II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
26. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Estructura de la decisión
27. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala examinará si la tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela (sección II.3 infra). En segundo lugar, estudiará si, tal y como alegaron los accionantes en sede de revisión, la expedición de la sentencia SU-277 de 2025 configuró un escenario de carencia actual de objeto por daño consumado (sección II.4 infra). En tercer lugar, de ser procedente, la Sala pasará al fondo y analizará si la EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales de los señores Amalia, María, Elías, José (sección II.5 infra). Por último, en caso de ser necesario, adoptará los remedios que correspondan para subsanar las violaciones a los derechos que encuentre acreditadas (sección II.6 infra).
3. Examen de procedibilidad
28. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales de los ciudadanos por medio de un procedimiento preferente y sumario. De acuerdo con lo previsto por el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de esta Corte, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa -por activa y por pasiva-, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos es una condición para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo. A continuación, la Sala examinará si la presente solicitud de amparo satisface estos requisitos.
3.1. Legitimación en la causa
(i) Legitimación en la causa por activa
29. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, el requisito general de procedibilidad de legitimación en la causa por activa exige que la acción de tutela sea ejercida, bien directa o indirectamente, por el titular de los derechos fundamentales presuntamente violados. El inciso 2º del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de amparo puede ser presentada, entre otras, mediante agente oficioso. La agencia oficiosa es el mecanismo procesal que permite que un tercero (agente) interponga, motu proprio y sin necesidad de poder, acción de tutela en favor del titular de los derechos fundamentales (agenciado). De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la agencia oficiosa en los procesos de tutela está supeditada al cumplimiento de dos requisitos: (i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos. Con todo, el segundo requisito puede suplirse con la ratificación del titular, la cual convalida la actuación del agente.
30. La Corte Constitucional ha sostenido que es posible que por medio de la agencia oficiosa se solicite la protección de los derechos de un número plural de personas no individualizadas, siempre y cuando el grupo de sujetos sea determinado o determinable[31]. En contraste, ha dicho la Corte, la agencia oficiosa no será procedente si el grupo de sujetos es indeterminado. Estas reglas de decisión han sido reiteradas en, entre otras, las sentencias T-381 de 2022 y T-428 de 2022 que, por su similitud con el presente caso, la Sala refiere a continuación:
31. T-381 de 2022. La Sala Octava de Revisión resolvió una acción de tutela que las señoras Cruz Leyda Córdoba, Yuleni Vergara Córdoba y Mercedes Mosquera presentaron en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Las accionantes sostenían que la intervención de la entidad accionada de la EPS AMBUQ violó, entre otros, los derechos de los usuarios de la EPS. La Sala Octava concluyó que las accionantes no estaban legitimadas por activa para solicitar la protección de sus derechos supuestamente violados por la intervención administrativa, dado que la tutela y las pretensiones no evidencian de manera concreta el modo en que alguna posición iusfundamental fue interferida por el comportamiento de la entidad accionada. Dicho de otra manera, no es posible identificar una relación directa entre la actuación de la Superintendencia de Salud y los derechos fundamentales que invocan las accionantes. Asimismo, la Sala Octava consideró que las accionantes tampoco estaban legitimadas para solicitar la protección de los derechos de todos los usuarios de la EPS porque no actúan en nombre de las personas que estuvieron alguna vez afiliadas a AMBUQ, sino en su calidad de asociadas de la EPS. Tampoco se aportó (i) poder otorgado por los usuarios, (ii) la coadyuvancia de estos; o (iii) cualquier manifestación de apoyo por parte de los ex afiliados de AMBUQ respecto de la acción. Por último, enfatizó que no se cumplen los requisitos de la agencia oficiosa, porque (i) en ningún momento se realizó la manifestación expresa de que se actuara de este modo y (ii) los ex afiliados a AMBUQ se encuentran en capacidad de presentar por sí mismos la acción de tutela. Incluso, destaca la Sala, la EPS participó en el trámite de revisión de la acción de tutela.
32. T-428 de 2022. La Sala Sexta de Revisión de Tutela resolvió una acción de tutela que presentó la representante legal de la Clínica Central del Quindío S.A.S., Luz Marina Estrada Agudelo, en contra de la Secretaría de Salud del Quindío. La accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales de todos los pacientes de la clínica que podían necesitar una cama. La Sala Sexta de Revisión concluyó que la señora Estrada Agudelo carecía de legitimación para actuar en nombre de los pacientes que eventualmente podrían necesitar una cama en la institución que representaba, porque (i) estos son sujetos indeterminados, es decir, no son personas individualizables que puedan acreditar un interés actual, razón por la cual no pueden otorgar poder a la accionante y (ii) en principio, tampoco se advierte que la solicitante cumpla con los requisitos para actuar como agente oficiosa de aquellos, pues no manifestó obrar en tal calidad, ni demostró por qué estos estarían en imposibilidad de procurar la defensa de sus propios derechos.
