I. ANTECEDENTES
El señor Carlos Enrique Soto Jaramillo, quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política y al ejercicio de cargos públicos y funciones públicas, presuntamente vulnerados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la pérdida de su investidura como senador de la República. A continuación, se exponen los antecedentes de la acción de tutela:
1. Hechos
1.1. El señor Carlos Enrique Soto Jaramillo fue elegido popularmente como Senador de la República para los periodos constitucionales 2010–2014[6] y 2014–2018[7].
Solicitud de pérdida de investidura
1.2. El 21 de enero de 2015, los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego presentaron ante la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República Carlos Enrique Soto Jaramillo”[8]. Los ciudadanos invocaron la causal contemplada en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política y el numeral 4 del artículo 296 de la Ley 5 de 1992 que se refieren a la indebida destinación de dineros públicos.
1.2.1.Los ciudadanos señalaron que Carlos Enrique Soto Jaramillo fue elegido senador de la República para el periodo constitucional 2010–2014 y que el 9 de septiembre de 2010, el señor Juan David Giraldo Saldarriaga ingresó a su Unidad de Trabajo Legislativo.
1.2.2.Junto con la solicitud de pérdida de investidura, los accionantes anexaron documentos en los que consta que Juan David Giraldo Saldarriaga (i) ingresó como Asesor I Senatorial en la UTL del senador el 9 de septiembre de 2010[9], (ii) por Resolución Nro. 433 del 7 de mayo de 2013 fue ascendido del cargo de asistente grado I al de asesor grado I dentro de la misma UTL[10] y (iii) a través de Resolución Nro. 722 del 21 de julio de 2014 fue declarado insubsistente[11].
1.2.3.Quienes solicitaron la pérdida de investidura del senador presentaron documento expedido por la división de recursos humanos del Congreso de la República el 25 de agosto de 2014[12]. En el oficio se informa que en la hoja de vida del señor Juan David Giraldo Saldarriaga no se encontraron solicitudes de licencias remuneradas o no remuneradas y que los periodos de vacaciones autorizados por el Congreso de la República fueron los siguientes:
- Del 19 de diciembre de 2011 al 06 de enero de 2012 - Resolución Nro. 1125 del 14 de diciembre de 2011.
- Del 24 de diciembre de 2012 al 16 de enero de 2013 - Resolución Nro. 2647 del 12 de diciembre de 2012.
- Del 20 de diciembre de 2013 al 14 de enero de 2014 - Resolución Nro. 1421 del 18 de diciembre de 2013.
1.2.4.Los ciudadanos expusieron que mientras estuvo vinculado en la Unidad de Trabajo Legislativo, el señor Juan David Giraldo Saldarriaga salió del país en dos ocasiones para un total de 18 días. El primer viaje se presentó desde el 2 de julio al 7 de julio de 2012 con destino a Panamá y el segundo se llevó a cabo del 1 de noviembre al 12 de noviembre de 2012 con destino a Toronto (Canadá).
1.2.5.Junto con la solicitud de pérdida de investidura se anexaron varias capturas de pantalla con 6 fotografías publicadas en el perfil de Facebook de Juan David Giraldo en varios lugares de Canadá, a saber:
- 1 foto publicada el 3 de noviembre de 2013 en Churchill (Canadá)[13].
- 4 fotos publicadas el 7 de noviembre de 2013 en Baniff (Canadá)[14].
1.2.6.Los solicitantes advirtieron que las salidas del país por parte de Juan David Giraldo Saldarriaga son contrarias al desempeño de la función pública, ya que no fueron precedidas por una solicitud de licencia en la que informara su ausencia temporal. Añadieron que, pese a lo anterior, el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo “certifico ante el Pagador del Senado, que el miembro de la UTL había cumplido sus labores a cabalidad, omitiendo también el Congresista dar informe de la salida del país a los funcionarios encargados del pago de la nómina”[15].
1.2.7.Aseguraron que el senador omitió lo establecido en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992 que, entre otras cosas dispone que “[l]a certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista”. También relataron que no hay disposición jurídica o precedente jurisprudencial que permita a los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo prestar su servicio por fuera del territorio nacional.
1.2.8.Adicionalmente, quienes solicitaron la pérdida de investidura del senador resaltaron que Juan David Giraldo Saldarriaga es hijo de la compañera sentimental del senador[16].
