacidad son sujetos de especial protección constitucional[52], condición que la Sala reconoce en el presente caso.
52. Asimismo, la accionante manifiesta que, debido a su discapacidad, solo pudo estudiar hasta 1º de primaria y que nunca ha podido trabajar[53]. En ese sentido, está clasificada en Sisbén B2, equivalente a pobreza moderada[54]. Por lo tanto, la accionante dependía económicamente de su padre, tal como como fue acreditado y reconocido por Colpensiones en la Resolución SUB 2292298 del 19 de julio de 2024[55].
53. A partir del análisis interseccional, la Sala concluye que la vulnerabilidad de la accionante es agravada por la concurrencia interdependiente de discapacidad, condición socioeconómica (de la accionante y del familiar de quien dependía) y género. Este entramado sistémico configura una desventaja acumulativa que trasciende la suma de los factores individuales que han impedido que, a lo largo de su vida, la accionante goce sus derechos de manera efectiva y en un plano de igualdad. En ese mismo sentido, la interdependencia de estos factores imposibilita que la accionante pueda resistir la afectación en sus derechos fundamentales, tales como la vida en condiciones dignidad y el mínimo vital, entre otros. Por lo tanto, el proceso ordinario laboral se torna ineficaz y la acción de tutela supera el requisito de subsidiariedad.
3. Problema jurídico y metodología de la decisión
54. En esta ocasión, a la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿Colpensiones vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de una mujer con una pérdida de la capacidad laboral superior al 68% y sin recursos económicos propios, al negarle la aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990, con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa, para reconocerle la pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre?
55. Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia al derecho a la seguridad social de las personas con discapacidad, a la jurisprudencia constitucional sobre la pensión de sobrevivientes y a la aplicación de la condición más beneficiosa en la pensión de sobreviviente. Teniendo en cuenta los argumentos de defensa de Colpensiones, se hará al contenido y alcance del derecho a la defensa del patrimonio público. Finalmente, se resolverá el caso concreto.
4. Derecho a la seguridad social de las personas con discapacidad
56. La seguridad social tiene una connotación jurídica dual, al ser simultáneamente un derecho fundamental y un servicio público obligatorio. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[56], el carácter de derecho fundamental se debe al reconocimiento del artículo 48 Superior como un derecho irrenunciable, así como su relación con la dignidad humana y su reconocimiento en tratados internacionales, tales como Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[57] y del Protocolo de San Salvador[58].
57. La Corte Constitucional ha considerado que, en virtud de la Constitución Política y tratados internacionales como la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Convención Interamericana contra Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, las personas con discapacidad son sujetos de especial protección constitucional[59]. En consecuencia, resulta indispensable que el Estado y la sociedad tomen medidas encaminadas a hacer efectiva la igualdad y la plena inclusión de esta población[60].
58. El artículo 19 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad reconoce el derecho a vivir de forma independiente, el cual guarda especial relevancia. Este derecho supone la libertad de elegir y controlar las decisiones que afectan la propia vida, garantizando el máximo grado de autodeterminación e interdependencia en la sociedad, y debe hacerse efectivo en los ámbitos económico, social, cultural y político.[61].
59. Dado el carácter interdependiente de los derechos fundamentales, el derecho de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente se vincula directamente con el derecho a la seguridad social. Esto resulta especialmente relevante en un contexto en el que como lo ha reconocido la Corte[62] persisten barreras de acceso al empleo para esta población, con efectos que comprometen el ejercicio pleno de su derecho al mínimo vital.