33. Con fundamento en estas reglas de decisión, en la siguiente tabla, la Sala Séptima examina la legitimación en la causa por activa de: (i) la Asociación de Usuarios Sanitas y (ii) Amalia, María, José y Elías. Lo anterior, respecto de cada una de las pretensiones y los grupos de derechos presuntamente violados:
34. En síntesis, la Corte considera que (i) la Asociación de Usuarios Sanitas no está legitimada en la causa por activa y (ii) Amalia, María, José y Elías están legitimadas en la causa por activa para solicitar la protección de los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana presuntamente vulnerados por (i) la falta de entrega de los medicamentos prescritos por sus médicos tratantes; (ii) los obstáculos administrativos relacionados con el agendamiento de las citas para controles médicos; y (iii) los presuntos cobros irregulares de cuotas moderadoras por la toma de exámenes de laboratorio clínico. En consecuencia, la Sala sólo examinará el resto de los requisitos de procedibilidad respecto de estos asuntos[33].
(ii) Legitimación en la causa por pasiva
35. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto -autoridad pública o privado- que cuenta con la aptitud o capacidad legal para responder a la acción y ser demandado.
36. La Sala considera que la Superintendencia Nacional de Salud está legitimada en la causa por pasiva, porque fue la autoridad administrativa que profirió los actos administrativos que, según los accionantes, vulneraron sus derechos fundamentales: (i) la Resolución 2024160000003002-6 de 2024 y (ii) la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024. Asimismo, la Sala constata que EPS Sanitas se encuentra legitimada por pasiva porque fue vinculada al trámite de revisión, luego de que la sentencia SU-277 de 2025 dejara sin efectos la toma de posesión. Además, es la EPS a la que los accionantes se encuentran afiliados por lo que, de conformidad con el artículo 177 de la Ley 100 de 1993, tiene la función de organizar y garantizar la prestación del servicio de salud. Por último, la Sala reitera que algunas de las pretensiones de la tutela solicitan que se ordene la entrega de tecnologías en salud que fueron prescritas por médicos tratantes que forman parte de su red de prestadores.
3.2. Inmediatez
37. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, el requisito de procedencia de inmediatez exige que la acción de tutela sea presentada en un término razonable respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. La razonabilidad del término de interposición debe examinarse en cada caso concreto en atención a, entre otros, los siguientes criterios: (i) las circunstancias personales del actor, (ii) su diligencia y posibilidades reales de defensa, (iii) la posible afectación a derechos de terceros derivada de la interposición tardía de la tutela y (iv) los efectos del hecho vulnerador, esto es, si se trata de una vulneración continuada o permanente.
38. La Sala considera que la tutela satisface el requisito de inmediatez. Esto es así, porque la presunta vulneración de los derechos a la salud, vida y dignidad humana inició en mayo de 2024 y, de acuerdo a lo expuesto por los accionantes, se prolongó hasta el momento de radicación de la tutela:
39. En este caso, la acción de tutela se presentó el 5 de febrero de 2025. Esto es, menos de 4 meses después del último presunto hecho vulnerador invocado por los accionantes, el cual habría tenido lugar en octubre de 2024. En criterio de la Sala, este término para la interposición de la tutela es razonable. En cualquier caso, la Sala advierte que, al menos parcialmente, la presunta violación a los derechos de los accionantes es continua y permanente puesto que, conforme a las pruebas que reposan en el expediente, la EPS Sanitas no ha entregado ni prestado los medicamentos y servicios prescritos por sus médicos tratantes.
3.3. Subsidiariedad
40. El artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede en dos supuestos. Primero, como mecanismo de protección definitivo, si no existe un medio de defensa judicial o el existente no es idóneo y eficaz. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mecanismo judicial ordinario es idóneo si es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Por su parte, es eficaz, si está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados (eficacia en abstracto) en consideración de las circunstancias en que se encuentre el solicitante (eficacia en concreto). Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela es interpuesta para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
41. La Sala considera que la solicitud de tutela del derecho a la salud, vida y dignidad humana de los accionantes satisface el requisito de subsidiariedad. La Sala reconoce que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 -modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019- dispone que las controversias entre los afiliados y las EPS relacionadas con el suministro de insumos, servicios y tecnologías en salud deben ser resueltas preferentemente por medio del proceso ordinario ante la Superintendencia Nacional de Salud (SNS). Sin embargo, este mecanismo ordinario no es idóneo ni eficaz. En la sentencia SU-508 de 2020, la Corte Constitucional resaltó que existen situaciones estructurales y normativas que hacen que el recurso ante la SNS no sea idóneo ni eficaz. De un lado, las situaciones normativas están asociadas, entre otras, a la indefinición del término para resolver la apelación y a la falta de un mecanismo para garantizar el efectivo cumplimiento de la decisión. La situación estructural, por su parte, alude a la imposibilidad institucional de tramitar dichas solicitudes en el término de 10 días, así como a los déficits logísticos y organizativos de la SNS. En este sentido, la Corte señaló que mientras estas situaciones no se resuelvan, este mecanismo jurisdiccional no se entenderá como un medio idóneo y eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales de los usuarios del [SGSSS] y, en consecuencia, la acción de tutela será el medio adecuado para garantizar dichos derechos.
