I. ANTECEDENTES
1. Hechos: la toma de posesión de EPS Sanitas
1. El 1 de abril de 2024, la Superintendente Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, la Delegada) recomendó ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar a la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S., debido al estado actual de la EPS y del riesgo en la prestación de servicios de salud con oportunidad y calidad a sus afiliados[2].
2. El 2 de abril de 2024, la Delegada presentó ante el Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud un concepto técnico sobre la situación de EPS Sanitas[3]. El concepto concluía que:
En cuanto a los tres indicadores de condiciones financieras y de solvencia evaluados se identifica que la EPS únicamente presenta incumplimiento del indicador de Patrimonio Adecuado para el cierre de la vigencia 2023. Frente al Capital Mínimo, Sanitas cumple este indicador en todas las vigencias evaluadas. Finalmente, respecto del indicador de Régimen de Inversiones de la Reserva Técnica, la entidad no cumple desde el cierre de la vigencia 2020 a 2023.
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Los resultados del indicador de siniestralidad PBS financiada con la UPC del Régimen Contributivo y la Movilidad del Régimen Subsidiado entre el cierre de la vigencia 2019 a 2023 aumentó en 11%, pasando del 92,9% al 103,9%.
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Con corte a enero de 2024 EPS SANITAS posee una tasa de reclamaciones en salud de 26.07 acumulada a enero de 2024, así mismo se presenta 15.070 reclamaciones que corresponden al mes de enero 2024.
En el marco de la auditoría realizada para verificación de la Resolución número 497 de 2021, Nueva EPS cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia y registró 17 hallazgos.
3. El 2 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y, la intervención forzosa administrativa para administrar la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S identificada con el NIT 800251440-6, por el término de un (1) año[4]. Consideró que la EPS Sanitas estaba incursa en las causales de toma de posesión de entidades vigiladas previstas en los literales (e) y (i) del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[5]:
4. El 5 de febrero de 2025, la Asociación de Usuarios Sanitas[6], Amalia, María, José y Elías, presentaron acción de tutela en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Argumentaron que la accionada vulneró sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana, así como los de todos los demás usuarios de EPS Sanitas. Fundamentaron la solicitud de amparo en, principalmente, tres argumentos: (i) la toma de posesión de la EPS Sanitas fue arbitraria y desconoció el debido proceso, (ii) luego de la toma de posesión, la EPS Sanitas ha desmejorado de forma significativa la prestación del servicio de salud y (iii) la EPS Sanitas ha incumplido con la entrega oportuna de medicamentos y la prestación de servicios de salud que fueron ordenados por los médicos tratantes de los accionantes:
5. Primero. La toma de posesión de la EPS Sanitas fue arbitraria y desconoció el debido proceso. Esto, porque:
- La Resolución No. 2024160000003002-6 [n]o se dio con el propósito de mejorar la garantía del derecho a la salud, sino más bien como una retaliación política por la caída de la reforma a la salud[7]. Según los accionantes, así lo demuestran los trinos del Presidente de la República en la plataforma X, horas después de que la Comisión Séptima del Senado de la República no aprobara la reforma. En estos trinos, el primer mandatario señaló que Keralty, principal accionista de la EPS Sanitas, lo había derrotado en el Congreso de la República.
- Las situaciones de riesgo financiero de la EPS Sanitas no tienen que ver con su gestión o administración de los recursos. Por el contrario, son el resultado de las fallas que ha presentado el Ministerio de Salud y Protección Social en el cumplimiento de sus deberes legales para fijar la UPC como fuente de financiación principal de las EPS. La insuficiencia y desfinanciación de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) ha sido constatada por la Sala de Seguimiento a la sentencia T-760 de 2008. En concreto, los accionantes refirieron que por medio del auto 007 de 2025, la Sala de Seguimiento declaró el incumplimiento general en relación con el componente de suficiencia de la UPC en ambos regímenes[8].