60. En ese sentido, la Corte Constitucional ha resaltado la importancia de la implementación de acciones afirmativas en el ámbito laboral y de la seguridad social para mitigar y compensar desigualdades históricas[63]. Como correlativo a los derechos de las personas con discapacidad, la jurisprudencia constitucional ha identificado el deber de las administradoras de fondos de pensiones de disponer las medidas necesarias para superar obstáculos, garantizar el acceso a los derechos y hacer efectivas las garantías constitucionales[64]. Este deber se justifica en que las administradoras de fondos de pensiones (i) son las encargadas de materializar los principios y objetivos del sistema de seguridad social, y (ii) en razón de sus competencias, puesto que tienen entre sus usuarios frecuentes personas que hacen parte de ese grupo poblacional[65]. Asimismo, las administradoras de fondos de pensiones y los jueces deben adoptar un acercamiento interseccional hacia la materialización del derecho a la seguridad social de las mujeres en situación de discapacidad[66]. En todo caso, la materialización de la pensión dependerá de la acreditación de los requisitos que establezca la ley[67].
61. De acuerdo con lo anterior, la Corte ha considerado que las medidas de seguridad social para las personas con discapacidad son una forma de asegurar su bienestar e integración social[68]. Entre ellas, se encuentran la pensión de invalidez y las prestaciones subsidiarias de la indemnización sustitutiva (en el régimen de prima media) o la devolución de saldo (en el régimen de ahorro individual); así como la pensión de sobrevivientes de hijos con discapacidad que dependieran de sus padres[69].
5. Pensión de sobreviviente para hijos en situación de discapacidad
62. La pensión de sobrevivientes busca garantizar una renta periódica a los familiares que dependían económicamente del afiliado o pensionado fallecido, con base en las cotizaciones que este realizó en vida. Su propósito es evitar que los beneficiarios queden en situación de desprotección o abandono[70].
63. Durante la vigencia de la Constitución Política, la regulación de la pensión de sobrevivientes se ha consagrado en el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990), la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003. Para el presente caso, es pertinente identificar los requisitos exigidos en virtud del Acuerdo 049 de 1990 y en la Ley 797 de 2003 para la obtención de la pensión de sobrevivientes. En ese sentido, el artículo 25 del Acuerdo 049 de 1990 exigía que el afiliado estuviera disfrutando de la pensión de invalidez o de vejez; o que cumpliera la densidad de semanas exigidas para la pensión de invalidez. Por su parte, el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 modificó el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, allí estableció que el afiliado estuviera pensionado por vejez o invalidez o que, sin estarlo, hubiera cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.
64. Por otra parte, los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993 establecen los destinatarios y requisitos de la pensión de sobrevivientes. El literal C) de ambos artículos hace referencia a los hijos con discapacidad de la siguiente manera: los hijos [con discapacidad] si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de [discapacidad]. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993. El texto original agregaba que la dependencia económica implicaba que los hijos con discapacidad no tuvieran ingresos adicionales, lo cual fue declarado inexequible en la Sentencia C-066 de 2016. Asimismo, para acreditar la dependencia económica, la Corte ha considerado que no se requiere demostrar la carencia total de recursos, sino que se satisface al comprobar la imposibilidad de obtener recursos para subsistir dignamente[71].
6. Reiteración de la jurisprudencia sobre la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
65. El Acto Legislativo 01 de 2005, el cual adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, establece que [l]os requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. Esta disposición ha sido interpretada por la Corte en el sentido de que impide la aplicación ultractiva de regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993[72]. Sin embargo, la Corte ha considerado que la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003 no establecieron un régimen de transición en materia de pensión de sobreviviente, por lo que ha admitido que dicho vacío sea subsanado jurisprudencialmente a través de la aplicación de la condición más beneficiosa[73].
66. La condición más beneficiosa es una garantía que desarrolla los principios de favorabilidad en materia laboral, proporcionalidad y confianza legítima[74]. Aplica cuando (i) existe una sucesión de regímenes pensionales que modifica o aumenta los requisitos para acceder a la pensión, dificultando la consolidación del derecho, y (ii) el Legislador no establece un régimen de transición que proteja las expectativas legítimas de los afiliados[75]. Por lo tanto, en virtud de la condición más beneficiosa, una solicitud de reconocimiento pensional puede examinarse bajo un régimen pensional ya derogado que resulte más beneficioso para el solicitante[76].