42. La Sala constata que, a la fecha, estas situaciones normativas y estructurales no han sido resueltas. En efecto, no existe ninguna decisión de unificación en la que la Corte haya constatado la superación de las barreras que fueron identificadas en la sentencia SU-508 de 2020. Por lo tanto, ante la inexistencia de un medio de defensa idóneo y eficaz, la tutela satisface el requisito de subsidiariedad.
43. Conclusión de procedibilidad. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la presente acción de tutela satisface de forma parcial los requisitos generales de procedibilidad. En concreto, sólo procede formalmente como mecanismo definitivo de protección respecto de la presunta violación de los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana de Amalia, María, José y Elías. En contraste, la tutela es improcedente por falta de legitimación en la causa por activa respecto de (i) la Asociación de Usuarios Sanitas y (ii) las pretensiones relacionadas con la presunta violación a los derechos derivada de las resoluciones que ordenaron la toma de posesión de EPS Sanitas.
44. La Sala estudiará si en este caso se configuró carencia actual de objeto como consecuencia de la expedición de la sentencia SU-277 de 2025. Esto, porque (i) esta sentencia dejó sin efectos las resoluciones de la Superintendencia Nacional de Salud que los accionantes cuestionaban mediante la acción de tutela y (ii) los accionantes solicitaron a la Corte declarar que en este caso tuvo lugar una carencia actual de objeto por daño consumado.
45. La carencia actual de objeto es un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motivaba la solicitud de amparo se extingue o ha cesado. Cuando esto ocurre, el pronunciamiento del juez de tutela frente a las pretensiones de la acción de tutela se torna innecesario, dado que no tendría efecto alguno o caería en el vacío. La Corte Constitucional ha identificado tres hipótesis en las que se presenta la carencia actual de objeto en los procesos de tutela: (i) daño consumado, (ii) hecho superado y (iii) situación sobreviniente:
46. La Sala considera que en la tutela sub examine no se presenta el fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto respecto de ninguno de los grupos de pretensiones. De un lado, como se explicó en la sección 3.1. supra, (i) los accionantes no están legitimados en la causa por activa para solicitar la protección del derecho fundamental al debido proceso que habría sido presuntamente vulnerado por la toma de posesión de EPS Sanitas, efectuada mediante la Resolución No. 2024160000003002-6 de la Superintendencia Nacional de Salud. El examen de carencia actual de objeto es un examen del fondo de la controversia, por lo que, ante la falta de acreditación de legitimación en la causa por activa, no es procedente que la Corte emita ningún pronunciamiento sobre el particular.
47. Por otra parte, la Sala estima que no se configura carencia actual de objeto frente a las pretensiones relacionadas con la eventual vulneración de los derechos a la salud, vida y dignidad humana de los accionantes, derivada de (i) la falta de entrega o entrega inoportuna de los medicamentos prescritos por los médicos tratantes, (ii) el cobro de las cuotas moderadoras y (iii) las barreras para el agendamiento de citas. Esto, porque no existe certeza de que los presuntos incumplimientos de la EPS Sanitas en el suministro y prestación de estos servicios y tecnologías hayan cesado y, aun si se concluyera que los accionantes compraron los medicamentos por sus propios medios o ya no los necesitan, el juez de tutela estaría en todo caso habilitado para dictar órdenes de protección y restablecimiento de derechos (ver sección 6 infra).
5. Examen de fondo
48. Para resolver la presente tutela, la Sala Séptima seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la salud, con especial énfasis en (i) los principios de oportunidad y continuidad en la prestación de servicios y tecnologías en salud y (ii) las reglas legales y reglamentarias sobre el pago de las cuotas moderadoras (sección 5.1 infra). En segundo lugar, con fundamento en tales consideraciones, resolverá el caso concreto. En esta sección, la Sala resumirá las posiciones de las partes y planteará un problema jurídico independiente para las pretensiones de cada uno de los accionantes (5.2 infra). Por último, en caso de encontrar acreditada alguna vulneración de derechos fundamentales, adoptará los remedios que correspondan para subsanarla (sección 6 infra).
5.1. El derecho fundamental a la salud. Reiteración de jurisprudencia
49. El artículo 49 de la Constitución reconoce el derecho fundamental a la salud. Asimismo, dispone que la atención en salud es un servicio público a cargo del Estado que debe ser prestado conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El derecho a la salud también se encuentra consagrado en instrumentos internacionales que, conforme al artículo 93.1 de la Constitución, forman parte del bloque de constitucionalidad. En particular, el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
50. El derecho a la salud no es simplemente un derecho a estar sano o a preservar la normalidad orgánica funcional, física y mental. De acuerdo con la Corte Constitucional y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Comité DESC), la protección a la salud abarca una amplia gama de factores socioeconómicos, bienes y servicios que inciden en la posibilidad de que una persona pueda llevar una vida sana y digna. En tales términos, el derecho a la salud debe entenderse como un derecho al disfrute de todas las facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarias para alcanzar el más alto nivel posible de salud que permita a las personas vivir dignamente.
