SENTENCIA T-389 DE 2025

Fecha: 23-Sep-2025

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

52. Esta Sala es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2. Problema jurídico y metodología de la decisión

53. De conformidad con los antecedentes descritos, corresponderá a esta Sala de Revisión responder el siguiente problema jurídico: ¿la UNP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, la vida, la integridad personal y la seguridad personal de las accionantes y el demandante que integran la población líder y defensora de derechos humanos al disminuir los esquemas de protección de los que eran beneficiarios?

54. Para responder al problema jurídico planteado, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá a los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Luego de ello (ii) caracterizará la ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP. A continuación (iii) identificará las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración del riesgo a cargo de la UNP. Finalmente, (iv) resolverá los casos concretos.

3. Los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos[102]

55. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Sala Plena indicó que una lectura conjunta de los pronunciamientos de esta Corporación y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos permite identificar los derechos de los que son titulares las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Precisó que esos derechos deben ser articulados en una política pública participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de seguimiento, en tanto implican la existencia de deberes ineludibles cuyo cumplimiento le corresponde al Estado. De esa manera, la Corte delimitó el contenido de los derechos mencionados en la siguiente tabla:

Tabla 5. Derechos de la población líder y defensora de los derechos humanos (fuente: Sentencia SU-546 de 2023).

56. Asimismo, la Sentencia SU-546 de 2023 estableció la especial importancia del derecho a defender derechos. Al respecto, la Sala Plena señaló que aquel tenía como principal objetivo garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos (énfasis original). A pesar de ello, la Corte ha constatado en múltiples ocasiones que los líderes sociales y los defensores de derechos humanos se han enfrentado, una y otra vez, a situaciones de riesgo que derivan en un sentimiento de inseguridad que no están llamados a soportar y que, en casi todas las ocasiones, trasciende a sus familias y al resto de la comunidad.

57. Conforme a lo indicado, el derecho a defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen, entre otros, la obligación de garantizar la seguridad de la población líder y defensora de derechos humanos. No puede tolerarse como una situación de normalidad el hecho de que estas personas no desistan de sus actividades pese al constante miedo por su vida y la de sus familias. Es, por el contrario, la más fiel e infame representación de la desprotección de sus derechos.

4. Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP: aspectos generales y procedimentales del Programa de Prevención y Protección

4.1. Aspectos generales del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP

58. El Decreto 1066 de 2015 reglamentó el Programa de Prevención y Protección, cuyo objetivo es proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos. Además, definió, entre otros, (i) los conceptos y tipos de amenaza y riesgo; (ii) los beneficiarios del Programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos.

59. Al regular los tipos de riesgo, el Decreto 1066 de 2015 prevé que este puede ser ordinario, extraordinario o extremo. Con el propósito de calificar cada uno de estos niveles, la UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del riesgo, que se compone de tres ejes (amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad) y tiene como finalidad asegurar la determinación objetiva y técnica del nivel del riesgo de una persona. Sobre el particular, en la Sentencia SU-546 de 2023 la Corte recordó que la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a adoptar. No obstante, ello no implica que la calificación del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela, en atención a las falencias que se han advertido en las decisiones de la entidad.

60. Los ejes y las variables que debe analizar la UNP en el estudio del riesgo de una persona se sintetizan en la siguiente tabla:

Tabla 6. Matriz de calificación del riesgo (fuente: Sentencia T-469 de 2020, reiterada en la Sentencia SU-546 de 2023).

61. Por su parte, el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 enumera los sujetos que reciben protección en razón a su nivel de riesgo extraordinario o extremo. Entre ellos se encuentran los y las dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos. Finalmente, los artículos 2.4.1.2.9 a 2.4.1.2.11 regulan las medidas de emergencia, prevención y protección. En relación con estas, la disposición establece seis tipos de esquemas de protección e indica los recursos físicos y humanos que los componen.

4.2. Procedimiento ordinario de calificación del riesgo en el Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP

62. El artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 regula el procedimiento ordinario aplicable a la protección individual en el marco del Programa de Prevención y Protección de la UNP. Dicho procedimiento se compone de seis etapas: (i) recepción de la solicitud; (ii) evaluación del CTAR; (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar GVP; (iv) recomendación del CERREM; (v) expedición del acto administrativo; y (vi) seguimiento y reevaluación. Los artículos 2.4.1.2.44 a 2.4.1.2.46 desarrollan esta última etapa y establecen que, por regla general, la UNP tiene la obligación de reevaluar anualmente el nivel de riesgo del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales por ocurrencia de hechos nuevos puede procederse en ese sentido antes de que finalice el año.

63. La Corte ha recordado en varias oportunidades que la UNP es la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia. Ha indicado que [e]l proceso de calificación del riesgo es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que intervienen distintas entidades y actores. Por ejemplo, el GVP y el CERREM son cuerpos colegiados en los que participan diferentes autoridades y, en algunos casos, también representantes de la sociedad civil.

5. Los derechos a la seguridad personal y al debido proceso y las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración del riesgo a cargo de la UNP[114]

64. En la Sentencia T-432 de 2024 la Corte indicó que el derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza. Esta, a su vez, existe cuando se identifican hechos reales que () implican la alteración () del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro.

65. Si bien la Corte ha reconocido que la UNP dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas de protección aplicables, también ha señalado que sus actuaciones deben respetar las garantías mínimas del debido proceso: (i) el principio de legalidad; (ii) el derecho de defensa y contradicción; (iii) el deber de motivación; (iv) la publicidad de las decisiones; (v) el derecho a impugnarlas; y (vi) el plazo razonable. De ahí que, en la providencia mencionada y con base en la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte haya establecido cuatro subreglas, derivadas del deber de motivación y aplicables al procedimiento ordinario del Programa de Prevención y Protección de la UNP:

Tabla 7. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP.

66. En la Sentencia T-432 de 2024 esta Corporación se refirió a los dos remedios a los que puede acudir el juez de tutela cuando advierta el incumplimiento de cualquiera de las subreglas mencionadas. En estos casos, además de amparar los derechos del accionante y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas, el juez debe considerar las siguientes dos opciones según las características de la situación analizada. De una parte (i) podrá ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte. A su vez, en casos excepcionales, (ii) se encuentra habilitado para ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones contras las cuales se presentó la acción de tutela.

67. La jurisprudencia constitucional ha establecido que ese último remedio será procedente ante la ocurrencia de uno o varios de los siguientes supuestos: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del actor o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa.

68. Las subreglas jurisprudenciales y los remedios judiciales referidos los aplicó recientemente esta Sala en la Sentencia T-258 de 2025. En esa oportunidad, se estudió la acción de tutela presentada por Carlos, quien se desempeña como líder social, contra la UNP y quien cuestionó la reducción del esquema de protección del que era beneficiario. La Corte encontró que los actos administrativos de la UNP incurrieron en tres defectos: (i) atribuyeron consecuencias equivocadas a la falta de avance de las investigaciones penales originadas en las denuncias del accionante; (ii) omitieron realizar una valoración detallada a partir de la matriz de riesgo y dispusieron la reducción injustificada de las medidas de protección; y (iii) no aplicaron un enfoque diferencial al valorar el nivel de riesgo del accionante el cual se determinó que era extraordinario.

69. Por tanto, la Sala concluyó que la UNP desconoció las cuatro subreglas derivadas del deber de motivación y que deben aplicarse al procedimiento ordinario del Programa de Prevención y Protección. Por tanto, decidió amparar los derechos fundamentales de Carlos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal; dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas; y ordenar el restablecimiento del esquema de protección del que era beneficiario el actor con anterioridad a esos actos administrativos. Además, ordenó que en la nueva evaluación del nivel de riesgo del accionante se tuvieran en cuenta los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las subreglas jurisprudenciales antes referidas.