67. La Corte Constitucional ha identificado desacuerdos interpretativos con la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema respecto a la aplicación y alcance de la condición más beneficiosa[77]. En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha considerado que la condición más beneficiosa únicamente permite aplicar el régimen pensional inmediatamente anterior al de la fecha en que fallece el afiliado[78]. De igual forma, ha considerado que existe un límite temporal para aplicar el régimen anterior, es decir la Ley 100 de 1993 en su versión original, denominada zona de paso. Este límite temporal admite la aplicación de la condición más beneficiosa, si la fecha del fallecimiento del afiliado se encontré entre el 29 de enero de 2003 fecha en la que entró en vigor la reforma contenida en la Ley 797 y el 29 de enero de 2006[79].
68. La Corte Constitucional ha reconocido que, si bien la interpretación de la Corte Suprema de Justicia es constitucionalmente admisible, su aplicación puede resultar desproporcionada en casos que involucren a personas que se encuentren en una situación acentuada de vulnerabilidad. En primer lugar, conforme a lo establecido en la Sentencia SU-005 de 2018, la interpretación de la Corte Suprema resulta constitucionalmente válida, toda vez que el Acuerdo 049 de 1990 perdió vigencia varios años atrás y las solicitudes de reconocimiento pensional objeto de las acciones de tutela estudiadas recientemente se realizaron muchos años después de la entrada en vigor de la Ley 797 de 2003[80].
69. No obstante, cuando sobre la persona que solicita el reconocimiento pensional recae una situación acentuada de vulnerabilidad que le impide soportar una afectación intensa a sus derechos fundamentales, en especial el mínimo vital, la aplicación de esa interpretación resulta desproporcionada. En estos casos, la Corte Constitucional ha sostenido que las expectativas jurídicas de las personas en esta situación merecen una protección reforzada, ya sea a través de medidas legislativas o, en su ausencia, mediante decisiones jurisprudenciales[81]. En ese sentido, la condición más beneficiosa debe aplicarse de manera amplia, sin restringirse únicamente al régimen inmediatamente anterior en el contexto específico de la pensión de sobrevivientes al fallecimiento del afiliado, sino también considerando el Acuerdo 049 de 1990[82].
70. Como se anticipó al analizarse el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el presente caso, el juez de tutela debe verificar en el análisis de procedibilidad y en el fondo que sobre el accionante recaiga una situación acentuada de vulnerabilidad. En ese sentido, al verificarse dicha condición, se supera el requisito de subsidiariedad y tornaba desproporcionada la interpretación de la Corte Suprema de Justicia sobre la condición más beneficiosa.
71. Para acreditar la situación acentuada de vulnerabilidad, en la Sentencia SU-005 de 2018, la Corte diseñó un test de procedencia, compuesto de cinco condiciones que se procederán a detallar.
72. Recientemente, en la Sentencia SU-174 de 2025, la Corte reiteró la necesidad de acreditar que quien solicita la aplicación de un régimen pensional derogado en virtud de la condición más beneficiosa se encuentra en una situación acentuada de vulnerabilidad. Sin embargo, resolvió eliminar el test de procedencia como metodología de análisis de la vulnerabilidad y, por lo tanto, estableció que este análisis debe regirse por el principio de libertad probatoria. En los casos en los que el juez de tutela verifique la situación de vulnerabilidad, las sentencias de tutela tendrán efecto declarativo del derecho y solo se podrá ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción de tutela[83].
73. Dentro de este marco, la Sala Plena de la Corte ha admitido una aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 de 1990. En las solicitudes de pensión de sobrevivientes, la Corte ha exigido (i) que el afiliado al sistema general de seguridad social fallezca durante la vigencia de la Ley 797 de 2003; (ii) que no se acrediten el número mínimo de semanas cotizadas exigidas para la pensión de sobrevivientes, es decir 50 semanas dentro de los 3 años anteriores al fallecimiento; y (iii) acreditar la cotización del número de semanas exigidas en el Acuerdo 049 de 1990[84].