51. El contenido del derecho fundamental a la salud está desarrollado, principalmente, en la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 (en adelante LES). De acuerdo con la LES y la jurisprudencia constitucional, el ámbito de protección de este derecho comprende: (i) 4 componentes esenciales (accesibilidad, calidad, disponibilidad y aceptabilidad), (ii) múltiples derechos de los usuarios del SGSSS (art. 10 de la LES), (iii) obligaciones de protección, respeto y garantía a cargo del Estado (art. 5 de la LES) y (iv) los principios fundamentales del SGSSS (art. 6 de la LES)[60]. En atención al objeto de la presente acción de tutela, a continuación, la Sala se referirá al derecho de los usuarios a acceder a servicios y tecnologías en salud y los principios de oportunidad y continuidad en la atención en salud.
(i) El derecho de los usuarios del SGSS a acceder a servicios y tecnologías en salud. Reglas de financiación y suministro
52. El artículo 10 de la LES prevé los derechos de los usuarios del SGSS. Estos incluyen, entre otros, el derecho a (i) acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una atención integral, oportuna y de alta calidad y (ii) recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados en la ley. El Plan de Beneficios en Salud (PBS) es el esquema de aseguramiento que define los servicios y tecnologías a los que tienen derecho los usuarios del sistema de salud para la prevención, paliación y atención de la enfermedad y la rehabilitación de sus secuelas. La LES[62] y el Decreto Ley 4107 de 2011[63] disponen que es función del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) definir los servicios y tecnologías en salud que forman parte del PBS y actualizar dicho listado conforme al principio de integralidad y con fundamento en criterios técnicos y financieros.
53. La LES optó por un modelo de exclusión expresa para la financiación de los servicios y tecnologías en salud con cargo a los recursos asignados en salud[65]. De acuerdo con el artículo 15 de la LES y la jurisprudencia constitucional, serán financiados con cargo a los recursos asignados en salud todos los servicios y tecnologías en salud que no se encuentren expresamente excluidos del PBS[66]. La Corte Constitucional ha indicado que conforme al modelo de exclusión expresa previsto en la LES, existen dos grupos de servicios y tecnologías en salud cuyas reglas de financiación y suministro son distintas:
- Grupo 1. Este grupo cobija (a) los servicios y tecnologías en salud explícitamente incluidos en el PBS y (b) todos los servicios o tecnologías en salud que no se encuentren excluidos de forma expresa en la lista de exclusiones. La financiación y prestación de estos servicios está sujeta a las siguientes reglas:
- Grupo 2: Los servicios y tecnologías en salud expresamente excluidos del PBS. La financiación y prestación de estos servicios está sujeta a las siguientes reglas:
(ii) El principio de oportunidad en la prestación y suministro de servicios y tecnologías en salud[73]
54. La prestación oportuna de los servicios y tecnologías en salud es un derecho de los usuarios, un principio esencial del SGSSS y una obligación a cargo de las EPS. En efecto, el artículo 2 de la LES prescribe que el derecho fundamental a la salud comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad. Asimismo, el artículo 6 ibidem dispone que la oportunidad es un principio y elemento esencial del derecho fundamental a la salud e implica que [l]a prestación de los servicios y tecnologías de salud deben proveerse sin dilaciones. Por su parte, el artículo 5º impone al Estado la obligación de [a]doptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la población (énfasis añadido).
55. El principio de oportunidad exige garantizar que el paciente goce de la prestación del servicio y reciba los insumos y tecnologías en el momento que corresponde para recuperar su salud[74]. Asimismo, prohíbe que las entidades responsables impongan barreras que causen dilaciones innecesarias, riesgosas o que agraven la condición del paciente[75]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que las EPS e IPS no pueden mantener indefinidamente en suspenso e incertidumbre al paciente que acredita y prueba una urgencia vital y la necesidad de un tratamiento. En aquellos casos en que el paciente padece de una enfermedad catastrófica o ruinosa, la garantía de prestación oportuna de los servicios, tecnologías y tratamientos de salud se hace más urgente y reforzada. En estos casos, las EPS deben garantizar la atención en salud de forma inmediata y con la mayor celeridad para prevenir que el estado de salud del paciente se deteriore o se ponga en riesgo su vida.
56. El incumplimiento de la obligación de prestación oportuna constituye una vulneración iusfundamental. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que incluso si se otorga el servicio de salud requerido, pero su prestación no ha sido garantizada oportunamente, ( ) se viola el derecho a la salud. Lo anterior, debido a que la prestación tardía del servicio puede agravar las patologías del paciente o incluso, en algunos casos, poner en riesgo su vida, habida cuenta de la gravedad del diagnóstico.