6. Estudio de los casos concretos

70. Las señoras María, Sonia, Beatriz y el señor Juan hacen parte de la población líder y defensora de derechos humanos y ejercen sus funciones en diferentes municipios del país. Todos manifestaron haber recibido amenazas por parte -presuntamente- de grupos armados al margen de la ley. Por tanto, presentaron las denuncias correspondientes ante la FGN e informaron de la situación a la UNP, que les asignó diferentes esquemas de protección con el objetivo de garantizar su seguridad personal y, en algunos casos, la seguridad de sus familias. Posteriormente, la entidad reevaluó el nivel de riesgo de las accionantes y el demandante, concluyó que este había disminuido y decidió ajustar los esquemas de protección en el sentido de finalizar algunas de las medidas inicialmente asignadas. Los actores presentaron recurso de reposición contra esos actos administrativos, pero la UNP los confirmó.

71. Las accionantes y el demandante presentaron, de manera individual, acciones de tutela contra la UNP. Argumentaron que la decisión de la entidad de modificar sus esquemas de protección no se basó en un análisis técnico, objetivo, suficiente y claro de sus niveles de riesgo, sino en una indebida valoración de las amenazas que han recibido y de los contextos en que ejercen sus funciones de defensa de los derechos humanos. Indicaron que esa situación afecta sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo[121], a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal.

72. Con base en ese contexto, a continuación la Sala analizará si las acciones de tutela son procedentes, evaluará si los actos administrativos dictados por la UNP con posterioridad a la presentación de las acciones de tutela configuran una carencia actual de objeto y, de ser el caso, se pronunciará sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de las accionantes y el demandante.

6.1. Procedencia de las acciones de tutela

73. Las acciones de tutela objeto de la presente providencia cumplen con todos los requisitos de procedibilidad, como se expondrá en la siguiente tabla[122]:

Tabla 8. Análisis de procedencia de las acciones de tutela objeto de estudio en el presente fallo.

6.2. Examen sobre la configuración de la carencia actual de objeto

74. La carencia actual de objeto ha sido definida por la jurisprudencia constitucional[136] como un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motiva la solicitud de amparo ha desaparecido, de manera que el pronunciamiento del juez constitucional puede llegar a tornarse innecesario. Al respecto, la Corte ha identificado tres hipótesis en las que opera el mencionado fenómeno, que pueden sistematizarse de la siguiente manera:

Tabla 9. Presupuestos de configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto. Fuente: Sentencia T-200 de 2022.

75. En este caso el examen sobre la configuración de la carencia actual de objeto se torna relevante porque en sede de revisión se informó a la Sala que, con posterioridad a la presentación de las acciones de tutela, la UNP emitió nuevos actos administrativos en relación con los esquemas de protección de las accionantes y el demandante, así:

Tabla 10. Comparación de los esquemas de protección de las accionantes y el demandante al momento de la presentación de la acción de tutela y con posterioridad a esta.

76. En el expediente T-10.972.404 la Corte advierte que, con posterioridad a la presentación de la acción de tutela, la actora y su familia se vieron obligados a abandonar el país debido a las constantes amenazas que recibían. Sin embargo, en sede de revisión la accionante enfatizó en su propósito de regresar a Colombia con garantías[138] para seguir ejerciendo sus labores como lideresa social y defensora de derechos humanos. La Sala estima que en esta oportunidad la salida de la accionante del país no supone la existencia de una carencia actual de objeto porque su voluntad de retornar a Colombia hace imperativo que, para el momento en que ello ocurra, el Estado le garantice todas las condiciones para proteger su vida e integridad personal. Según se desprende de lo manifestado por la actora en sede de revisión, ella estaría dispuesta a volver al país si se le ofrecen medidas de protección idóneas y eficaces. Esas circunstancias no pueden ser desconocidas por el juez de tutela, que debe adoptar medidas para garantizar los derechos fundamentales vulnerados. Así pues, las órdenes que dicte la Sala en este caso no caerían en el vacío sino que, por el contrario, podrían permitir que la accionante cuente con las condiciones de seguridad que requiere para volver a Colombia.

77. Por su parte, en el expediente T-10.979.680 la Sala encontró que la UNP, a través de la Resolución DGRP 001761 de 2025, asignó a la accionante un esquema de protección conformado por dos personas de protección, un vehículo convencional, un medio de comunicación y un chaleco balístico con enfoque de género, extensivo al núcleo familiar. Es decir, las medidas de protección con las que actualmente cuenta la actora son (i) por lo menos equivalentes a las que conformaban su esquema de protección inicial; y (ii) superiores a las que le fueron asignadas mediante los actos administrativos cuestionados a través de la tutela.

78. La Sala considera que en este caso se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. En efecto, la UNP adoptó medidas que implicaron que el actual esquema de protección de la actora es por lo menos equivalente a aquel cuyo restablecimiento ella solicitó a través de la tutela. De este modo, las pretensiones principales de la actora fueron satisfechas, pues ella solicitó (i) anular las resoluciones DGRP 009698 de 2024 y DGRP 011829 de 2024 que le habían otorgado una persona de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado con enfoque de género; (ii) analizar de manera detallada su situación; y (iii) suspender la modificación de su esquema de protección.

79. La Sala estima que cualquier orden que profiera el juez de tutela en este asunto caería en el vacío, pues el nivel de seguridad actual de la accionante es, al menos en principio, mayor al que le proporcionaban el esquema de protección de la Resolución DGRP 009698 de 2024 y, por lo menos equivalente, al de la Resolución 005917 de 2023. Por tanto, es posible concluir que en este asunto se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado. Ahora bien, la Corte estima necesario hacer uso de su facultad de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de los hechos que motivaron la acción de tutela. Por tanto, es necesario analizar si las actuaciones de la entidad accionada se adecuaron a la jurisprudencia constitucional y, de resultar necesario, adoptar las decisiones a que haya lugar para evitar futuras afectaciones de los derechos fundamentales de la actora.

80. En este punto es importante advertir que la accionante también solicitó activar [la] ruta, para la ubicación, recuperación o liberación de [su] hermano Miguel, de 36 años; quien esta desparecido desde el 12 de octubre del 2024. Sin embargo, se considera que ello no afecta la configuración de un hecho superado en el caso concreto por los siguientes motivos. En primer lugar, el debate que suscita el asunto está relacionado de manera directa con la modificación del esquema de protección de la accionante. De hecho, los argumentos que ella presenta en la tutela se refieren únicamente a ese problema jurídico. En segundo lugar, la acción de tutela se dirigió de manera exclusiva contra la UNP y esta entidad carece de competencia para adelantar el Mecanismo de Búsqueda Urgente al que se refiere la Ley 971 de 2005. Como la accionada estaba imposibilitada para satisfacer esa pretensión, la Corte considera que la configuración del hecho superado debe evaluarse únicamente en relación con las pretensiones que la entidad sí estaba facultada para cumplir. En todo caso, la Sala advierte que al estudiar los casos concretos se pronunciará sobre la pretensión relacionada con la presunta desaparición del hermano de la actora.

81. De otro lado, en el expediente T-11.001.103 no se advierte la configuración de una carencia actual de objeto. Por el contrario, la UNP finalizó por completo el esquema de protección de la accionante, de manera que el pronunciamiento del juez de tutela es necesario para garantizar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

82. Finalmente, en el expediente T-11.027.359 la Sala advierte que la UNP ajustó el esquema de protección del accionante, en el sentido de ratificar un vehículo blindado, un chaleco blindado y dos personas de protección, implementar una persona de protección adicional y finalizar un medio de comunicación. Aunque podría estimarse que con esa decisión se reforzó el esquema de seguridad del actor, debe tenerse en cuenta que en el escrito de tutela el accionante solicitó que se mantuvieran las medidas asignadas a través de la Resolución 007935 de 2022, en la que se determinó que su nivel de riesgo era extremo y se le asignó un esquema de protección consistente en un vehículo convencional, un vehículo blindado, cuatro personas de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación, extensivos al núcleo familiar. Es decir, con la solicitud de amparo el accionante pretendió que se mantuviera un esquema de protección que es superior al que se le asignó con posterioridad a la presentación del escrito de tutela.