7. Defensa del patrimonio público y sostenibilidad financiera y fiscal en la aplicación del Acuerdo 049 de 1990
74. La defensa al patrimonio público es un derecho colectivo, de acuerdo con los artículos 88 de la Constitución Política y 4º- literal e) de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, su titularidad recae en toda la comunidad, mientras que los deberes correlativos radican en cabeza del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas.
75. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han considerado que el patrimonio público está conformado por la totalidad de bienes, servicios, derechos y obligaciones en cabeza del Estado, y que sirven para el cumplimiento de sus fines constitucionales[85]. Asimismo, estas dos altas cortes han considerado que este derecho implica la administración eficiente, oportuna, responsable, proba y transparente, de acuerdo con la legislación vigente y el cuidado propio de un buen servidor público, que evite detrimento patrimonial[86]. Por lo tanto, este derecho colectivo busca que el patrimonio público se utilice para lograr los fines del Estado y fortalecer la confianza en las instituciones[87].
76. La Constitución Política contiene varias disposiciones cuyo fin es la protección del patrimonio público. Además de reconocerlo como un derecho colectivo, la Constitución estableció una institucionalidad, a través de la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, que vela por su protección. En ese sentido, el artículo 267 Superior le otorga a la Contraloría General de la República la responsabilidad de supervisar la gestión fiscal, mientras que el artículo 268- numeral 6º faculta a esta entidad a investigar a quienes perjudiquen el patrimonio público. Asimismo, el artículo 277 Superior establece las funciones de la Procuraduría General, entre las que se encuentra la de intervenir en los procesos judiciales y administrativos para defender el patrimonio público. Por otra parte, la Constitución también establece reglas concretas tendientes a la protección del patrimonio público.
77. En ese sentido, el artículo 355 Superior le prohíbe a las ramas y órganos del poder público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. En la Sentencia SU-244 de 2021, la Corte Constitucional detalló su jurisprudencia sobre esta prohibición, concluyendo que esta prohibición, así como el deber de protección del patrimonio público, no se desconocen cuando las asignaciones buscan materializar un derecho constitucional[88].
78. Por otra parte, la correcta administración del patrimonio público destinado al sistema pensional debe analizarse a partir de la sostenibilidad fiscal y financiera de este. Por medio del Acto Legislativo 01 de 2005 reformó el artículo 48 de la Constitución Política y estableció el deber del Estado de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. La Corte Constitucional ha considerado que la sostenibilidad financiera no es un fin en sí mismo, sino un principio orientado a la materialización efectiva de la faceta prestacional del derecho fundamental a la seguridad social, pues sin sostenibilidad financiera el goce de las prestaciones económicas que el legislador define en la ley sería inocuo[89]. La sostenibilidad financiera del sistema pensional debe ser analizada a partir del artículo 48 de la Constitución que establece los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad del sistema general de seguridad social así como del criterio de sostenibilidad fiscal.
79. De acuerdo con el artículo 334 de la Constitución, modificado a través del Acto Legislativo 03 de 2011, la sostenibilidad fiscal funge como un instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho, por lo que orienta el ejercicio de las competencias de las ramas y órganos del poder público. La sostenibilidad fiscal ha sido entendida como una disciplina de las finanzas públicas que evite la configuración o extensión del déficit fiscal[90]. Así mismo, la Corte Constitucional ha indicado que dicha disciplina tiene el carácter de criterio no de principio ni valor constitucional que no puede ser invocado para menoscabar, restringir o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales[91].
80. La Corte Constitucional ha analizado la sostenibilidad financiera y fiscal del sistema pensional en la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 en materia de pensión de sobrevivientes. En su amplia jurisprudencia, la Corte ha reconocido que la aplicación irrestricta de dicho régimen pensional, en virtud de la condición más beneficiosa, podría afectar la sostenibilidad financiera del sistema[92]. Por lo tanto, la Corte ha buscado armonizar la preservación de la sostenibilidad financiera con la garantía de los derechos fundamentales[93]. Para ello, la jurisprudencia constitucional ha restringido la aplicación de la condición más beneficiosa a aquellas personas en condición acentuada de indefensión.