(iii) El principio de continuidad en la prestación del servicio de salud
57. La Ley 1751 de 2015 dispone que la continuidad en la prestación del Servicio de Salud es un principio del SGSSS según el cual las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Este principio implica que el Estado tiene la obligación constitucional de asegurar su prestación eficiente y permanente en cualquier tiempo y de esta manera respetar la confianza legítima de los usuarios. En tal sentido, una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas.
58. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existe un vínculo inescindible entre el derecho a la salud y el principio de continuidad. Al respecto, ha subrayado que la continuidad implica la oferta constante y permanente del servicio de salud dada la necesidad y la trascendencia que tiene para los usuarios del Sistema General de Seguridad Social. Asimismo, ha resaltado que, en el caso de los sujetos de especial protección constitucional, este principio adquiere mayor relevancia y exige mayor protección, con el fin de que los servicios se suministren de manera prioritaria, preferencial e inmediata.
(iv) El cobro de cuotas moderadoras para el acceso a los servicios de salud
59. El Decreto 1652 de 2022 define la cuota moderadora como un aporte en dinero que corresponde al valor que deben cancelar los afiliados cotizantes y beneficiarios del régimen contributivo por la utilización de los servicios de salud[86]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el cobro de cuotas moderadoras y copagos tiene la finalidad de contribuir a la financiación del Sistema de Seguridad Social en salud con fundamento en el principio de solidaridad y, por regla general, es una obligación de los usuarios y beneficiarios del sistema[87].
60. Con todo, este tribunal ha reconocido que el cobro de copagos o cuotas moderadoras no puede convertirse en una barrera de acceso al servicio de salud[88]. En este sentido, en la sentencia C-542 de 1998 que declaró la constitucionalidad del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, la Sala Plena concluyó que la exequibilidad del cobro de las cuotas moderadoras tendrá que sujetarse a la condición de que con éste nunca se impida a las personas el acceso a los servicios de salud; de tal forma que, si el usuario del servicio -afiliado cotizante o sus beneficiarios- al momento de requerirlo no dispone de los recursos económicos para cancelarlas o controvierte la validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación íntegra y adecuada.
61. En tal sentido, excepcionalmente se ha aceptado la exoneración del cobro de cuota de manejo cuando (i) se trata de una patología que se encuentre expresamente excluida del cobro, de acuerdo con la normativa vigente; o (ii) se acredita la incapacidad económica del usuario, de forma que le sea imposible hacer el pago del copago o cuota moderadora para acceder al servicio de salud o se ponga en riesgo su mínimo vital. En concordancia, el artículo 2.10.4.6 del Decreto 1652 de 2022 previó las excepciones para el cobro de la cuota moderadora. De particular importancia para este caso, la Sala resalta que el numeral 2 de este artículo dispone que los afiliados en el Régimen Contributivo que deban someterse a prescripciones regulares de una lista taxativa de diagnósticos estarán exonerados de estos cobros. Entre dichos diagnósticos se incluyó la hipertensión arterial[89].
5.2. Caso concreto
62. En la presente sección, la Sala examinará si la EPS Sanitas vulneró el derecho fundamental a la salud, vida y dignidad humana de los accionantes, para lo cual examinará cada una sus reclamaciones de forma independiente. En cada sección, la Sala resumirá las posiciones de las partes y luego formulará y resolverá el problema jurídico que corresponda.
63. Posiciones de las partes. La accionante Amalia considera que EPS SANITAS vulneró su derecho fundamental a la salud, vida y dignidad humana por tres razones. De un lado, no le suministró de forma oportuna, continua e ininterrumpida el medicamento Enalapril que había sido prescrito por su médico para tratar el diagnóstico de hipertensión arterial[90]. En particular, indicó que la EPS Sanitas (i) no le entregó el medicamento en los meses de abril y agosto de 2024 y (ii) que lo recibió de forma tardía en los meses de mayo y octubre del mismo año[91]. Por otro lado, aseguró que en el mes de mayo de 2024 intentó agendar su cita de control para el mes de agosto de ese año, con más de 40 días de antelación. Sin embargo, no fue posible dado que el sistema de la EPS Sanitas le indicaba que no había citas disponibles. Por último, la señora Montoya sostiene que la EPS accionada vulneró sus derechos al cobrarle cuotas moderadoras por el servicio de toma de laboratorios clínicos para el tratamiento de su diagnóstico de hipertensión arterial. EPS Sanitas, por su parte, sostuvo que suministró el medicamento Enalapril a la accionante durante todos los meses del año 2024[93]. Para probarlo, allegó un archivo excel con las fechas de entrega, así como la historia clínica de la accionante.
64. Problema jurídico. La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿La EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana de Amalia al, presuntamente, (i) no suministrarle de forma oportuna y continua el medicamento Enalapril, (ii) imponer barreras para el agendamiento de citas y (iii) efectuar cobros indebidos por cuotas moderadoras correspondientes a laboratorios clínicos?