83. Además, en sede de revisión el accionante informó que actualmente [su] esquema de protección continúa con dos personas de protección y un vehículo blindado[140]. De esa manera, no se han satisfecho las pretensiones de la acción de tutela y la presunta vulneración de los derechos fundamentales del actor no ha desaparecido, por lo que no se configuró una carencia actual de objeto[141].

84. De conformidad con lo expuesto, la Corte concluye que en los expedientes T-10.972.404, T-11.001.103 y T-11.027.359 no se configuró una carencia actual de objeto. Por su parte, en el expediente T-10.979.680 la expedición de la Resolución DGRP 001761 de 2025, mediante la cual la UNP reforzó el esquema de seguridad de la accionante, supone la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado. Pese a ello, se estima necesario hacer uso de la facultad del juez de tutela de emitir un pronunciamiento de fondo, con los objetivos de advertir acerca de la eventual falta conformidad de las actuaciones de la UNP con la jurisprudencia constitucional y, de ser el caso, evitar futuras afectaciones de los derechos fundamentales de la actora.

85. En este punto es esencial formular una precisión en relación con el estudio de fondo que adelantará la Sala. Como es evidente, los actos administrativos que se expidieron con posterioridad a la presentación de las acciones de tutela no fueron objeto de reproche por parte de los actores en sus solicitudes de amparo de hecho, fue en sede de revisión que la Corte pudo conocer que habían sido proferidos. Ello ocurrió también en la Sentencia T-457 de 2024, en la que la Corte indicó: () esta providencia se abstendrá de analizar la Resolución 4**2 de 2024 por cuanto, como hecho sobreviniente, no fue objeto de reproche constitucional en este proceso. Hacerlo implicaría la transgresión del derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionada, quien solo tuvo la posibilidad de ejercer su defensa respecto de los hechos narrados en la acción de tutela.

86. De conformidad con lo expuesto, la Sala se abstendrá de analizar si los actos administrativos proferidos por la UNP con posterioridad a la presentación de las acciones de tutela objeto de estudio constituyen una vulneración de los derechos fundamentales de las accionantes y el demandante.

6.3. Solución de los casos concretos

87. La Sala concluye que la UNP vulneró los derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal de las accionantes y el demandante. Esto se debe a la deficiente motivación de los actos administrativos cuestionados a través de las acciones de tutela y mediante los cuales se redujeron los esquemas de protección de los actores. Esas falencias constituyen un desconocimiento de las subreglas jurisprudenciales expuestas en el fundamento jurídico 65 de la presente providencia, las cuales deben aplicarse siempre en el marco del procedimiento ordinario del Programa de Prevención y Protección de la UNP. A continuación, la Sala analizará de manera independiente cada uno de los casos objeto de la presente providencia.

Expediente T-10.972.404

88. La señora María es lideresa social, defensora de derechos humanos y presidenta de la Junta de Acción Comunal JAC de la ciudad uno. Debido a sus actividades ha recibido múltiples amenazas, las cuales denunció ante la FGN. En el año 2023 la UNP determinó que la actora se encontraba ante un riesgo extraordinario y, a través de la Resolución 002788 de 2023, le asignó un esquema de protección consistente en una persona de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación, por un tiempo de 12 meses. Transcurrido ese periodo, la UNP reevaluó el nivel de riesgo de la accionante y expidió la Resolución DGRP 011886 de 2024, mediante la cual ajustó el esquema de protección en el sentido de ratificar un chaleco blindado y un medio de comunicación, y finalizar la persona de protección. Ese acto administrativo fue confirmado a través de la Resolución DGRP 000242 de 2025.

89. En sede de revisión, la UNP expuso que la decisión de ajustar el esquema de protección de la accionante se debió a una disminución en su nivel de riesgo, puesto que ella i) [n]o se encuentra viviendo en la zona en la cual se le generó el riesgo, la ciudad uno y reside en la ciudad seis, ii) las labores propias de su cargo como presidenta de la JAC las realiza de forma asincrónica, es decir, uso de medios tecnológicos como celular de datos, llamadas de contactos y equipo de cómputo. Además, señaló que la accionante no ha recibido nuevas amenazas y que las medidas de protección que se le otorgaron responden a un enfoque diferencial de género.

90. Por su parte, la actora informó a esta Corporación que sí recibió nuevas amenazas, las cuales denunció ante la FGN, y que ante la ausencia de garantías para su seguridad y la de su familia, se vio obligada a salir de Colombia en compañía de su familia. Sin embargo, enfatizó en su deseo de retornar al país para continuar con el ejercicio de sus labores como lideresa social y defensora de derechos humanos.

- La entidad accionada omitió realizar una valoración detallada del nivel de riesgo de la accionante a partir de la matriz de calificación

91. La Sala considera que la UNP incumplió su deber de motivación porque en los actos administrativos en los que ajustó el esquema de protección de la accionante no se refirió a cada una de las variables de la matriz de calificación ni precisó el porcentaje de riesgo ponderado que arrojó su evaluación.

92. Concretamente, en la Resolución DGRP 011886 de 2024 la accionada se limitó a afirmar lo siguiente en relación con el nivel de riesgo de la actora:

Que en [el CERREM de Mujeres] se analizó la situación de riesgo, considerando la información provista por el CTAR, relacionada con: La condición poblacional, los factores de amenaza, riesgo y vulnerabilidad, los antecedentes personales de riesgo, el análisis de contexto, el entorno en donde realiza actividades y/o trabajo, el entorno social y comunitario y los traslados que realiza para la ejecución de sus actividades.

Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2º. del artículo 2.4.1.2.38. de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo del (de la) señor(a) MARÍA, como EXTRAORDINARIO[143].

93. Luego, en la Resolución DGRP 000242 de 2025, la UNP resolvió el recurso de reposición presentado por la accionante y sostuvo:

() se analizó y recolectó todo lo informado respecto a las amenazas recibidas. Igualmente, se tuvo en cuenta el contexto de la zona en la que reside, los desplazamientos que realiza, la información suministrada por las diferentes entidades y autoridades consultadas.

Los elementos mencionados ut supra fueron considerados por parte de los miembros del Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo CTAR y con fundamento en ellos, determinaron el riesgo como Extraordinario, dicho esto, es acertado indicar que, el procedimiento de evaluación del riesgo fue adelantado de manera pertinente, conducente y concluyente, respetando los parámetros para la adecuada valoración del riesgo de la recurrente.

Por lo cual, se infiere que, no puede desconocerse, de acuerdo al resultado de las actividades de recopilación y análisis de la información en el desarrollo de la evaluación del nivel de riesgo, que la intensidad de la amenaza disminuyó, teniendo en cuenta que en estudio anterior realizado en el año 2023 se ponderó el riesgo en 52,77% y en el estudio actual se evidenció en 50,55%. De acuerdo al resultado del instrumento estándar de valoración del riesgo individual, avalado por la Honorable Corte Constitucional, es por ello que, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, recomendó el ajuste de las medidas de protección (énfasis original)[144].

94. Ahora bien, el hecho que la Resolución DGRP 000242 de 2025 indique el porcentaje de riesgo ponderado con que se calificó a la actora no desvirtúa la afectación de sus derechos al debido proceso, por dos razones. En primer lugar, ese acto administrativo aún no menciona de manera expresa el valor asignado a cada una de las variables de la matriz de calificación, sino únicamente el porcentaje total que se obtuvo en la evaluación. Eso significa que al presentar la reposición la accionante desconocía el porcentaje del nivel de riesgo con el que el CTAR la valoró. En segundo lugar, contra el acto administrativo mediante el cual la UNP resuelve el recurso de reposición no procede recurso alguno. Así pues, la situación descrita implica un desconocimiento flagrante de la subregla jurisprudencial No. 2 referida en el fundamento 65 de esta providencia.

- La entidad accionada dispuso la reducción injustificada del esquema de protección de la accionante

95. De otro lado, la Sala advierte la inexistencia de justificación suficiente respecto de la reducción del esquema de protección de la actora. A juicio de la Corte, la reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una disminución relevante y probada del nivel de riesgo, por lo que las reducciones de esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad personales de los peticionarios.

