III. DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL
A partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a sintetizar intervenciones recibidas, las cuales se organizarán en tres bloques. El primero, que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, conformado por el Ministerio del Interior. El segundo, que defiende la constitucionalidad de las normas demandadas, en el que se encuentra el Consejo de Estado. El tercero, que solicita la declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, del que hacen parte el Ministerio de Justicia y del Derecho y las Universidades Externado de Colombia, Libre y Pontificia Bolivariana. Cumplida esta tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
1. La demanda[8]
El actor considera que las normas demandadas del CPACA son incompatibles con lo previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución. Los argumentos de la demanda se organizan en cuatro cargos.
1.1. El primer cargo, relativo al principio de igualdad, se funda en la circunstancia de que los dos referentes de la comparación: 1) las personas elegidas en municipios con más de setenta mil habitantes o que son capital de departamento y 2) las personas elegidas en municipios con menos de setenta mil habitantes o que no son capital de departamento, son comparables. Para este propósito, la demanda destaca que la calidad de alcalde, de concejal o de personero, es la misma en unos y otros. En concreto, se afirma que el medio de control de nulidad del acto de elección de dichos servidores, tiene en ambos casos los mismos sujetos activos y pasivos, el mismo fundamento y alcance, difiriendo sólo en la competencia otorgada por la ley, que en el primer caso es conferida a los tribunales contencioso administrativos en primera instancia y, en el segundo, en única instancia.
Así, pues, sostiene que para conocer de una misma acción (nulidad electoral, art. 139 CPACA) que tiene los mismos sujetos activos (por ser una acción pública, puede ser ejercida por cualquier ciudadano), los mismos sujetos pasivos (alcaldes y miembros de las corporaciones municipales), las mismas causales (artículo 275 CPACA) y recaen sobre los mismos entes territoriales (municipios), las normas demandadas establecen que en algunos eventos: cuando la población del municipio sea igual o superior a setenta mil habitantes o sea capital de departamento, el proceso será de doble instancia, mientras que en los demás eventos será de única instancia. Esta es la diferencia de trato que se señala en la demanda.
Sobre la base de que existe una diferencia de trato, afirma que ésta es injustificada, por resultar desproporcionada. Para sostener su afirmación, dice que los tres fines que podrían perseguir las normas demandadas: 1) la pronta y cumplida administración de justicia, 2) el acceso a la justicia y 3) el control de legalidad de las elecciones, son irreprochables. Sin embargo, el medio usado, que puede ser adecuado e idóneo, es desproporcionado, en tanto y en cuanto, brinda un trato diferente a titulares de derechos políticos fundamentales, en materia de sus garantías judiciales, en razón de la población del municipio en el cual fueron elegidos o de la circunstancia de ser capital de departamento.
1.3. En el tercer cargo, que desarrolla el anterior a partir de la regla de la doble instancia, se sostiene que privar sólo a algunos servidores públicos del acceso a la segunda instancia es irrazonable, pues si bien el legislador tiene un amplio margen de configuración en esta materia, en este caso su proceder es desproporcionado.
1.4. En el cuarto cargo, la argumentación de la demanda se refiere a los derechos fundamentales políticos, que son, a la postre, los que acaban siendo afectados con la garantía judicial restringida que prevén las normas demandadas. Así, pues, unos electores y elegidos pueden cuestionar, ante las autoridades judiciales superiores, la decisión que tomen respecto de la nulidad de su elección, mientras que, a otros, se les priva de esta garantía. De tal suerte que el ejercicio de los derechos políticos, por la vía de las dos competencias reconocidas a los tribunales contenciosos administrativos, es tratado, sin una justificación adecuada, de manera diferente.
2. Las intervenciones
Las intervenciones recibidas en este proceso pueden organizarse en tres bloques: la que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, hecha por el Ministerio del Interior; la que defiende la constitucionalidad de la norma demandada, hecha por el Consejo de Estado; y las demás, hechas por las Universidades Externado de Colombia, Libre y Bolivariana y por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que solicitan se declare la inexequibilidad de las normas demandadas.