8. Caso concreto
81. En el presente caso, tal como lo muestra el registro civil de defunción, el padre de la accionante falleció el 23 de febrero de 2012[94], es decir durante la vigencia de la Ley 797 de 2003. Asimismo, su última cotización al sistema de seguridad social en pensiones fue en marzo de 1992[95], razón por la cual no se cumple con el requisito de semanas cotizadas exigidas por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 (50 semanas dentro de los tres años anteriores al fallecimiento) ni por el texto original del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (26 semanas dentro de los tres años anteriores al fallecimiento).
82. Ante la insuficiencia en el número de semanas cotizadas, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente de la accionante. Asimismo, consideró que no era aplicable la condición más beneficiosa, ya que
[L]a Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 25 de febrero de 2017, radicación 45262 [ ] indicó que el criterio hermenéutico de la condición más beneficiosa en lo que respecta a la pensión de sobrevivientes aplica únicamente para aquellas personas que habiendo edificado una expectativa legítima con venero en la Ley 100 de 1993 fallecieron entre el 29 de enero de 2003 y el 29 de enero de 2006[96].
83. Por otra parte, la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia objeto de revisión en este caso negó el amparo solicitado. El Tribunal cuestionó que la accionante solicitó su reconocimiento pensional doce años después del fallecimiento de su padre. Adicionalmente, consideró que no se probó las condiciones cuarta y quinta del test de precedencia, sobre la imposibilidad del padre de la accionante de realizar aportes en pensión y la diligencia de la accionante, ya que no interpuso recursos judiciales.
84. Conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corte, en el caso de la pensión de sobrevivientes, la condición más beneficiosa no encuentra límite en la fecha del fallecimiento del afiliado. Asimismo, la Sentencia de Unificación 174 de 2025 decidió eliminar el test de procedencia como metodología de análisis de la situación de vulnerabilidad.
85. Por lo tanto, para resolver el problema jurídico propuesto, en primer lugar, se atenderá la tensión propuesta por Colpensiones entre las pretensiones de la accionante y la defensa del patrimonio público. Posteriormente, la Sala procederá a determinar el cumplimiento del número de semanas cotizadas exigido por el Acuerdo 049 de 1990. Finalmente, se verificará que la accionante se encuentre en una situación de vulnerabilidad cualificada que permita aplicar el régimen pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990.
86. Colpensiones planteó la necesidad de proteger el patrimonio público, así como señaló que los jueces de tutela tienen responsabilidades en ello. Tras citar las sentencias T-540 de 2013 y T-399 de 2013, señaló que el trámite alegado por el accionante en la presente tutela no debe ser objeto de amparo, ante la consagración del patrimonio público como un derecho colectivo[97]. En ese sentido, Colpensiones planteó una tensión entre las pretensiones de la accionante y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, pero no señaló de manera específica y concreta cómo este derecho colectivo se afectaría en caso de acceder a las pretensiones.
87. A pesar de la vaguedad del alegato, no existe la tensión planteada por Colpensiones. El contenido del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público consiste en la correcta administración de este, conforme a la legislación vigente, para el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho. En ese sentido, este derecho se vulneraría cuando el patrimonio público se administra de manera contraria a lo establecido en el ordenamiento jurídico o cuando siga fines diferentes a los perseguidos por el Estado.
88. El eventual éxito de las pretensiones de la accionante dista de esta situación. La pensión de sobrevivientes es una manifestación de la seguridad social, reconocida constitucionalmente como un servicio público obligatorio y un derecho irrenunciable. Como servicio público obligatorio, la seguridad social se rige por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de acuerdo con el artículo 48 Superior. En la Sentencia T-294 de 2025, la Corte Constitucional señaló que principio de universalidad de la seguridad social no debe asociarse meramente como la universalidad en la afiliación al sistema, sino con el goce universal y efectivo del derecho[98].
89. Por otra parte, la Corte Constitucional ha reconocido a la seguridad social como un derecho fundamental autónomo, al buscar la realización de la dignidad humana[99]. En ese sentido, el artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad. Asimismo, uno de sus fines esenciales es la efectividad de los derechos constitucionales, entre los que se encuentra el derecho a la seguridad social.