- La medida de toma de posesión se adoptó sin considerar y ponderar la existencia de otros mecanismos de control como los planes de recuperación [o] el plan de reorganización radicado ante la misma Superintendencia o la vigilancia especial. Estas medidas perseguían el mismo fin y resultaban menos lesivas de los derechos fundamentales[9].
- La Resolución 2024160000003002-6 presenta incongruencias que permiten cuestionar su legitimidad[10]. Los accionantes resaltaron que, en el acápite de antecedentes fácticos, la resolución hizo referencia al concepto técnico que presentó la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud ante el Comité de Medidas Especiales el 2 de abril de 2025, el cual contiene conclusiones que no corresponden a EPS Sanitas pues dentro de las mismas se hace referencia a Nueva EPS[11]. Asimismo, afirmaron que carece de sentido que, si el Comité de Medidas Especiales rindió concepto en sesión del 2 de abril, la Superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud, en sesión del Comité de Medidas Especiales del 1 de abril de 2024, recomendara la intervención forzosa administrativa de Sanitas, pues esto supone que se tomó la decisión de forma arbitraria sin los elementos fácticos y técnicos requeridos.
6. Segundo. Los accionantes argumentaron que todas las EPS intervenidas y en particular, la EPS Sanitas, han presentado una desmejora significativa en la prestación del servicio de salud. Según los accionantes, esta desmejora se evidencia en (i) el aumento sustancial en las Peticiones, Quejas, Reclamos y Denuncias (PQRD) radicadas ante la Superintendencia Nacional de Salud, luego de las intervenciones y (ii) el aumento en la presentación de acciones de tutela contra las EPS intervenidas. Para sustentar su afirmación, aportaron los siguientes gráficos con el comparativo de las PQRD presentadas antes y después de las intervenciones, así como el número de tutelas radicadas:
7. En criterio de los accionantes, estas estadísticas demuestran una violación del derecho a la salud, así como una regresión en el nivel de prestación y cobertura, que contraría el principio de progresividad. El deterioro de los indicadores de atención en salud evidencia una afectación diferenciada y desproporcionada a la población más vulnerable, como los pacientes crónicos, de enfermedades huérfanas y catastróficas.
8. Tercero. Desde que la EPS Sanitas fue intervenida, ha incumplido con la entrega oportuna de medicamentos y la prestación de servicios de salud que fueron ordenados por los médicos tratantes de los accionantes. La siguiente tabla sintetiza los incumplimientos alegados:
9. Con fundamento en estos argumentos, los accionantes formularon las siguientes pretensiones:
9.1. Tutelar los derechos fundamentales a la salud, la vida y la dignidad humana de Amalia, María, Elías, José y de todos los demás usuarios de EPS Sanitas.
9.2. Prevenir a la Superintendencia Nacional de Salud para que se abstenga de realizar intervenciones forzosas administrativas a Entidades Promotoras de Salud sin tener de presente la prohibición de regreso y las eventuales afectaciones a los derechos fundamentales de los usuarios a causa de la misma.
9.3. Ordenar la suspensión de la Resolución 2024160000003002-6 de 2024 por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa de la EPS SANITAS S.A.S.; como una medida transitoria hasta tanto la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo defina la legalidad del acto administrativo.
9.4. En subsidio, ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud la creación de un grupo de trabajo específicamente destinado a la revisión y seguimiento de la prestación de servicios de salud de EPS Sanitas.
9.5. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que, dos (2) meses después de la primera entrega del informe inicial, realice y envíe un segundo informe en el que conste la misma información solicitada y adicionalmente indique qué cambios se han producido durante aquel periodo.
9.6. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que, si después de entregado el segundo informe no se evidencia en este una mejora significativa en los indicadores mencionados, se dé por terminada la intervención forzosa administrativa de la EPS SANITAS S.A.S. y, en su lugar, se dispongan otras medidas tendientes a mejorar la garantía del derecho a la salud de los afiliados de esta EPS.