65. Análisis de la Sala. En relación con cada una de las reclamaciones de la accionante, la Sala observa lo siguiente:
66. (a) Entrega inoportuna de los medicamentos. La Sala considera que la EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales de la señora Amalia a la salud, vida y dignidad humana. Esto es así, porque las pruebas que reposan en el expediente no demuestran que la EPS Sanitas haya suministrado el medicamento Enalapril en el mes de agosto de 2024. Al respecto, la Sala observa que la señora Amalia señaló en la tutela que no se le entregó el medicamento en los meses de abril y agosto de 2024[94]. Esta afirmación no fue controvertida ni desvirtuada de forma expresa por la accionada. Por el contrario, tal y como se muestra en la siguiente imagen -segunda pestaña del cuadro en excel-, la tabla aportada por la accionada en sede de revisión no demuestra que en el mes de agosto de 2024 la EPS Sanitas hubiera entregado el medicamento:
67. En este sentido, la Corte concluye que no existe evidencia de que la EPS haya entregado el medicamento en el mes de agosto, lo que desconoce los principios de continuidad y oportunidad en la prestación de servicios de salud.
68. (b) Agendamiento de citas. La Sala considera que no existe evidencia de que las supuestas barreras técnicas relacionadas con el agendamiento de citas hayan incidido en la prestación oportuna de los servicios de salud. De un lado, la accionante no demostró haber estado imposibilitada de agendar citas con su médico tratante. De otro lado, la historia clínica que la EPS Sanitas aportó en sede de revisión demuestra la continuidad en el tratamiento médico para las patologías que la accionante padece. En concreto, la Sala resalta que este documento evidencia que la señora Amalia atendió citas médicas por medicina interna y medicina general los días 3 de agosto de 2024, 13 de agosto de 2024, 1 de septiembre de 2024 y 1 de noviembre de 2024[95].
69. (c) Cuotas moderadoras. La Sala considera que no existe evidencia de que la EPS hubiera efectuado cobros de cuotas moderadoras por el servicio de toma de exámenes de laboratorios clínicos. La Sala reconoce que conforme el artículo 2.10.4.6 del Decreto 1652 de 2022, los pacientes que, como la accionante, tienen un diagnóstico de hipertensión arterial, están exentos del cobro de cuotas moderadoras por prescripciones regulares. Sin embargo, la Sala observa que, en este caso, no existe prueba de que la accionante haya tenido que pagar la cuota moderadora por los exámenes de laboratorio que le fueron prescritos. Al respecto, la Sala advierte que el recibo o factura que la accionante aportó no tiene su nombre y, además, no precisa el costo. Por lo demás, la señora Amalia no presentó una reclamación administrativa ante la EPS Sanitas en la que denunciara la presunta irregularidad con el cobro de cuotas moderadoras.
70. En tales términos, la Sala concluye que EPS Sanitas violó los derechos a la salud, vida y dignidad humana de la señora Amalia al no garantizar el acceso al medicamento Enalapril de forma oportuna y continua. Por lo tanto, la Sala amparará los derechos fundamentales de la accionante y ordenará a la EPS Sanitas que, si no lo ha hecho, entregue la dosis del medicamento correspondiente a los periodos en los que no existe evidencia del suministro. Asimismo, conminará a EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue los medicamentos de forma oportuna y completa, conforme a los principios de integralidad, oportunidad y continuidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
(ii) María
71. Posiciones de las partes. La señora María considera que EPS Sanitas vulneró sus derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana al no suministrarle oportunamente el medicamento Ispaghula/Fybogel[96]. Señaló que (i) la entrega del medicamento de abril de 2024 presentó retrasos que afectaron su calidad de vida[97], y (ii) en los meses de junio, agosto y septiembre de 2024 la entrega del Fybogel nuevamente presenta inconvenientes[98]. Asimismo, allegó dos constancias emitidas por el operador logístico Cruz Verde, en las que se certifica el estado pendiente de entrega del medicamento en los meses de julio y septiembre de 2024[99]. Por su parte, EPS Sanitas sostuvo que suministró el medicamento Ispaghula a la accionante en los meses de marzo, abril, mayo, junio, agosto, septiembre y octubre de 2024.
72. Problema jurídico. La Sala debe resolver el siguiente el problema jurídico:
¿La EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana de María al, presuntamente, no suministrarle de forma oportuna y continua el medicamento Ispaghula/Fybogel?