1.2.9.Por otra parte, en la solicitud de pérdida de investidura se pone de presente que el ciudadano Álvaro Moreno Bermúdez se vinculó como empleado público de la Unidad de Trabajo Legislativo del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo desde el 27 de julio de 2010. No obstante, su vinculación a la Unidad de Trabajo Legislativo, ha actuado como sujeto político dentro del partido político al que hace parte el parlamentario (Partido Social de Unidad Nacional), ya que prestó servicios en la sede de dicha colectividad en la ciudad de Pereira (Risaralda) pues recibió documentos los días 16 de diciembre de 2013, 31 de enero de 2014 y 18 de febrero de 2014, cuando se llevaba a cabo la campaña electoral al Congreso de la República.
1.2.10. Para sustentar la anterior aseveración, se refirieron a los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría Delegada para Asuntos Electorales sobre la prohibición de los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo de participar en política.
1.2.11. Junto con la solicitud de pérdida de investidura fueron anexadas copias simples de varios documentos remitidos a la sede del Partido Social de Unidad Nacional en los que el sello de recibido tiene la firma de Álvaro Moreno, a saber:
- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Ignacia Vergara Baile a la sede del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 17 de diciembre de 2013[17].
- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Ignacia Vergara Baile a la sede del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 4 de diciembre de 2013[18].
- Oficio remitido por el alcalde de Pereira y el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Ignacia Vergara Baile a la sede del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 31 de enero de 2014[19].
- Oficio remitido por el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Sandra Liliana Saldarriaga a la sede del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 18 de febrero de 2014[20].
Admisión de la solicitud de pérdida de investidura
1.3. El 26 de enero de 2015, por auto del Consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, se admitió la solicitud de pérdida de investidura y se ordenó notificar personalmente al senador Carlos Enrique Soto Jaramillo para que, dentro de los tres días siguientes a dicho trámite, contestara por escrito la demanda y aportada o solicitara pruebas de conformidad con el artículo 9 de la Ley 144 de 1994.
Contestación de la demanda de pérdida de investidura
1.4. En documento del 17 de febrero de 2015, el apoderado del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo se pronunció con respecto a la demanda de pérdida de investidura, señaló que a su poderdante no le constaban las salidas del país de Juan David Giraldo Saldarriaga y que no acepta las aseveraciones, según las cuales, Álvaro Moreno Bermúdez prestó servicios en la sede del Partido Social de Unidad Nacional mientras se desempeñaba como integrante de su Unidad de Trabajo Legislativo.
1.4.1. El abogado expuso que en el oficio CESJ-0094 del 28 de noviembre de 2013, su cliente certificó que los funcionarios de su UTL, entre los que se encontraba Juan David Giraldo Saldarriaga, desarrollaron las funciones asignadas durante el mes de noviembre de 2013, de lo que no se infiere que “haya certificado que los empleados allí mencionados hubiesen laborado los treinta (30) días del mes, sino que llevaron a cabo las tareas que se les impartieron por la época”[21].
1.4.2. Resaltó que lo mismo ocurrió con el oficio CESJ-0097 expedido el 21 de agosto de 2012 y que todas las certificaciones se expiden por razones operativas, mediante el sistema de firma escaneada al que solo tenía acceso una de sus asistentes.
1.4.3. El apoderado aseguró que el Congreso de la República no sesionó en julio de 2012 y que, aunque su poderdante no se encontraba en la ciudad de Bogotá, les asignó tareas a los empleados de su UTL.
1.4.4. Explicó que, en noviembre de 2013, su representado asistió a las sesiones ordinarias que se llevaron a cabo el 5, 6 y 12 de noviembre de 2013 pero no permaneció en la ciudad de Bogotá pues debía atender las necesidades de su electorado.
1.4.5. Alegó que por la naturaleza de la actividad de los congresistas, a su cliente le era imposible “saber si sus dependientes permanecen en la ciudad de Bogotá o se desplazan a otras partes, pues es conocido que debido a las características del trabajo legislativo los miembros del Congreso, asisten a las sesiones ordinarias o extraordinarias, pero generalmente, sobre todo los de provincia, no permanecen los demás días de la semana en la ciudad de Bogotá, pues deben desarrollar sus labores en distintas partes del país, atendiendo las voces y necesidades de sus electores”.