96. En el caso concreto, la UNP determinó que el nivel de riesgo de la accionante disminuyó en un 2.22%, pues pasó del 52.77% al 50.55%. Esa disminución es insustancial, en especial si se considera que el nivel de riesgo se sigue clasificando como extraordinario. Por tanto, no constituye una razón suficiente, o al menos ello no se justificó adecuadamente, para los ajustes efectuados en el esquema de protección de la actora. Asimismo, la Resolución DGRP 011886 de 2024 explicó de la siguiente manera la decisión de ajustar el esquema de protección de la accionante:

Es menester señalar que, para el caso que nos ocupa, se tuvo en cuenta su condición, los antecedentes de la población a la que pertenece, el contexto de la ciudad seis, donde se tiene identificada la presencia de grupos armados ilegales, los desplazamientos que realiza y los entornos que frecuenta. Adicionalmente, se analizaron las Alertas Tempranas No. 041 del 2020, 004 del 2022, 019 del 2023 y 030 del 2023, emitidas por la Defensoría del Pueblo, las cuales hacen referencia a la población, pero no a la mentada señora específicamente.

Por lo anteriormente expuesto, se concluyó que, para la señora MARÍA, el riesgo se mantiene pero con menor intensidad, toda vez que, actualmente no se encuentra viviendo en la zona en la cual se le generó el riesgo y las labores propias de su cargo como Presidenta de la Junta de Acción Comunal, las realiza de forma asincrónica desde su residencia en la ciudad seis. Sin embargo, las amenazas hasta el momento no han podido ser desvirtuadas por la Fiscalía General de la Nación, lo que obliga a que se cuente con medidas de protección, por parte del Estado, a fin de garantizar sus derechos fundamentales a la seguridad y/o libertad. Dicho esto, coexisten elementos de juicio que permiten establecer que la señora María, se encuentra aún frente a un riesgo excepcional[146].

97. La Corte considera que los argumentos esbozados por la UNP no dan cuenta de la idoneidad y eficacia del nuevo esquema de protección. La entidad no se refiere en debida forma a la necesidad de las reducciones de las medidas de protección ni explica por qué estas se adaptan a las circunstancias y condiciones específicas de la accionante. Esta actuación desconoció la subregla jurisprudencial No. 3 referida en el fundamento 65 de este fallo.

- La entidad accionada no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo de la accionante

98. Finalmente, la UNP no aplicó un enfoque de género al evaluar el nivel de riesgo de la accionante. En el caso concreto, la entidad omitió cualquier análisis acerca de las particularidades y los riesgos específicos a los que se enfrenta la actora por el hecho de ser una mujer lideresa social y defensora de derechos humanos. La Sala destaca que la aplicación de dicho enfoque no se cumple con la sola mención de este en los actos administrativos, pues ello no implica que la entidad accionada reconozca que [e]n el caso de las mujeres defensoras de derechos humanos el deber de protección y respuesta del Estado es de naturaleza reforzada dada su situación de riesgo particular en razón de la discriminación histórica que han sufrido en virtud de su sexo y las causas que persiguen[147].

99. La UNP tampoco tuvo en consideración que la población líder y defensora de derechos humanos se encuentra comprendida por una presunción de riesgo que solo puede ser desvirtuada por la entidad a través de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. El desconocimiento de esa presunción implica que esta no fue desvirtuada por la UNP en el caso concreto. Por tanto, también se desconoció la subregla jurisprudencial No. 4 referida en el fundamento 65 de este fallo.

- Sobre la presunta comisión de conductas irregulares por parte de un funcionario de la UNP[148]

100. En sede de revisión la accionante manifestó que el ajuste de su esquema de protección se realizó, en su criterio, sin contar con los abusos de autoridad de uno de los funcionarios de la UNP donde me hacía insinuaciones con mis hijas y me decía que él me ponía a disposición el vehículo, pero si le llevaba a mis hermosas hijas, motivo por el cual pedí traslado de oficina y la queja fue puesta ante el subdirector y la procuraduría, aún sin respuesta[149]. En consecuencia, la Sala ordenará a la UNP para que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, si así lo considera necesario, adelante las actuaciones correspondientes a fin de verificar si existió o no un incumplimiento contractual o una conducta disciplinable por parte del funcionario denunciado por la accionante[150].

Expediente T-10.979.680

101. La señora Sonia es víctima de desplazamiento forzado inscrita en el RUV, lideresa social, representante de víctimas y presidenta de la JAC de la ciudad dos. Aseguró que ha sido víctima de hostigamiento, amenazas y agresiones físicas y verbales, y que todos esos hechos fueron denunciados ante la FGN. A través de la Resolución DGRP 009698 de 2024 la UNP ajustó el esquema de protección que previamente había asignado a la actora, en el sentido de finalizar un vehículo convencional, una persona de protección y un botón de apoyo y ratificar una persona de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado. La accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto administrativo mencionado. Sin embargo, a través de la Resolución DGRP 011829 de 2024, la UNP negó el recurso de reposición y declaró improcedente el de apelación.

102. En sede de revisión, la UNP afirmó que la modificación del esquema de protección de la accionante se debió a que disminuyó la intensidad del riesgo. Esto, porque (i) como sustento de las nuevas amenazas que recibió aportó un panfleto de un grupo armado al margen de la ley cuyas características de impresión, símbolos y/o logos, no corresponde a las que se estarían utilizando por el [grupo], en la zona; y (ii) la mayoría de las autoridades municipales consultadas por la UNP desconocían la situación de riesgo a la que se enfrentaba la actora. Expuso que también se tuvo en cuenta que la accionante estaría haciendo un uso indebido del esquema de protección. Concretamente, según versión de las personas de protección, la protegida se exponía realizando desplazamientos a zonas rurales donde incluso dejaba a las personas de protección en zonas desoladas y ella continuaba el desplazamiento sola (), exponiéndose no solo ella, sino dejando expuesto al esquema. Asimismo, de acuerdo con información fragmentaria y versión de las personas de protección, el vehículo asignado por la UNP estaría siendo utilizado por un familiar de la beneficiaria.

103. Por su parte, en sede de revisión, la actora sostuvo que la única prueba del presunto uso inadecuado que ha dado a su esquema de protección son los informes rendidos por sus escoltas, los cuales responden a una lógica de represalia institucional, tras [sus] reiteradas solicitudes de rotación debido a su incumplimiento del deber de protección. Al respecto, expuso que desde 2023 ha presentado peticiones a la UNP en las que informa de múltiples conductas irregulares por parte de los escoltas (), sin que se hayan activado los protocolos de verificación o medidas correctivas correspondientes^. Según la actora, entre esas conductas se encuentran el incumplimiento de los horarios pactados, la negativa a acompañarla a ciertas zonas, restricciones en el uso del vehículo oficial y actitudes irrespetuosas en su contra.

- La entidad accionada omitió realizar una valoración detallada del nivel de riesgo de la accionante a partir de la matriz de calificación

104. La Sala considera que la UNP incumplió su deber de motivación porque en los actos administrativos en los que ajustó el esquema de protección de la accionante no se refirió a cada una de las variables de la matriz de calificación ni precisó el porcentaje de riesgo ponderado que arrojó su evaluación.

105. Así, en la Resolución DGRP 011886 de 2024 la accionada se limitó a afirmar lo siguiente en relación con el nivel de riesgo de la actora:

Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2º. del artículo 2.4.1.2.38. de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo del (de la) señor(a) SONIA, como EXTRAORDINARIO[155].

106. De manera similar, en la Resolución DGRP 011829 de 2024 la UNP resolvió los recursos de reposición y en subsidio apelación presentados por la accionante, y sostuvo:

De lo anterior se infiere que, no puede desconocerse, de acuerdo al resultado de las actividades de recopilación y análisis de la información en el desarrollo de la evaluación realizada por el CTAR, donde la intensidad de la amenaza disminuyó, teniendo en cuenta que en estudio anterior realizado en el año 2023 se ponderó el riesgo en 52,77% y en el estudio actual se evidencio en 51,66% de conformidad al resultado del instrumento estándar de valoración del riesgo individual, avalado por la Honorable Corte Constitucional, y es por ello que, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM de Mujeres, del programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad, y la seguridad de personas, grupos y comunidades, recomendó ajustar las medidas de protección (énfasis original)[156].

107. Ahora bien, el hecho que la Resolución DGRP 011829 de 2024 indique el porcentaje de riesgo ponderado con que se calificó a la actora no desvirtúa, como se indicó al analizar el caso anterior, la afectación de sus derechos al debido proceso, por dos razones. En primer lugar, ese acto administrativo aún no menciona de manera expresa el valor asignado a cada una de las variables de la matriz de calificación, sino únicamente el porcentaje total que se obtuvo en la evaluación. Eso significa que al presentar la reposición la accionante desconocía el porcentaje del nivel de riesgo con el que el CTAR la valoró. En segundo lugar, contra el acto administrativo mediante el cual la UNP resuelve el recurso de reposición no procede recurso alguno. Así pues, la situación descrita implica un desconocimiento flagrante de la subregla jurisprudencial No. 2 referida en el fundamento 65 de esta providencia.

- La entidad accionada dispuso la reducción injustificada del esquema de protección de la accionante

108. En el caso concreto, la UNP determinó que el nivel de riesgo de la accionante disminuyó en un 1.11%, pues pasó del 52.77% al 51.66%. Esa disminución es insustancial, en especial si se considera que el nivel de riesgo se sigue clasificando como extraordinario. Por tanto, no constituye una razón suficiente para los ajustes efectuados en el esquema de protección de la actora.

109. Además, en la Resolución DGRP 009698 de 2024 la UNP fundamentó de la siguiente manera la reducción del esquema de protección de la accionante:

() el cotejo integral a los elementos de información obtenidos en el marco de la respectiva evaluación frente a las diferentes entrevistas, el trabajo de campo, los elementos de información proporcionados por los organismos de seguridad e inteligencia del Estado, permiten establecer que, la señora SONIA, refirió que ha sido objeto de amenazas por parte del grupo armado organizado residual las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, por medio de panfleto y mensaje de texto, hechos que fueron denunciados ante la Fiscalía General de la Nación, procesos que se encuentran en etapa de indagación y fueron asignados a la Fiscalía 5 de la ciudad dos. Del mismo modo, las entidades y terceros consultados, señalaron que tienen conocimiento de los hechos de inseguridad por versión de la evaluada y en cuanto a la misiva intimidatoria, la Dirección de Inteligencia Policial indicó que las características de impresión, símbolos y/o logos, no corresponde a las que en la actualidad se estarían utilizando el grupo armado organizado residual. ()

Por lo anterior, se concluye que la evaluada continúa en un riesgo excepcional que desborda su capacidad de soportar en menor intensidad del riesgo en consideración con el Estudio de Nivel de Riesgo anterior, toda vez que, si bien la evaluada registra denuncias activas por el delito de amenazas, no se cuentan con suficientes elementos materiales probatorios y evidencia física que permitan confirmar o desvirtuar los hechos[157].

110. La Corte considera que los argumentos esbozados por la UNP no dan cuenta de la idoneidad y eficacia del nuevo esquema de protección. La entidad no se refiere en debida forma a la necesidad de las reducciones de las medidas de protección ni explica por qué estas se adaptan a las circunstancias y condiciones específicas de la accionante. Ello desconoce la subregla jurisprudencial No. 3 mencionada en el fundamento 65 de esta providencia.

- La entidad accionada no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo de la accionante

111. Finalmente, la UNP no aplicó un enfoque diferencial y de género al evaluar el nivel de riesgo de la accionante. En el caso concreto, la entidad omitió cualquier análisis acerca de las particularidades y los riesgos específicos a los que se enfrenta la actora por el hecho de ser una mujer lideresa social y defensora de derechos humanos. De esa manera, la entidad desconoció el deber reforzado de protección que tiene el Estado frente a las mujeres, como consecuencia de la discriminación histórica de las que han sido víctimas. La UNP tampoco tuvo en consideración que a la población líder y defensora de derechos humanos se encuentra comprendida por una presunción de riesgo que solo puede ser desvirtuada por la entidad a través de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. El desconocimiento de esa presunción implica que esta no fue desvirtuada por la UNP en el caso concreto. Por tanto, también se desconoció la subregla jurisprudencial No. 4 referida en el fundamento 65 de este fallo.

- Sobre la presunta comisión de conductas irregulares por parte de las personas de protección asignadas al esquema de la accionante

En sede de revisión la accionante manifestó que las personas de protección asignadas a su esquema incurrieron en el incumplimiento sistemático de funciones[158], maltrato verbal y revictimización[159], negligencia operativa[160], presiones indebidas[161] y la presentación de informes anómalos y sin control de legalidad[162]. Entre otros, la actora señaló que [e]n lugar de brindar protección, estas personas creaban un ambiente hostil, emocionalmente desgastante, que ponía en riesgo [su] seguridad y limita [su] derecho a seguir ejerciendo mi liderazgo[163]. En consecuencia, la Sala ordenará a la UNP para que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, si así lo considera necesario, adelante las actuaciones correspondientes a fin de verificar si existió o no un incumplimiento contractual o una conducta disciplinable por parte de las personas de protección asignadas al esquema de la accionante[164].

- Sobre el Mecanismo de Búsqueda Urgente de los hermanos de la accionante

112. Como se indicó previamente, en la acción de tutela la actora manifestó que desde el 12 de octubre de 2024 desconoce el paradero de su hermano Miguel. Pese a que la FGN activó el Mecanismo de Búsqueda Urgente, al momento de proferirse esta decisión aquel sigue presuntamente desaparecido. Además, en sede de revisión, la accionante informó que actualmente otro de [sus] hermanos también se encuentra desaparecido[165], pero no brindó información adicional al respecto. Debido a la gravedad de esos hechos, la Sala considera que la FGN debe impulsar el Mecanismo de Búsqueda Urgente del señor Miguel y, de no haberlo hecho antes, activar dicho Mecanismo en relación con el segundo hermano de la actora en caso de que aún no se conozca su paradero.

Expediente T-11.001.103

113. La señora Beatriz es lideresa socioambiental de la ciudad tres, activista juvenil e integrante del partido político Alianza Verde Colombia. Debido a sus actividades ha recibido múltiples amenazas en su contra y de su hijo, las cuales denunció a la FGN. Mediante la Resolución 003808 de 2023, la UNP ajustó el esquema de protección que se había asignado previamente, en el sentido de implementar un vehículo blindado y una persona de protección y ratificar una persona de protección, un chaleco blindado y un botón de apoyo, por un tiempo inicial de 12 meses. Transcurrido ese periodo, la entidad accionada expidió la Resolución DGRP 011562 de 2024, mediante la cual se prescindió de un vehículo blindado, dos personas de protección y un botón de apoyo, se ratificó un chaleco blindado y se implementó un medio de comunicación. Contra ese acto administrativo presentó recurso de reposición, pero la entidad accionada confirmó su decisión a través de la Resolución DGRP 000238 de 2025.

114. En sede de revisión, la accionante informó que con posterioridad a la presentación de la acción de tutela no ha recibido nuevas amenazas pero que aún siente mucho temor y por eso ha dejado de participar en actividades que podrían exponerla. Por su parte, la UNP sostuvo que el ajuste del esquema de protección de la accionante se basó en la ausencia de nuevas amenazas y que, según las autoridades competentes, las zonas que ella frecuenta no cuentan con presencia de grupos al margen de la Ley, ni con información que devele interés de actores armados en la evaluada.