9.7. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud y a Duver Dicson Vargas, agente interventor de EPS Sanitas, que de manera inmediata se garantice la continuidad de entrega de las dosis mensuales, dentro de las 72 horas siguientes a la solicitud, de los siguientes medicamentos prescritos a los accionantes:
- Enalapril de 20 mg y cualquier otro medicamento que de aquí en adelante le sea ordenado por el médico tratante a Amalia para el tratamiento de su diagnóstico de hipertensión arterial.
- Fybogel, Farmalax Peg 3350 y cualquier otro medicamento que de aquí en adelante le sea ordenado por el médico tratante a María para el tratamiento de su diagnóstico de estreñimiento.
- Levotiroxina y cualquier otro medicamento que de aquí en adelante le sea ordenado por el médico tratante a Elías para el tratamiento de su diagnóstico de hipotiroidismo.
- Levotiroxina, Alopurinol y cualquier otro medicamento que de aquí en adelante le sea ordenado por el médico tratante a José para el tratamiento de su diagnóstico de hipotiroidismo e hiperuricemia.
9.8. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud y a Duver Dicson Vargas, agente interventor de EPS Sanitas, que de manera inmediata se garantice lo siguiente:
- Los controles con medicina interna a Amalia para el tratamiento de su diagnóstico de hipertensión arterial.
- Que el agendamiento de las citas pueda realizarse cuando menos con 2 meses de antelación y que se garantice la disponibilidad de citas con el médico tratante.
- La suspensión del cobro a Amalia de los laboratorios clínicos que requiera para el tratamiento de su diagnóstico de hipertensión arterial como paciente incluida dentro del plan de pacientes crónicos.
- La continuidad de los controles con medicina interna a José para el tratamiento de su diagnóstico de hipotiroidismo e hiperuricemia y que el agendamiento de las citas pueda realizarse cuando menos con 30 días de antelación y que se garantice la disponibilidad de citas con el médico tratante.
2.2. Admisión de la solicitud de tutela y escrito de respuesta
10. Admisión. El 5 de febrero de 2025, la juez Trece Administrativa de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Superintendencia Nacional de Salud. Asimismo, solicitó a Gloria Elena Quiceno Acevedo acreditar la representación legal de la Asociación de Usuarios Sanitas.
11. Escrito de respuesta. Mediante escritos del 5 y 7 de febrero de 2025, la Superintendencia Nacional de Salud solicitó declarar improcedente la acción de tutela y, en subsidio, negar el amparo.
12. Sostuvo que la tutela era improcedente por incumplimiento de los requisitos de legitimación en la causa por activa, inmediatez y subsidiariedad. Lo primero -legitimación por activa-, porque los accionantes no son sujetos de la actuación administrativa que culminó con la Resolución 20241600000030026 de 2024. En su criterio, el legitimado para interponer la acción de tutela, obrando en representación de la EPS, es el actual representante legal, en este caso, el actual agente interventor. Lo segundo -inmediatez-, porque la resolución cuestionada fue proferida el 2 de abril de 2024, esto es, 10 meses antes de la radicación de la tutela. Lo tercero -subsidiariedad-, dado que: (i) la resolución de intervención no estaba en firme y se encontraba en término para resolver el recurso de reposición, (ii) el juez natural para resolver la controversia sobre la legalidad del acto administrativo era la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y (iii) la parte accionante no acreditó enfrentarse al riesgo de un perjuicio irremediable. Por lo demás, refirió que ya existen 3 procesos en el medio de control de nulidad contra [la Resolución No. 2024160000003002-6] ante el Consejo de Estado, litigios en los cuales se han negado las medidas cautelares de urgencia establecidas en el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los que se están debatiendo precisamente diferentes argumentos que los tutelantes quieren traer erróneamente ante el Juez constitucional.