1.4.6. El apoderado sostuvo que su representado no autorizó explícitamente el desempeño de sus labores por fuera del territorio nacional y sobre la supuesta participación de Álvaro Moreno Bermúdez en política mientras hacía parte de la UTL señaló lo siguiente:
“La circunstancia de que el Señor Moreno Bermúdez se desplace en ocasiones a algunas ciudades del país para soportar el trabajo legislativo que desarrolla el Senador Soto Jaramillo, no lo ubica como un ‘sujeto político’ al servicio de un directorio. Y mucho menos encaja en la causal de asignación indebida de dineros públicos que pretende imputársele al Senador, el que al parecer la rúbrica del señor Moreno Bermúdez figure en algunos oficios dirigidos a diversas personas del partido Social de Unidad Nacional ‘Partido de la U’, sin que se sepa siquiera en qué lugar recibió dicho funcionario las comunicaciones aportadas por los demandantes”[22].
Audiencia de recepción del testimonio de Juan David Giraldo Saldarriaga[23]
1.5. Siendo las 9:30 am del 17 de marzo de 2015, el despacho del Magistrado Luis Rafael Vergara Quintero se constituyó en audiencia para llevar a cabo la recepción del testimonio de Juan David Giraldo Saldarriaga y Álvaro Moreno Bermúdez.
1.5.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar comisionado para la diligencia se extrae que Juan David Giraldo Saldarriaga tenía 24 años para el día en que se llevó a cabo la audiencia, mientras se desempeñó en la UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo realizó investigaciones en materia estadística y, específicamente, sobre los costos de las iniciativas legislativas, no tenía asignado puesto de trabajo por problemas de hacinamiento en las oficinas del Congreso de la República y no solicitó licencias.
1.5.2. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante, el señor Giraldo Saldarriaga confirmó que realizó dos viajes por motivos personales. Inicialmente, resaltó que viajó a Panamá el 2 de julio de 2012 que era un día feriado y regresó el 6 de julio de 2012. Además, aseguró que viajó a Canadá desde el 1 hasta el 12 de noviembre de 2013 y precisó que los días 2, 3, 9 y 10 de noviembre correspondían al fin de semana, los días 4 y 11 correspondían a feriados y que en los días en la semana regular en los que se ausentó se desarrollaron dos sesiones del senado.
1.5.3. Juan David Giraldo Saldarriaga explicó que su mamá tenía una relación sentimental con el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, que este último no supo de sus salidas del país y que siempre cumplió las funciones relacionadas con el cargo.
1.5.4. Además, señaló que en el año 2009 había iniciado estudios en la Universidad de los Andes en los programas de ingeniería civil e ingeniería ambiental, carrera que solo cursó por un semestre y que, posteriormente, inscribió materias de ciencia política. Sobre el particular, precisó que para el momento de la audiencia había cursado 10 semestres.
1.5.5. Expuso que cuando se desempeñó como asistente I en la UTL recibía una asignación mensual de aproximadamente un millón cuatrocientos mil pesos y cuando ascendió a asesor I su sueldo era de cuatro millones doscientos mil pesos, aproximadamente.
1.5.6. Finalmente, informó que para el año 2014 se remodelaron las oficinas del Congreso por lo que podía trabajar desde allí y que la asistente del senador tenia a cargo una planilla con la cual era posible que se giraran los sueldos a los miembros de la UTL.
1.5.7. Frente a las preguntas formuladas por el apoderado de la parte demandada, el señor Giraldo Saldarriaga adujo que durante sus viajes al exterior no se vieron interrumpidas sus funciones como miembro de la UTL y que renunció a su cargo pues aspiraba al Concejo de Pereira para el año 2015.
1.6. Como el señor Giraldo Saldarriaga reiteró que el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo no tuvo conocimiento de sus salidas del país, la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se compulsaran copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación pues advertía un posible detrimento patrimonial.
1.7. Frente a las preguntas formuladas por el despacho, el declarante señaló que interrumpió por tres semestres sus estudios en la Universidad de los Andes (primer semestre de los años 2014 y 2015 y no recordó el otro semestre que suspendió). Finalmente, adujo que para desarrollar sus labores en la UTL redujo al mínimo los créditos cursados por semestre y que no solicitó permisos para adelantar sus estudios.
1.8. El testigo aportó los informes de gestión de actividades del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo del primer y segundo semestre de 2012 y del segundo semestre de 2013.