- La entidad accionada omitió realizar una valoración detallada del nivel de riesgo de la accionante a partir de la matriz de calificación

115. La Sala considera que la UNP incumplió su deber de motivación porque en los actos administrativos en los que ajustó el esquema de protección de la accionante no se refirió a cada una de las variables de la matriz de calificación ni precisó el porcentaje de riesgo ponderado que arrojó su evaluación.

116. En la Resolución DGRP 011562 de 2024 la accionada se limitó a afirmar lo siguiente en relación con el nivel de riesgo de la actora:

Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2º. del artículo 2.4.1.2.38. de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo del (de la) señor(a) BEATRIZ, como EXTRAORDINARIO[167].

117. Luego, en la Resolución DGRP 000238 de 2025, la UNP resolvió el recurso de reposición presentado por la accionante y sostuvo:

Los elementos mencionados ut supra fueron considerados por parte de los miembros del Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo CTAR y con fundamento en ellos, determinaron el riesgo como Extraordinario, dicho esto, es acertado indicar que, el procedimiento de revaluación de riesgo por temporalidad fue adelantado de manera pertinente, conducente y concluyente, respetando los parámetros para la adecuada valoración del riesgo de la recurrente.

Explicado lo anterior, no se puede desconocer que de acuerdo con el resultado de las actividades de recopilación y análisis de la información, la intensidad del mismo disminuyó, pasando de 53,88 % a 51,66 % (matriz de valoración del riesgo por temporalidad) de acuerdo al resultado del instrumento estándar de valoración del riesgo individual, avalado por la Honorable Corte Constitucional () (énfasis original) [168].

118. Ahora bien, el hecho que la Resolución DGRP 000238 de 2025 indique el porcentaje de riesgo ponderado con que se calificó a la actora no desvirtúa la afectación de sus derechos al debido proceso, por dos razones. En primer lugar, ese acto administrativo tampoco mencionó de manera expresa el valor asignado a cada una de las variables de la matriz de calificación, sino únicamente el porcentaje total que se obtuvo en la evaluación. Eso significa que al presentar la reposición la accionante desconocía el porcentaje del nivel de riesgo con el que el CTAR la valoró. En segundo lugar, contra el acto administrativo mediante el cual la UNP resuelve el recurso de reposición no procede recurso alguno. Así pues, la situación descrita implica un desconocimiento flagrante de la subregla jurisprudencial No. 2 referida en el fundamento 65 de esta providencia.

- La entidad accionada dispuso la reducción injustificada del esquema de protección de la accionante

119. En el caso concreto, la UNP determinó que el nivel de riesgo de la accionante disminuyó en un 2.2%, pues pasó del 53.88% al 51.66%. Esa disminución es insustancial, en especial si se considera que el nivel de riesgo se sigue clasificando como extraordinario. Por tanto, no constituye una razón suficiente para los ajustes efectuados en el esquema de protección de la actora.

120. Además, en la Resolución DGRP 0011562 de 2024 la UNP explicó de la siguiente manera la decisión de ajustar el esquema de protección de la accionante:

En el presente Estudio del Nivel del Riesgo, se tuvieron en cuenta sus vulnerabilidades asociadas a su condición de género como mujer, madre cabeza de hogar, así como su liderazgo ambiental y político, su residencia en zona rural de la ciudad siete, y sus desplazamientos a zona rural de la ciudad tres. Sin embargo, las autoridades confirman que, en la actualidad, esas zonas no cuentan con presencia de grupos al margen de la Ley, ni con información que devele interés de actores armados sobre la evaluada. Del mismo modo, se tienen en cuenta otros entornos frecuentados con injerencia de actores armados, y el reporte de Alertas Tempranas AT. 076/18, 026/18, 018/20, 027/22, 004/22, 030/23 y 019/23, las cuales no hacen referencia directa a la valorada[169].

121. A juicio de la Sala, los argumentos presentados por la UNP no dan cuenta de la idoneidad y eficacia del nuevo esquema de protección de la accionante. La entidad no se refiere en debida forma a la necesidad de las reducciones de las medidas de protección ni explica por qué estas se adaptan a las circunstancias y condiciones específicas de la actora. Esto desconoció la subregla jurisprudencial No. 3 referida en el fundamento 65 de este fallo.

- La entidad accionada no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo de la accionante

122. Finalmente, la UNP no aplicó un enfoque diferencial y de género al evaluar el nivel de riesgo de la accionante. En el caso concreto, la entidad omitió cualquier análisis acerca de las particularidades y los riesgos específicos a los que se enfrenta la actora por el hecho de ser mujer lideresa social y defensora de derechos humanos. De esa manera, la entidad desconoció el deber reforzado de protección que tiene el Estado frente a las mujeres, como consecuencia de la discriminación histórica de las que han sido víctimas. La UNP tampoco tuvo en consideración que a la población líder y defensora de derechos humanos se encuentra cubierta por una presunción de riesgo que solo puede ser desvirtuada por la entidad a través de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. El desconocimiento de esa presunción implica que esta no fue desvirtuada por la UNP en el caso concreto. Por tanto, también se desconoció la subregla jurisprudencial No. 4 a la que se aludió en el fundamento 65 de esta providencia.

Expediente T-11.027.359

123. El señor Juan reside en la ciudad cinco, es líder social, defensor de derechos humanos y representante legal de la Asociación de Agricultores del departamento uno. Debido a sus actividades ha recibido múltiples amenazas y ha sido objeto de dos atentados, en uno de los cuales murieron tres de sus trabajadores. Esos hechos fueron denunciados ante la FGN y conllevaron a que la UNP le asignara medidas de protección. Así, mediante la Resolución 007935 de 2022, la entidad determinó que se encontraba en un nivel de riesgo extremo y le concedió un esquema de protección consistente en un vehículo convencional, un vehículo blindado, cuatro hombres de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación, extensivos a su núcleo familiar.

124. Luego, en el año 2024, la UNP llevó a cabo una reevaluación de su nivel de riesgo por temporalidad y lo modificó de extremo a extraordinario. En consecuencia, profirió la Resolución DGRP 010951 de 2024, mediante la cual se ajustó el esquema de protección del accionante en el sentido de finalizar un vehículo convencional y dos personas de protección, y ratificar un vehículo blindado, dos personas de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación, extensivos a su núcleo familiar y por una temporalidad de 12 meses. El accionante presentó recurso de reposición contra ese acto administrativo, pero la UNP lo confirmó a través de la Resolución DGRP 012606 de 2024.

- La entidad accionada omitió realizar una valoración detallada del nivel de riesgo del accionante a partir de la matriz de calificación

125. La Sala considera que la UNP incumplió su deber de motivación porque en los actos administrativos en los que ajustó el esquema de protección del accionante no se refirió a cada una de las variables de la matriz de calificación ni precisó el porcentaje de riesgo ponderado que arrojó su evaluación.

126. En la Resolución DGRP 010951 de 2024 la accionada se limitó a afirmar lo siguiente en relación con el nivel de riesgo del accionante:

Que en [el CERREM] se analizó la situación de riesgo, considerando la información provista por el CTAR, relacionada con: La condición poblacional, los factores de amenaza, riesgo y vulnerabilidad, los antecedentes personales de riesgo, el análisis de contexto, el entorno en donde realiza actividades y/o trabajo, el entorno social y comunitario y los traslados que realiza para la ejecución de sus actividades.

Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2º. del artículo 2.4.1.2.38. de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo del (de la) señor(a) JUAN, como EXTRAORDINARIO.

127. Por su parte, la UNP afirmó lo siguiente en la Resolución DGRP 012606 de 2024, mediante la cual resolvió el recurso de reposición presentado por el actor:

Los elementos mencionados ut supra fueron considerados por parte de los miembros del Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo CTAR y con fundamento en ellos, determinaron el riesgo como Extraordinario, dicho esto, es acertado indicar que, el procedimiento de evaluación del riesgo fue adelantado de manera pertinente, conducente y concluyente, respetando los parámetros para la adecuada valoración del riesgo del recurrente.

128. Ahora bien, el hecho que la Resolución DGRP 012606 de 2024 indique el porcentaje de riesgo ponderado con que se calificó al actor no desvirtúa la afectación de sus derechos al debido proceso, por dos razones. En primer lugar, ese acto administrativo aún no menciona de manera expresa el valor asignado a cada una de las variables de la matriz de calificación, sino únicamente el porcentaje total que se obtuvo en la evaluación. Eso significa que al presentar la reposición el accionante desconocía el porcentaje del nivel de riesgo con el que el CTAR lo valoró. En segundo lugar, contra el acto administrativo mediante el cual la UNP resuelve el recurso de reposición no procede recurso alguno. Así pues, la situación descrita implica un desconocimiento flagrante de la subregla jurisprudencial No. 2 referida en el fundamento 65 de esta providencia.

- La entidad accionada dispuso la reducción injustificada del esquema de protección del accionante

129. En el caso concreto, la UNP determinó que el nivel de riesgo del accionante disminuyó en un 21.11%, pues pasó de 81.66% a 60.55%, y se clasificó en extraordinario en lugar de extremo. Así, a través de la Resolución DGRP 010951 de 2024 la UNP explicó la reducción del esquema de protección del actor de la siguiente manera:

En cuanto a la vulnerabilidad del señor JUAN se tuvo en cuenta los desplazamientos, dadas las actividades que realiza, el esparcimiento que tiene, el contexto en el que desarrolla sus funciones y por la presencia de grupos al margen de la ley, los cuales tienen un interés potencial en afectar a líderes sociales y políticos. Por otra parte, se tienen en cuenta los antecedentes de homicidio en contra de líderes sociales y políticos en regiones que frecuenta el evaluado y las Alertas Tempranas AT 022 de 2020, AT 010 de 2021, AT 001, 004, 005 de 2022, la AT 019 y 030 de 2023, que advierten sobre la vida e integridad personal de personas defensoras de Derechos Humanos-DDHH, líderes y lideresas sociales, sus organizaciones y colectivos, y sobre las garantías de su labor, en municipios y departamentos del país, así como las conductas contra los mecanismos de participación democrática que, en el marco del conflicto armado interno y violencias conexas puedan constituir violaciones a los Derechos Humanos-DDHH y al Derecho Internacional Humanitario-DIH.

En relación al riesgo específico del señor JUAN, se valoró su condición de Representante Legal de la Asociación de Agricultores del departamento uno, con residencia en la ciudad cinco, donde enfrenta denuncias activas por amenazas, tanto en investigaciones en curso; sin embargo, su intensidad de riesgo disminuye con relación al estudio anterior, toda vez que, de los nuevos hechos no se evidencia una real, precisa y concisa amenaza por su cargo, sin embargo, en la zona existe la injerencia de grupos ilegales con un historial de afectación a líderes sociales y políticos y en la Fiscalía General de la Nación, aun se adelanta investigación de los hechos sin resultado de fondo[172].

130. A juicio de la Sala, a pesar de que hubo un cambio en la categoría del nivel del riesgo del demandante, la UNP no explicó de manera clara y suficiente los motivos por los cuales procedía la reducción de los esquemas de protección del accionante ni de qué manera las nuevas medidas son idóneas y eficaces en virtud de sus circunstancias particulares. Es más, el acto administrativo citado reconoce que el actor presentó varias denuncias ante la FGN y que se han emitido numerosas Alertas Tempranas en las que se llama la atención acerca de la grave situación de orden público y la presencia de grupos armados al margen de la ley en la zona frecuentada por el accionante. Ello implica un desconocimiento de la subregla jurisprudencial No. 3 referida en el fundamento 65 de esta providencia.

131. Como lo reconoció la Corte en la Sentencia T-123 de 2023, lo que se reprocha a la UNP es que no existan directrices que sirvan de guía respecto a la disminución o el desmonte de los esquemas de protección, los criterios a tener en cuenta, y la gradualidad en este tipo de escenarios. En esa dirección [l]a ausencia de parámetros objetivos erosiona el componente técnico en que debe soportarse el proceso de protección, y abre la compuerta a la arbitrariedad, en detrimento del principio de confianza legítima y del mandato de igualdad entre los beneficiarios que acuden a la UNP[173].

- La entidad accionada no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo del accionante

132. Finalmente, la UNP no tuvo en consideración que a la población líder y defensora de derechos humanos se encuentra cubierta por una presunción de riesgo que solo puede ser desvirtuada por la entidad a través de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. El desconocimiento de esa presunción implica que esta no fue desvirtuada por la UNP en el caso concreto. Por tanto, también se desconoció la subregla jurisprudencial No. 4 referida en el fundamento 65 de este fallo.

6.4. Conclusión y remedios judiciales

133. En definitiva, la Corte concluye que la entidad accionada vulneró los derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal de las señoras María, Sonia, Beatriz y el señor Juan.

134. Por tanto, adoptará los siguientes remedios judiciales. En el expediente T-10.979.680, y de conformidad con lo expuesto en los fundamentos 76, 77 y 78 de este fallo, la Sala revocará las sentencias de tutela de instancia y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. Además, exhortará a la UNP para que, en lo sucesivo, en los procedimientos de reevaluación del nivel de riesgo de la señora Sonia asegure el cumplimiento pleno de los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las subreglas reiteradas en el fundamento 65 de esta providencia. Adicionalmente, se exhortará a la FGN para que (i) impulse el Mecanismo de Búsqueda Urgente del señor Miguel; y (ii) de no haberlo hecho, active dicho Mecanismo en relación con el segundo hermano de la accionante, presuntamente desaparecido. Para ello, deberá comunicarse con la señora Sonia para verificar la información necesaria para el cumplimiento de esta orden.

135. De otro lado, en los expedientes T-10.972.404, T-11.001.103 y T-11.027.359 la Sala (i) revocará los fallos de instancia proferidos en los procesos de tutela y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales mencionados de las accionantes y el demandante; (ii) dejará sin efectos las resoluciones que redujeron los esquemas de protección de los actores y que resolvieron los recursos de reposición que estos presentaron; (iii) ordenará a la UNP que, en los cinco días siguientes a la notificación de esta providencia, restablezca el esquema de protección del que eran beneficiarios las accionantes y el demandante justo antes de que se expidieran los actos administrativos que la Corte dejó sin efectos; y (iv) ordenará a la UNP que, en el término de los diez días siguientes a la notificación de esta sentencia, adelante todas las gestiones necesarias para iniciar el procedimiento de reevaluación del nivel de riesgo de las accionantes y el demandante, para lo cual deberá asegurar el cumplimiento pleno de los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las subreglas reiteradas en el fundamento 65 de esta providencia. Además, la UNP contará con un término máximo de tres meses para expedir y notificar los actos administrativos correspondientes.

136. Debe advertir la Corte que la ausencia de un pronunciamiento específico respecto de los actos administrativos remitidos a la Corte en el curso del trámite de revisión no constituye, en ningún caso, un obstáculo para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la parte resolutiva de esta sentencia. La UNP deberá adoptar las medidas administrativas para asegurar el pleno cumplimiento de esta sentencia.

137. De otro lado, la información suministrada por las accionantes y el demandante en los escritos de tutela y la obtenida en sede de revisión evidencia que aquellos han presentado varias denuncias por la presunta comisión de los delitos de amenazas y/o amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos. Sin embargo, y pese a los requerimientos efectuados por el magistrado ponente, la FGN no señaló de manera precisa en qué etapa se encuentran cada una de las investigaciones adelantadas por esos hechos. Así, la Sala estima necesario advertir a dicha entidad acerca de su deber en cumplimiento de los derechos a la justicia efectiva referidos en el fundamento 53 y en el numeral décimo séptimo del resolutivo de la Sentencia SU-546 de 2023[174] de adoptar las medidas necesarias para impulsar las investigaciones que correspondan teniendo en cuenta las condiciones específicas de cada uno de las accionantes y el demandante.

7. Cuestión final: el presupuesto de la UNP y sus consecuencias sobre los derechos fundamentales de los beneficiarios de las medidas de protección

138. En la Sentencia SU-546 de 2023[175], y con base en la información suministrada por la Contraloría General de la República, la Sala Plena advirtió que la UNP se enfrenta a graves problemáticas en materia presupuestal. Entre otras cosas, la Contraloría señaló que la aquí accionada no ejecutó la totalidad de los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación para gastos de funcionamiento e inversión. Debido a ello [l]a pérdida de apropiación fue de $47.674.302.096 con corte a 31 de diciembre de 2022, o el equivalente al 3% del presupuesto total de la UNP. A pesar de ello, indica el informe () se comprometieron vigencias futuras para la vigencia de 2023, en cuantía de $146.852.474.613.

139. En la referida decisión la Sala Plena de la Corte concluyó que el manejo deficiente del presupuesto por parte de la UNP impedía el cumplimiento de sus objetivos misionales y suponía un desconocimiento de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad a los que se refiere el artículo 209 de la Constitución. Además, destacó que [l]a implementación de esquemas de seguridad exige del Estado la asignación del presupuesto necesario para ello, pero también es deber de la UNP ejecutar de forma eficiente dichos recursos. En consecuencia, la Corporación estimó necesario proferir la siguiente orden:

VIGÉSIMO SÉPTIMO. ORDENAR al Gobierno Nacional que inicie los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que la población líder y defensora de derechos humanos goce de la protección requerida en el marco de las actividades que están llamadas a desarrollar, con medidas de seguridad idóneas que protejan su vida e integridad física.

140. Adicionalmente, en respuesta al decreto probatorio efectuado por el magistrado ponente en el presente proceso, la Contraloría General de la República aportó copia del Estudio Sectorial denominado Análisis de la implementación de la ruta de protección a grupos y comunidades en riesgo. En este, la entidad advirtió un aumento del 18% en las solicitudes de medidas de protección recibidas por la UNP, la mayoría de las cuales fueron formuladas por la población líder y defensora de derechos humanos. También identificó que en el año 2023 el costo de los esquemas de protección aumentó en un 21.3%[176].

141. La Contraloría expuso que podría existir una inadecuada priorización de las medidas de protección, considerando las limitaciones de recursos presupuestales para atender las necesidades de seguridad de las personas en riesgo[177]. Lo anterior, porque el costo total de los esquemas de protección individuales asignados a ciertos grupos poblacionales es muy superior al de otros con mayores niveles de riesgo extraordinario y extremo. En concreto, la entidad afirmó que altos funcionarios de las tres ramas del poder público reportan costos anuales por beneficiario muy superiores al promedio, mientras que poblaciones con mayor representatividad, como miembros de grupos étnicos, víctimas del conflicto armado y desmovilizados, tienen unos costos mucho más bajos. Señaló, además, que [e]stas diferencias están explicadas por las diferencias en los tipos de medidas de protección, ya que, en los primeros, imperan las medidas duras [personal de protección y vehículos], y en los segundos, las blandas [medios de comunicación, chalecos antibalas y botones de apoyo][178].

142. La Sala estima que el Estudio Sectorial aportado por la Contraloría da cuenta de que se aún mantienen las problemáticas presupuestales de la UNP advertidas en la Sentencia SU-546 de 2023. En concreto, la entidad no dispone de una asignación presupuestal suficiente para cumplir sus objetivos misionales ni maneja de manera eficiente los recursos. Por tanto, la Corte considera imperioso advertir en la ineludible obligación de cumplir la orden vigesimoséptima de aquella providencia y exhortar a la UNP para que revise la distribución de su presupuesto en los diferentes grupos poblacionales a los que atiende y adopte las medidas necesarias para asegurar que la población líder y defensora de derechos humanos goce de la protección requerida en el marco de las actividades que están llamadas a desarrollar.

143. De otro lado, en sede de revisión la entidad accionada expuso que todos los esquemas de protección que otorga se financian con recursos públicos, pero que sus límites presupuestales no incide[n] directamente en la valoración del nivel de riesgo, ni en la adopción de las medidas de protección. Pese a ello, la Sala advirtió que en la parte resolutiva de todos los actos administrativos analizados en esta providencia la UNP incluye un numeral que indica:

Las medidas de protección quedan sujetas a la disponibilidad de recursos de la Entidad, conforme al principio de Concurrencia del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de personas, grupos y comunidades, establecido en el numeral 4º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015[180].

144. Resulta necesario reiterar que la garantía de los derechos fundamentales no puede supeditarse a la existencia de recursos económicos por parte del Estado. Ello es especialmente cierto cuando lo que se pretende es proteger el derecho a la vida de quienes se dedican a luchar diariamente por defender los derechos de los demás. La Corte ha constatado en varias oportunidades los graves riesgos a los que se enfrenta la población líder y defensora de los derechos humanos. Ello constituye una de las problemáticas más agudas y dolorosas de la sociedad colombiana, entre otras cosas porque da cuenta de la incapacidad de las instituciones para garantizar la seguridad y la tranquilidad de quienes convirtieron en su proyecto de vida una labor que debería asumir el Estado: defender los derechos de todas las personas.

145. Por tanto, es alarmante que cuando una persona solicita protección al Estado porque teme por su vida o las de sus familiares, la UNP decida el asunto a través de un acto administrativo que, de manera expresa, reconoce que las medidas otorgadas podrán eliminarse o reducirse a partir de la disponibilidad de recursos de la entidad. La Sala estima que ante la escasez de recursos la solución en ningún caso debe consistir en desproteger los derechos fundamentales, sino propender una asignación presupuestal suficiente por parte del Gobierno Nacional y un uso más eficiente de los recursos por parte de la UNP. Ya lo advirtió la Corte en la Sentencia SU-546 de 2023 y lo constató nuevamente la Contraloría General de la República al interior de este proceso.

146. El derecho a la seguridad personal de los líderes y lideresas sociales no puede depender de cálculos económicos, consideraciones utilitarias o decisiones mayoritarias. Casos como los que ahora examina la Corte son el reflejo del drama de las personas que intentan sobrevivir a la intolerancia, a la indiferencia y a la negligencia. Podemos discrepar sobre la mejor idea para describir los derechos que están en juego. Algunos dirán que se integran a la esfera de lo indecidible, otros que hacen parte del coto vedado y algunos más que son una expresión clara de un núcleo esencial. Los desacuerdos sobre la mejor expresión desaparecen cuando lo que está en juego es la pretensión más básica de una sociedad que aspira a alcanzar un orden justo.

147. No importa entonces cuál es la mejor categoría. Cuando se subordinan las medidas de protección incluso las más urgentes o inaplazables a la existencia de recursos económicos, se produce la más radical e irritante infracción a la dignidad humana. Es difícil explicar el enunciado con el que concluyen las resoluciones examinadas. Son la negación misma de los derechos. A ese enunciado subyace el siguiente significado: las autoridades públicas y la sociedad protegerán el derecho a no morir violentamente siempre y cuando puedan protegerlo. Si ello se acepta o se tolera, los derechos dejan de serlo. Se produce poco a poco su disolución. Ello constituye entonces, además de una grave violación de la dignidad humana reconocida en el artículo 1º de la Constitución, la vulneración directa de la prohibición prevista en el artículo 334 de la Constitución conforme al cual la sostenibilidad fiscal, bajo ninguna circunstancia, podrá ser invocada para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

148. En consecuencia, la Corte ordenará a la UNP para que, en lo sucesivo, en los actos administrativos mediante los cuales adopta o modifica esquemas de protección prescinda del numeral transcrito en el fundamento jurídico 134 de la presente providencia. Igualmente advertirá que esa disposición no podrá invocarse, en ningún caso, para negar la ejecución de las medidas de protección.

149. Finalmente, la Sala ordenará a la Procuraduría General de la Nación para que, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales y sin perjuicio de las funciones del juez de primera instancia en cada uno de los expedientes, realice un estricto seguimiento al cumplimiento de las órdenes dictadas en la presente providencia[181].