90. Por último, la Corte Constitucional tiene una amplia jurisprudencia sobre la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, en virtud de la condición más beneficiosa. Dentro de esta amplia jurisprudencia, la sostenibilidad financiera y fiscal del sistema pensional no ha sido ajena al análisis respecto a la procedencia de la aplicación del régimen de pensión de sobrevivientes allí previsto. Al contrario, en las Sentencias SU-005 de 2018 y SU-174 de 2025, entre otras, la Corte realizó un análisis específico sobre este punto, señalando la necesidad de compatibilizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional con la garantía de los derechos fundamentales, en el marco del Estado social de Derecho. Por esta razón, la Corte ha restringido la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 en materia de pensión de sobreviviente únicamente a las personas en condición acentuada de vulnerabilidad.
91. En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia unificada y reiterada de la Corte Constitucional, la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 para reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes no puede considerarse una administración incorrecta del patrimonio público, ni supone un riesgo para la sostenibilidad financiera del sistema pensional, cuando se trata de garantizar los derechos de personas en situación acentuada vulnerabilidad. Como se explicará más adelante, la accionante del presente caso se encuentra en una situación acentuada y manifiesta de vulnerabilidad, por lo que no es de recibo este alegado de Colpensiones.
92. El artículo 25 del Acuerdo 049 de 1990 establecía dos supuestos en los que se accedía a la pensión de sobrevivientes: cuando, a la fecha de la muerte, el afiliado hubiera cotizado el número de semanas exigidas para la pensión de invalidez o cuando el afiliado estuviera gozando de la pensión de vejez. Teniendo en cuenta que el padre de la accionante no gozaba de la pensión de vejez, se procederá a identificar el cumplimiento del primer supuesto. De acuerdo con la remisión normativa al artículo 6º (el cual consagraba los requisitos de la pensión de invalidez), para acceder a la pensión de sobrevivientes se exigía que el afiliado hubiera cotizado 150 semanas dentro de los seis años anteriores de su fallecimiento o 300 semanas en cualquier época.
93. Según las Resoluciones SUB-229298 y SUB-346579 de Colpensiones, entre junio de 1986 y marzo de 1992, el padre de la accionante cotizó 302 semanas. Es decir que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, el causante contaba con más de 300 semanas cotizadas.
94. Como se expuso en el análisis de subsidiariedad, la accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad manifiesta y acentuada. Desde una perspectiva interseccional, esta condición se explica por la confluencia de varios factores: su discapacidad, que le ha impedido acceder a la educación y al empleo; y la precaria situación económica de ella y su núcleo familiar. Asimismo, los efectos de dichas circunstancias se tornan diferenciales y agravados en virtud de su género.
95. Por lo tanto, al acreditarse que sobre la accionante recae una situación de vulnerabilidad que, por su gravedad, se ve imposibilidad de repelar las afectaciones sobre sus derechos fundamentales, resulta desproporcionado negar la aplicación del Acuerdo 049 de 1990.
96. En el presente caso se cumplen los requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional para aplicar el régimen pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990 para la pensión de sobrevivientes. En ese sentido, el padre de la accionante falleció durante la vigencia de la Ley 797 de 2003 y no logró a cotizar el número de semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Sin embargo, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, el causante había cotizado más de 300 semanas. Asimismo, la accionante se encuentra en una situación acentuada de vulnerabilidad debido a su situación de discapacidad y su situación socioeconómica, la cual genera impactos diferenciados y agravados en razón a su género.
97. Por lo anterior, es procedente aplicar el Acuerdo 049 de 1990 para la resolución de la solicitud de reconocimiento pensional del presente caso. En consecuencia, la Sala amparará los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la ciudadana Andrea. En consecuencia, le ordenará a Colpensiones reconocer la pensión de sobrevivientes y realizar los pagos respectivos de las mesadas pensionales causadas a partir de la presentación de la tutela, es decir desde el 14 de febrero de 2025.