73. Análisis de la Sala. La Sala considera que la EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana de la señora Díaz Montoya. Esto es así, porque las pruebas que reposan en el expediente evidencian que la accionada no suministró el medicamento Ispaghula/Fybogel[100], específicamente en los meses de julio y septiembre de 2024. En efecto, (i) la accionante aportó una constancia en la que el operador logístico, Cruz Verde, certificó que la entrega del medicamento en los meses de julio y septiembre estaba en estado pendiente y (ii) así lo evidencia el cuadro en excel que aportó la EPS Sanitas en sede de revisión. Tal y como se muestra en la siguiente imagen -segunda pestaña del cuadro en excel-, no existe constancia de que durante estos meses la accionada hubiera entregado el medicamento:
74. La EPS Sanitas no justificó esta omisión y tampoco explicó las razones por las cuales no suministró el medicamento en estos periodos. En tales términos, la Corte concluye que, en estos meses, la accionada violó el derecho a la salud, vida y dignidad humana al no garantizar el acceso al medicamento de forma oportuna y continua. Por lo tanto, la Sala (i) amparará los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana y (ii) ordenará a la EPS Sanitas que, si no lo ha hecho, entregue a la accionante la dosis del medicamento correspondiente a los periodos en los que no existe evidencia del suministro. Asimismo, conminará a EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue al accionante los medicamentos de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad y continuidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
75. Posiciones de las partes. El accionante José alega que la EPS Sanitas vulneró sus derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana al no suministrársele oportunamente los medicamentos Levotiroxina y Alopurinol. En concreto, aseguró que en el mes de mayo de 2024 no le fue suministrada la Levotiroxina[102] y que la EPS entregó el Alopurinol más de 15 días tarde. Con todo, en sede de revisión informó que no cuent[a] con los soportes ni recuerd[a] las fechas con exactitud en que han sido entregadas las dosis de los medicamentos[103]. Por otro lado, aseguró que, desde el mes de mayo de 2024, presentó inconvenientes para agendamiento de citas de medicina interna para el tratamiento de su diagnóstico, pues tuvo que cambiar de médico tratante. Manifestó que antes de mayo de 2024 era muy fácil agendar la cita con el mismo internista, pero a partir de mayo de 2024 la agenda siempre aparecía llena para el siguiente mes y medio, por lo cual tuvo que agendar con un médico diferente la consulta. EPS Sanitas, por su parte, sostuvo que suministró los medicamentos al accionante de forma ininterrumpida y oportuna en los meses de enero, abril, mayo, junio, julio, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2024. Para demostrar este punto, adjuntó un cuadro en excel con la información de cada entrega.
76. Problema jurídico. La Sala debe resolver el siguiente el problema jurídico:
¿La EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana de José al, presuntamente, (i) no suministrarle de forma oportuna y continua los medicamentos Levotiroxina y Alopurinol e (ii) imponer barreras para el agendamiento de citas?
77. Análisis de la Sala. En relación con cada una de las reclamaciones del accionante, la Sala observa lo siguiente:
78. (a) Entrega inoportuna de los medicamentos. La Sala considera que la EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales del señor José. Esto es así, porque las pruebas que reposan en el expediente evidencian que la EPS Sanitas no suministró de manera oportuna los medicamentos Levotiroxina y Alopurinol en el mes de mayo de 2024. En efecto, el señor José señaló en la tutela que no se le entregó el medicamento Levotiroxina en el mes de mayo de 2024 y que se le entregó con 15 días de retardo el medicamento Alopurinol[105]. Estas afirmaciones no fueron controvertidas de forma expresa por la accionada. Por el contrario, la EPS Sanitas aportó un cuadro en excel en el que no se certifica la entrega de los medicamentos. En efecto, tal y como se muestra en la siguiente imagen, no existe referencia de entrega o constancia de que en el mes de mayo de 2024 la EPS Sanitas hubiera efectuado el suministro:
Tabla 1- Entregas de Levotiroxina
Tabla 2 Entregas de Alopurinol
80. (b) Agendamiento de citas médicas. La Sala considera que no existe evidencia de que las supuestas barreras técnicas relacionadas con el agendamiento de citas hayan incidido en la prestación oportuna de los servicios de salud. De un lado, el accionante no demostró haber estado imposibilitado de agendar citas con su médico tratante. Además, la Sala observa que el accionante José no presentó una reclamación administrativa ante la EPS Sanitas en la que denunciara algún inconveniente con el agendamiento de las citas.
81. En tales términos, la Sala concluye que EPS Sanitas violó los derechos a la salud, vida y dignidad humana del señor José al no garantizar el acceso a los medicamentos Levotiroxina y Alopurinol de forma oportuna y continua. Por lo tanto, la Sala amparará los derechos fundamentales del accionante y ordenará a la EPS Sanitas que, si no lo ha hecho, entregue la dosis del medicamento correspondiente al periodo en el que no existe evidencia del suministro[106]. Asimismo, conminará a EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue al accionante los medicamentos de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad y continuidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
82. Posiciones de las partes. El accionante Elías considera que la EPS Sanitas vulneró el derecho fundamental a la salud, vida y dignidad humana al no suministrársele oportunamente el medicamento Levotiroxina[107]. Sostuvo que a partir de mayo de 2024 comenzó a tener problemas con la entrega de la medicina[108]. Con todo, en sede de revisión informó que no cuent[a] con los soportes ni recuerd[a] las fechas con exactitud en que han sido entregadas las dosis de Levotiroxina[109]. Por otro lado, aseguró que en el mes de mayo de 2024 presentó inconvenientes para agendamiento de citas de medicina interna para el tratamiento de su diagnóstico, pues tuvo que cambiar de médico tratante. La EPS Sanitas, por su parte, informó que suministró el medicamento Levotiroxina al accionante en los meses de junio, julio, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2024.