13. En cualquier caso, argumentó que la Resolución 20241600000030026 de 2024, mediante la cual se ordenó la intervención de EPS Sanitas, no vulneró el derecho al debido proceso. Enfatizó que la resolución se expidió en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 7 del Decreto 1080 de 2021 y se sustentó en el concepto técnico rendido por la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud. Destacó que el concepto constató el incumplimiento de (i) el indicador de Patrimonio Adecuado para el cierre de la vigencia 2023 y (ii) el indicador de inversiones de la reserva técnica[16]. Estos incumplimientos configuraban las causales de toma de posesión previstas en los literales (e) y (i) del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Según la Superintendencia de Salud, en este escenario no estaba facultada para abstenerse de tomar la decisión de intervenir debido a que, al estar configuradas las causales para su procedencia, no existe otra vía de actuación posible jurídica o fácticamente que proteja a los usuarios, los recursos del sistema y permita garantizar el servicio de salud.
2.3. Fallo de tutela de instancia objeto de revisión
14. El 18 de febrero de 2025, la juez Trece Administrativa de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, declaró la improcedencia de la tutela. De un lado, consideró que la Asociación de Usuarios Sanitas no estaba legitimada en la causa por activa para buscar la protección de [los] derechos subjetivos de las personas naturales que conforman [la] persona jurídica[18]. Por otra parte, consideró que la solicitud de amparo de los derechos fundamentales de María, Amalia, José y Elías, incumplía el requisito de subsidiariedad. Esto, porque la Resolución N° 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2025 puede ser controvertida mediante los medios de control de anulación de actos administrativos previstos en el CPACA, particularmente el de nulidad simple[19]. Además, indicó que en el caso concreto no se acreditó un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia excepcional de la tutela. Por el contrario, resaltó que la entidad accionada informó que quienes figuran en el presente caso como accionantes no han presentado ninguna petición ante esa entidad por la inadecuada prestación del servicio de salud por parte de la E.P.S. SANITAS[20].
2.4. La sentencia SU-277 de 2025
15. El 26 de junio de 2025, la Corte Constitucional expidió la sentencia SU-277 de 2025. En esta sentencia, la Sala Plena estudió en sede de revisión una acción de tutela que interpusieron la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S., Keralty S.A.S. y Juan Pablo Rueda Sánchez (en nombre propio y en representación de EPS Sanitas) contra la Superintendencia Nacional de Salud. Los demandantes solicitaron (i) la suspensión de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, que ordenó la toma de posesión inmediata de EPS Sanitas, así como las resoluciones 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024 (que la corrigió); y (ii) la cesación inmediata de todas las medidas administrativas adoptadas en virtud de la resolución que ordenó la toma de posesión.
16. La Corte Constitucional concluyó que la entidad accionada vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes y de EPS Sanitas al expedir la resolución acusada, pues interpretó el artículo 114 del EOSF sin valorar ni aplicar las órdenes impartidas por la Sala Especial de Seguimiento. La Sala Plena sostuvo que la insuficiencia de la UPC y la falta de reconocimiento oportuno y transferencia de los Presupuestos Máximos tenía un impacto transversal en los componentes financieros de la EPS intervenida. Asimismo, precisó que en este caso se evidenció una omisión absoluta y determinante por parte de la autoridad accionada de cara a considerar, valorar y aplicar los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la sentencia T-760 de 2008, cuyas órdenes a la Superintendencia Nacional de Salud guardan íntima relación con las causas en que se soportó la toma de posesión.
17. Con base en estas consideraciones, la Sala Plena amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante y, como remedio constitucional, dejó sin efectos la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024, que corrigió la anterior y la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, que la prorrogó. Por último, remitió el expediente a la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, para lo de su competencia.
2.5. Actuaciones judiciales en sede de revisión
18. Selección del expediente. El 29 de abril de 2025, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional seleccionó para revisión la acción de tutela T-10.981.717. Luego, el 13 de mayo de 2025, la Secretaría General repartió el expediente a la suscrita magistrada sustanciadora.