2.1. Intervención que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda
El Ministerio del Interior considera que el concepto de la violación de la demanda carece de certeza y suficiencia. Lo primero ocurre, a su juicio, porque sólo se comparan los municipios que son capital de departamento con los que no lo son, cuando ha debido incluir también en la comparación a los municipios a partir de una población superior o inferior a los setenta mil habitantes. Lo segundo se presenta porque en esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, frente al cual la mera diferencia de trato no afecta, per se, el derecho a la igualdad. En consecuencia, solicita a este tribunal que, dada la ineptitud sustancial de la demanda, se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
2.2. Intervención que defiende la constitucionalidad de las normas demandadas
El Consejo de Estado destaca que, en esta materia, conforme a lo previsto en el artículo 150.2 de la Carta, el legislador tiene un amplio margen de configuración. En particular, respecto de la regulación sobre recursos y medios de defensa y contradicción, que corresponde a la ley, la Constitución reconoce al legislador la competencia para definir en qué casos no hay lugar a presentar recursos, entre otros motivos, por razones de economía procesal. Así, pues, advierte que la doble instancia no es absoluta, ni es una regla que deba aplicarse de manera forzosa en todo proceso judicial, e incluso no hace parte del núcleo esencial del debido proceso, salvo en materia penal[9]. Por tanto, concluye que las normas demandadas no prevén una restricción irrazonable o desproporcionada. Agrega que, en todo caso, contra las sentencias de única instancia procede el recurso extraordinario de revisión, siendo una de sus causales de procedencia la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contra la cual no proceda el recurso de apelación[10].
2.3. Intervenciones que solicitan se declare la inexequibilidad de las normas demandadas
2.3.1. La Universidad Externado de Colombia comienza su análisis por destacar que la garantía judicial de la doble instancia no hace parte del núcleo esencial del debido proceso, sin embargo, siendo la regla general, para su supresión es necesario satisfacer cuatro estándares[11], a saber: 1) que la supresión debe ser excepcional; 2) que deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen de manera adecuada la defensa y el acceso a la justicia del afectado; 3) que la supresión obedezca a una finalidad constitucionalmente legítima; y 4) que la supresión no dé lugar a discriminación.
En relación con la finalidad de la medida, el interviniente expresa que en la Gaceta del Congreso 683 de 2010, se establece que esta busca evitar la congestión judicial, finalidad que considera válida, pero que, afirma, debe ser, también constitucionalmente legítima. Y al analizar más a fondo el asunto, concluye que no lo es. De su argumentación resultan ilustrativas las siguientes reflexiones:
“[…] llama la atención que el legislador haya razonado en incrementar el umbral poblacional a 70.000 habitantes con el objeto de que “estos despachos no se inunden de procesos”. Nótese que con la expresión “a estos despachos” el legislador hizo referencia a los Tribunales Administrativos, autoridad a quie[n] de cualquier manera llegarían todos los procesos promovidos por el ejercicio del medio de control de nulidad electoral de alcaldes y de miembros de corporaciones públicas. // Otra hubiera sido la motivación del legislador si hubiera evidencia en las Gacetas [de] que la supresión de la impugnación de fallos proferidos por Tribunales Administrativos a partir de cierta población (70.000 habitantes) se justificaba por cuanto de esa manera se evitaría una “inundación de procesos” en el Consejo de Estado, que es la autoridad a cuyo cargo estaría el conocimiento del recurso de apelación. De la lectura natural y sistemática de la exposición de motivos no podría determinarse con absoluta certeza si el legislador quiso de manera fútil descongestionar los Tribunales Administrativos, o si incurrió en un lapsus calami al no hacer claridad en que la expresión “estos despachos” hacía alusión al Consejo de Estado. // Sea cual fuere el caso, si bien la “inundación de procesos” puede ser una razón que propugna fines loables como lo es la economía procesal, que en otros escenarios le permitiría al legislador hacer uso legítimo de su amplia libertad de configuración en materia procesal, en este caso estimamos que en modo alguno podría ser una razón constitucionalmente legítima y suficiente para excluir la garantía de la doble instancia.”
A esto agrega que las normas demandadas, además, dan lugar a una discriminación infundada entre los servidores públicos municipales, con lo cual se afecta el principio democrático[12]. Por esta razón, considera que el test de proporcionalidad a aplicar en este caso debe ser de intensidad estricta. Y al aplicar el test, cobra de nuevo valor lo ya dicho sobre la finalidad en este asunto, que no es constitucionalmente legítima y, menos aún, constitucionalmente imperiosa.
2.3.2. La Universidad Libre, al realizar el juicio integrado de igualdad[13], comienza por proponer que la intensidad del test de proporcionalidad debe ser leve, dado el amplio margen de configuración del legislador en esta materia. Considera que la equiparación es viable en el ámbito procesal: la doble instancia en los procesos de nulidad electoral. En este contexto, precisa que existe un beneficio o ventaja, pues en algunos casos de nulidad electoral se puede apelar la sentencia, mientras que en otros no. Al ocuparse de la justificación del trato diferenciado, luego de revisar la referida Gaceta del Congreso 683 de 2010, hace la siguiente reflexión:
“Nótese como la fuente que originó la norma exclusivamente ocupó su atención en la congestión judicial que posiblemente se presentase en los tribunales administrativos, sin embargo, no se vislumbra justificación mínima o precaria que permita determinar el motivo que inspira la posibilidad de agotar la doble instancia en los procesos de nulidad electoral cuando medie un municipio con menos de (70.000) habitantes que no son capital de departamento. // Ahora bien, es necesario recordar que el trabajo llevado a cabo por el constituyente derivado no se agota con el hecho de buscar un motivo constitucional, sino que debe ser una justificación legítima, es decir, bajo una mirada del bloque de constitucionalidad debe afianzarse los motivos que respalden la afirmación de no requerirse la doble instancia para un escenario determinado, y por qué si es necesario para un tapiz fáctico similar”.
2.3.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho, en la misma línea seguida por la Universidad Externado de Colombia, destaca que la supresión de la garantía de la doble instancia debe ser excepcional y está sometida a unos estándares[14]. A esto agrega que existen también unos límites convencionales (art. 8 de la CADH y 14 del PIDCP). Sobre esta base, analiza la diferencia entre los sujetos sometidos a comparación, a partir de dos criterios: 1) el de la población y ser capital de departamento y 2) el de los servidores públicos.
Considera que el primer criterio es válido, en tanto y en cuanto el artículo 320 de la Constitución, permite al legislador establecer categorías de municipios, conforme a su población, recursos, importancia económica y situación geográfica. Frente al segundo criterio, sostiene que no hay justificación para la diferencia de trato. Sobre esta base, se hace un estudio sobre la regulación legal de esta materia en otras normas y sobre el proceso de formación de las normas demandadas. En cuanto a las regulaciones anteriores, se tiene que el CCA tenía una regulación igual a la actual, mientras que la Ley 446 de 1998 reconocía sin distinciones la garantía de la doble instancia. En cuanto al proceso de formación de las normas demandadas, a partir de la revisión de la Gaceta 683 de 2010, se presenta la siguiente argumentación:
“Así las cosas, al entrar a hacer el juicio de razonabilidad, no se puede determinar si las medidas adoptadas por los órganos competentes, que suponen una diferenciación entre estos dos grupos señalados en los ordinales demandados, están apoyadas en razones constitucionalmente legítimas. // Por otro lado, la Corte en la Sentencia C-520 de 2016 ha expresado que para que “un trato diferenciado sea constitucionalmente válido, debe tener un propósito constitucionalmente legítimo y debe ser proporcional, en el sentido de que no implique afectaciones excesivas a otros propósitos constitucionalmente protegidos.” // De esta forma, frente al juicio de proporcionalidad bajo los parámetros establecidos por la Corte en sentencia C-520 de 2001, frente a la idoneidad y la necesidad de la norma objeto de esta demanda, este Ministerio no encuentra una razón suficientemente válida, o un fin específico, como tampoco no hay justificación objetiva y razonable frente a la discriminación de los grupos establecidos en los ordinales demandados”.
2.3.4. La Pontificia Universidad Bolivariana también comienza su análisis con la propuesta sobre el nivel de intensidad del test de proporcionalidad, que a su juicio debe ser intermedio, pues considera que el número de habitantes o la condición de capital de departamento son categorías semi sospechosas de discriminación[15]. Al aplicar el test, considera que el fin perseguido por las normas demandadas es válido y el medio es idóneo, sin embargo, al ocuparse de la proporcionalidad en sentido estricto, se encuentra que no se supera el test, por el siguiente motivo:
“Por el contrario, al analizar el parámetro de proporcionalidad de los principios en pugna es posible afirmar que: 1) Frente al principio de igualdad, al buscar en el caso concreto que se obtengan proceso de doble instancia o única instancia tanto para los casos […] este generaría más beneficios que sacrificios para la administración de justicia en la medida en que se les garantizaría un trato igualitario a los actos de elección de los funcionarios enunciados en las disposiciones demandadas, y por otra parte, no se tendría un sacrificio de una alta magnitud al garantizarles una doble instancia en la medida en que tales procesos son escasos en la práctica y no generaría una congestión judicial que comport[e] una vulneración a la recta y eficaz impartición de justicia. 2) Frente al principio de recta y eficaz impartición de justicia, que para el caso concreto busca una diferenciación entre los procesos de nulidad contra actos de elección de alcaldes y concejales según el número de habitantes y si son capital de departamento, este sí comportaría más sacrificios que beneficios en la medida en que se sacrificaría el derecho a la igualdad de tales funcionarios y los beneficios frente a la recta y eficaz impartición de justicia serían mínimos”.
3. Concepto del Procurador General de la Nación
Por medio del Concepto 6633, el Procurador General de la Nación solicita que se declaren inexequibles las normas demandadas.
3.1. Para fundar esta solicitud comienza por distinguir la nulidad de la elección de otros tipos de medio de control como, por ejemplo, la pérdida de investidura, para destacar que en el primero, según se precisa en la Sentencia SU-424 de 2016, el propósito es hacer un juicio de validez objetivo, a partir de confrontar el acto electoral con las normas que se señala como vulneradas y el concepto de la violación. Agrega que el medio de control de nulidad electoral, que obedece a una acción pública, “propicia la materialización de la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político” y “ampara el derecho a elegir y ser elegido”.
3.2. Prosigue por analizar el cargo relativo a la igualdad, a partir del juicio integrado de igualdad y de sus tres etapas: 1) establecer el criterio de comparación, 2) definir si en lo fáctico y en lo jurídico existe en realidad un trato igual o diferente y 3) precisar si dicho trato diferente o igual tiene justificación constitucional[16].
En cuanto a lo primero, establece que sí existe un criterio de comparación. En efecto, los sujetos activos y pasivos de las normas son los mismos, como también lo son las causales que legitiman el ejercicio del medio de control. Las únicas diferencias: que el municipio tenga más o menos de setenta mil habitantes o sea capital de departamento, son circunstancias que “resultan extrañas a la calidad de alcalde y de miembro de corporación pública municipal, y también al medio de control de nulidad electoral”.
Frente a lo segundo, a pesar de ser equiparables, la nulidad de la elección de algunos servidores públicos, cuando se trata de municipios de menos de setenta mil habitantes y que no sean capital de departamento, se decide en única instancia por los tribunales contenciosos administrativos, mientras que para los demás servidores públicos, cuyos municipios tengan una población superior a la indicada o sean capital de departamento, la susodicha nulidad se decide en primera instancia por dichos tribunales. Por tanto, sí existe una diferencia de trato entre iguales.
Respecto de lo tercero, a partir de considerar que en esta materia la diferencia de trato constituye un privilegio, propone aplicar un test de proporcionalidad de intensidad estricta.
3.3. Al aplicar dicho test, comienza por identificar la finalidad de la medida, a partir de su trámite legislativo[17], que es evitar que estos despachos [aludiendo a los tribunales administrativos] se “inunden de procesos en los que no sea estrictamente necesario su conocimiento”. Por tanto, concluye el concepto, el fin de la medida legal es evitar la congestión judicial.
A partir de este fin, el concepto pone de presente la falta de razonabilidad del medio empleado, pues en todo caso, se trate de procesos que se decidan en única instancia o en primera instancia, su conocimiento se atribuye a los tribunales contencioso administrativos. Por tanto, este medio no es idóneo o adecuado para conseguir el fin propuesto.
Agrega que, además de la falta de idoneidad del medio, debe destacarse que, incluso si la tuviese, la diferencia de trato carece de justificación constitucional, “pues significa, en últimas, que habrá un modo distinto de acceder a la administración de justicia, más garantista en un caso que en el otro, por la presencia de la doble instancia, diferencia que no se justifica en la cantidad de población o en la circunstancia de pertenecer a una capital departamental”.