83. Problema jurídico. La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿La EPS Sanitas vulneró los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana de Elías al, presuntamente, (i) no suministrarle de forma oportuna y continua el medicamento Levotiroxina, que ha sido prescrito por el médico tratante e (ii) imponer barreras para el agendamiento de citas?
84. Análisis de la Sala. En relación con cada una de las reclamaciones del accionante, la Sala observa lo siguiente:
85. (a) Entrega inoportuna de los medicamentos. La Sala considera que la EPS Sanitas vulneró el derecho fundamental a la salud, vida y dignidad humana del señor Elías al no suministrarle el medicamento Levotiroxina en el mes de mayo de 2024. En efecto, en el escrito de tutela se afirmó que en el mes de mayo de 2024 la EPS Sanitas no cumplió con la entrega del medicamento[110]. Esta afirmación no fue controvertida por la EPS Sanitas. Por el contrario, el cuadro de excel aportado por la EPS Sanitas en el que certifica las entregas del medicamento, no aparece ningún suministro para el mes de mayo de 2024:
86. En este sentido, la Corte concluye que no existe evidencia de que la EPS haya entregado el medicamento en el mes de mayo de 2024, lo que desconoce los principios de continuidad y oportunidad en la prestación de servicios de salud.
87. (b) Agendamiento de citas médicas. La Sala considera que no existe evidencia de que las supuestas barreras técnicas relacionadas con el agendamiento de citas hayan incidido en la prestación oportuna de los servicios de salud. De un lado, el accionante no demostró haber estado imposibilitado para agendar citas con su médico tratante. Además, la Sala observa que el accionante José no presentó una reclamación administrativa ante la EPS Sanitas en la que denunciara algún inconveniente con el agendamiento de las citas.
88. En síntesis, la Sala concluye que EPS Sanitas violó los derechos a la salud, vida y dignidad humana del señor Elías al no garantizar el acceso al medicamento Levotiroxina de forma oportuna y continua. En efecto, está probado que, durante el mes de mayo de 2024, la EPS Sanitas no entregó al accionante Elías el medicamento Levotiroxina que fue prescrito por el médico tratante, lo que desconoce los principios de oportunidad y continuidad en la prestación de servicios en salud. Por lo tanto, la Sala amparará los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana del accionante y ordenará a la EPS Sanitas que, si no lo ha hecho, entregue las dosis del medicamento en los periodos correspondientes. Asimismo, conminará a EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue los medicamentos de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad e integralidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
89. Conclusión. En síntesis, la Corte concluye lo siguiente:
5.3. Órdenes y remedios
91. Primero. Confirmará parcialmente el fallo de tutela de única instancia mediante el cual la juez Trece Administrativa de Oralidad Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, declaró improcedente el amparo. En su lugar:
- Declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa, respecto de (i) las solicitudes presentadas por la Asociación de Usuarios Sanitas y (ii) las pretensiones que presentaron los accionantes, relacionadas con la toma de posesión de la EPS Sanitas.
- Amparará los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y a la salud de Amalia, María, Elías y José.
92. Segundo. Ordenará a la EPS Sanitas que si no lo ha hecho:
- Entregue a Amalia el medicamento Enalapril correspondiente al mes de agosto de 2024. Asimismo, conminará a la EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue el medicamento Enalapril a Amalia de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad, continuidad e integralidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
- Entregue a María el medicamento Ispaghula (Fybogel) correspondiente a los meses de julio y septiembre de 2024. Asimismo, conminará a la EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue el medicamento Ispaghula (Fybogel) a María de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad, continuidad e integralidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
- Entregue a Elías el medicamento Levotiroxina correspondiente al mes de mayo de 2024. Asimismo, conminará a la EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue el medicamento Levotiroxina a Elías de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad, continuidad e integralidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
- Entregue a José el medicamento Levotiroxina correspondiente al mes de mayo de 2024. Asimismo, conminará a la EPS Sanitas para que, en lo sucesivo, entregue los medicamentos Levotiroxina y Alopurinol a José de forma oportuna y completa, conforme a los principios de oportunidad, continuidad e integralidad previstos en la Ley 1751 de 2015.
93. Tercero. La Sala advierte que los accionantes informaron a la Corte sobre presuntas irregularidades estructurales en la operación de la EPS Sanitas que podrían poner en riesgo el derecho a la salud de todos sus afiliados. En tales términos, como medida de prevención, la Sala remitirá el expediente sub examine a la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 para que tenga conocimiento de las problemáticas advertidas y para que, en el marco de sus competencias, tome las determinaciones que considere pertinentes.