19. Solicitud de los accionantes durante el trámite de revisión. El 10 de julio de 2025, los accionantes señalaron que la sentencia SU-277 de 2025 concluyó que la toma de posesión fue contraria al debido proceso, por lo que decidió dejar sin efectos las resoluciones de intervención. En su criterio, esto implicaba que, en este caso, la Corte debía declarar la existencia de carencia actual de objeto por daño consumado, dado que la violación a sus derechos ya se había materializado. De otro lado, enfatizaron que esta sentencia protegió los derechos de los accionantes de la EPS Sanitas, pero no se pronunció sobre la violación de los derechos de los usuarios. En este sentido, sostuvieron que, pese a que las resoluciones cuestionadas ya no estaban surtiendo efectos, en todo caso un pronunciamiento de fondo era necesario por la situación actual que atraviesa el sistema de salud en Colombia, así como por la existencia de 10 EPS que a la fecha se encuentran con alguna medida de control por parte del Gobierno[21].
20. En tales términos, los accionantes solicitaron a la Sala que (i) falle de fondo la presente acción de tutela en su integridad, (ii) ordene a la Superintendencia Nacional de Salud que se abstenga de incurrir en las mismas acciones en el futuro para proteger la dimensión objetiva del derecho a la salud[22]; y (iii) adopte las órdenes que correspondan constitucionalmente para la situación específica de cada uno de los accionantes.
21. Auto de pruebas, vinculación de EPS Sanitas y suspensión de términos. Mediante auto del 24 de julio de 2025, la magistrada sustanciadora decretó pruebas con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los elementos de juicio relevantes para adoptar una decisión. En concreto, requirió información sobre (i) las condiciones generales de prestación del servicio de aseguramiento en salud y (ii) la entrega de los medicamentos prescritos a Amalia, María, Elías, José. Asimismo, la magistrada sustanciadora vinculó al trámite de tutela a EPS Sanitas al considerar que tiene un interés en el resultado del proceso.
22. Por medio de auto del 12 de agosto de 2025, la Sala suspendió los términos por treinta (30) días calendario. La Sala consideró que en este caso era necesario decretar la suspensión de términos del proceso como medida excepcional dado que en sede de revisión se realizó la vinculación al proceso de tutela de la EPS Sanitas, entidad responsable de la prestación de los servicios de aseguramiento en salud a los accionantes, y se le requirieron pruebas adicionales a las ya obrantes en el expediente de tutela, las cuales fueron allegadas al proceso el 5 de agosto de 2025. A juicio de la Sala, era indispensable contar con un término razonable para valorar las pruebas recientemente allegadas por la EPS Sanitas.
23. Escritos de respuesta de EPS Sanitas. Mediante escritos del 5 y 12 de agosto de 2025, EPS Sanitas presentó escritos de respuesta al requerimiento probatorio. La vinculada allegó la historia clínica reciente de los accionantes y se refirió al Programa de Pacientes Crónicos de EPS Sanitas. Señaló que el programa tiene como objetivo general lograr la intervención integral en salud de las patologías de riesgo cardio cerebro-metabólico- renal, desarrollando procesos para la prevención, diagnóstico temprano el seguimiento y control del progreso de la enfermedad[23]. Asimismo, informó que el programa persigue los siguientes objetivos específicos: (i) [i]ntervenir los factores de riesgo modificables asociados para enfermedad cerebro cardiovascular en los pacientes con HTA; (ii) [d]isminuir el número de eventos por enfermedad cerebro cardiovascular y renal prevenible; (iii) [a]umentar el empoderamiento del paciente en el manejo de su enfermedad; (iv) [e]stablecer estrategias para incrementar la adherencia farmacológica y a las actividades del programa; y (v) [l]ograr el control de cifras tensionales en el 80 % de los pacientes en programa. Por último, indicó que este programa no ha cambiado en los últimos 24 meses Frente (sic) a las condiciones específicas de la prestación del servicio de aseguramiento en salud que la EPS Sanitas viene prestando[24].
25. Asimismo, aportó los datos estadísticos del número de sentencias de tutela que mensualmente han declarado la vulneración del derecho a la salud de los afiliados al Plan de Beneficios en Salud de EPS Sanitas en los últimos 24 meses, los cuales se resumen en la siguiente tabla: