CASO CONCRETO
Las ciudadanas Yohana Reyes Medina y Liliana Patricia Ruíz Urrea consideraron que el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 quebrantaba los artículos 152 y 153 superiores, dado que desconoce la reserva de ley estatutaria que tiene la regulación de los derechos políticos. Indicó que la norma accionada establece la suspensión provisional de los funcionarios de elección popular, previsión que afecta de manera desproporcionada los derechos consagrados en el artículo 40 Superior.
En contraste, el Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Universidad Externado de Colombia y la Vista Fiscal solicitaron la exequibilidad de la norma, en tanto la suspensión provisional de funcionarios públicos, incluidos de elección popular, no es materia de reserva de ley estatutaria, dado que salvaguarda el principio de interés general y se encuentra respaldada en la jurisprudencia de la Corte de control abstracto.
Esta Corporación recuerda que debe determinar si: ¿El artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 desconoció los artículos 152 y 153 de la Constitución, al permitir que una autoridad administrativa suspenda provisionalmente a los empleados públicos elegidos popularmente, disposición que, según las demandantes, tiene reserva de ley estatutaria, debido a que interfiere de manera desproporcionada el núcleo del derecho fundamental a ejercer el derecho político a ocupar cargos públicos?
Antes de la resolución del cargo, la Sala realizará algunas precisiones relacionadas con la suspensión provisional dictada en el marco de los procesos disciplinarios. Para ello, reiterará la descripción normativa realizada en la Sentencia C-086 de 2019.
El artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 recoge la institución de la suspensión provisional de funcionarios públicos, la cual pretende garantizar la prevalencia del interés general, porque procura evitar que el proceso disciplinario que se inició por la supuesta ocurrencia de faltas disciplinaria gravísimas o graves sufra injerencias del procesado, la comisión permanente de los hechos sancionables o se presente una nueva consumación de la falta. Así mismo, la suspensión provisional no apareja la decisión de responsabilidad del proceso, ni puede considerarse como una sanción. En realidad, la suspensión provisional es una alternativa de prudencia y garantía de la adecuada función pública.
La medida mencionada recae sobre los servidores públicos que no han sido retirados del servicio e implica la separación del empleo por 3 meses, con posibilidad de prórroga. Aquí están comprendidos los funcionarios de elección popular.
La imposición de la suspensión provisional requiere motivación, puesto que debe fundarse en serios elementos juicio, entre los que se encuentran su necesidad. A su vez, el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de revocar la medida en caso de que desaparezcan los presupuestos que obligaron su decreto. Para ello, establece que las condiciones objetivas y el respeto de las garantías del derecho al debido proceso deben ser verificadas por parte de las autoridades disciplinas, a través de recurso de reposición o el procedimiento de consulta, y las autoridades judiciales, en uso de la acción de tutela.
Para resolver el problema jurídico reseñado, se acudirá a la metodología explicada en la supra 7,2, debido a que se trata de un cargo que denuncia un presunto desconocimiento de los artículos 152 y 153 de la Constitución.
Que se trate de derechos y deberes de carácter fundamental: La Corte constata que los derechos políticos han sido reconocidos como fundamentales en la Constitución (artículo 40 Superior) y en la jurisprudencia[74]. Es más, el hecho de ocupar y desempeñar un empleo público es una de las manifestaciones de los derechos políticos. Basta referenciar el carácter democrático y participativo de la Carta de Política de 1991 para advertir que los derechos de ciudadanía poseen un rol central en el sistema jurídico colombiano. Así mismo, se recuerda que la aplicación de la norma demandada, eso es, la suspensión provisional de funcionarios públicos, entre ellos los de elección, apareja una interferencia de esos derechos políticos[75].
Que el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o un derecho fundamental en sí mismo: En la parte motiva de esta decisión, la Sala Plena precisó que, por regla general, la normatividad que regula los procedimientos, entre ellos los disciplinarios, no tiene reserva de ley estatutaria, pese a que estén relacionados con el ejercicio de derechos fundamentales. Sin embargo, la jurisprudencia ha identificado algunas situaciones en que la reglamentación de un procedimiento debe ser objeto de los trámites cualificados de las leyes estatutarias, a saber: i) la normatividad abarca el ejercicio de un derecho fundamental de forma integral, sistemática y completa; o ii) los enunciados legales tienen la función de restringir, limitar o proteger derechos fundamentales.
Se advierte que la medida de suspensión provisional de los funcionarios de elección popular se encuentra consagrado en el artículo 217 Ley 1952 de 2017, Código Disciplinario Único. Dicho enunciado legal no tiene la intensión de regular de manera específica los derechos políticos. En realidad tiene la finalidad de fijar el “el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”[76]. Entonces, pese a que el mencionado compendio sancionatorio puede estar relacionado con el ejercicio de derechos políticos, no tiene el objeto de directo de regular esos derechos, por lo que la interpretación restrictiva de la reserva de Ley Estatutaria conduce a concluir que se incumple este requisito.
“Que la normativa pretenda regular, de manera integral, estructural y completa, un derecho fundamental”: Aunado a lo anterior y en aplicación del criterio restrictivo, la Sala Plena estima que la Ley 1952 de 2019 y su artículo 217 jamás pretende regular de manera integral, estructural y completa el derecho político a ocupar cargos públicos.
Al respecto debe precisarse que la disposición cuestionada no pretende regular elementos estructurales del derecho político a ejercer cargos públicos. La norma no versa sobre componentes mínimos que no admiten ser objeto de intervención por parte de las autoridades públicas, puesto que nunca pretende regular la posibilidad de postularse y ejercer un cargo, así como los titulares del derecho o sus componentes. Inclusive, la Constitución y la jurisprudencia permite regular mediante ley la figura de suspensión de derechos políticos.
En la parte motiva de esta decisión, la Sala enfatizó que la suspensión provisional de los derechos políticos de los funcionarios públicos, entre ellos de elección popular, es una decisión que no interfiere el núcleo de los mismos, ni implica una interferencia desproporcionada e irrazonable, por lo que la regulación de esas materias hace parte de la competencia del legislador ordinario su regulación.
Con base en las Sentencias C-108, de 1995, C-406 de 1995, C-280 de 1996, C-028 de 2006 y C-086 de 2019, la Sala estima que la suspensión provisional es una medida que restringe el derecho político a cargos públicos, empero es una alternativa proporcionada y razonable que busca garantizar fines constitucionales válidos, como la moralidad pública. La interferencia a los derechos políticos y la ausencia de afectación al núcleo esencial de esa garantía aumenta si se tienen en cuenta que la suspensión provisional jamás implica decidir sobre la responsabilidad del procesado, ni puede considerarse como una sanción, y es una medida temporal.
De igual manera, el precedente mencionado así como las Sentencias C-329 de 2003 y 176 de 2017, son parámetros normativos suficientes para concluir que la suspensión provisional hace parte de la órbita del legislador ordinario, como sucede con las disposiciones que establecen la inhabilitación para el ejercicio de derechos y función públicas, producto de condiciones de acceso al empleo, de sanciones de suspensión de derechos políticos u otra medida que conduzca la misma consecuencia jurídica.
Por consiguiente, la Sala Plena sintetiza que la suspensión provisional de los funcionarios de elección popular carece de reserva de ley estatutaria, por cuanto en aplicación del criterio restrictivo de la procedencia de trámite se constata que no tiene por objeto directo regular el derecho político de acceso a cargos públicos. Así mismo, no es una regulación sistemática, integral y estructural de la garantía mencionada, dado que jamás señala características de la misma. Tampoco afecta el núcleo esencial de ese derecho político, ni apareja una interferencia desproporcionada, como advierten las Sentencias C-108, de 1995, C-406 de 1995, C-280 de 1996, C-028 de 2006, C-086 de 2019 y C-111 de 2019. En realidad, la materia estudiada hace parte de la órbita del legislador ordinario, como se puede extraer de las Sentencias C-329 de 2003 y C-176 de 2017.