Audiencia de recepción del testimonio de Álvaro Moreno Bermúdez[24]
1.9. Siendo las 11:45 am del 17 de marzo de 2015, el despacho del Magistrado Luis Rafael Vergara Quintero se constituyó en audiencia para llevar a cabo la recepción del testimonio de Álvaro Moreno Bermúdez.
1.9.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar comisionado para la diligencia se extrae que Álvaro Moreno Bermúdez trabajaba desde la ciudad de Pereira en la sede del parlamentario (Edificio Tricon - Calle 20 Nro. 9-28) en horario de 8:00 am a 12:00 pm y de 2:00 pm a 5:00 pm o 5:30 pm, junto con dos miembros más de la UTL.
1.9.2. Añadió que tenía la función de recibir la correspondencia y acompañar al parlamentario a visitar las comunidades. Por su parte, confirmó que los documentos aportados por la parte demandante sí tenían escrito su nombre de su puño y letra, resaltó que conocía a Juan David Giraldo Saldarriaga y que no tenía claro el procedimiento para solicitar permisos pues nunca había pedido uno.
1.9.3. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante, el señor Moreno Bermúdez señaló que no tenía conocimiento de los viajes fuera del país de Juan David Giraldo Saldarriaga, aunque sí sabía que la madre de este y el senador sostenían una relación sentimental.
1.9.4. Expuso que no tenía conocimiento que el señor Giraldo Saldarriaga adelantaba estudios universitarios mientras estaba trabajando en la UTL y que para las últimas elecciones habían atendido la sede política una señora de nombre Maryury.
1.9.5. Frente a las preguntas formuladas por el despacho, el testigo explicó que las oficinas del senador y las del directorio compartían la entrada.
Oficio de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia
1.10. Mediante oficio con radicado Nro. 201570030117021, una oficial de migración de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia informó que Juan David Giraldo Saldarriaga registra 4 movimientos migratorios entre el 1 de julio de 2010 hasta el 31 de julio de 2014. En documento anexo se evidencia que los movimientos a los que se refiere Migración Colombia son las salidas y entradas al territorio nacional por los viajes a Panamá y a Canadá del señor Giraldo Saldarriaga[25].
Remisión de pruebas por parte de la Secretaría General del Senado de la República
1.11. El 6 de abril de 2015, el Secretario General del Senado de la República remitió los documentos que se relacionan a continuación:
- Desprendibles de pago de julio y agosto de 2012, así como los de los meses de noviembre y diciembre de 2013 de Juan David Giraldo Saldarriaga[26].
- Acta de posesión de Álvaro Moreno Bermúdez como asistente I senatorial grado I de la UTL del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo[27].
- Reporte de devengados y deducciones del año 2010 al 2014 del señor Álvaro Moreno Bermúdez[28].
- Copia de las certificaciones que emitió el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo del cumplimiento de labores de los miembros de su UTL, entre los que se encuentra Juan David Giraldo Saldarriaga, desde el mes de septiembre de 2011 hasta abril de 2012, desde junio hasta octubre de 2012, desde mayo a diciembre de 2013 y de febrero a abril de 2014[29].
1.11.1. En el documento por la cual el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo certificó el cumplimiento de labores en julio de 2012 por parte de los miembros de su UTL, entre los cuales se encuentra Juan David Giraldo Saldarriaga, se consignó lo siguiente:
“Me permito certificar que el personal que relaciono a continuación, laboró en mi Unidad de Trabajo Legislativo de manera normal durante el mes de julio de 2012, normalmente”[30].
1.11.2. En el documento por el cual el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo certificó el cumplimiento de labores en noviembre de 2013 por parte de los miembros de su UTL, entre los cuales se encuentra Juan David Giraldo Saldarriaga, se consignó lo siguiente:
“Me permito certificar que los funcionarios que relaciono a continuación, desarrollaron las funciones asignadas durante el mes de noviembre de 2013”[31].
Oficio de Juan David Giraldo Saldarriaga
1.12. Mediante oficio del 25 de mayo de 2015, Juan David Giraldo Saldarriaga entregó copia de las certificaciones, liquidaciones y consignaciones realizadas en la oficina de pagaduría del Senado de la República, por las cuales prueba que devolvió los montos correspondientes a los salarios percibidos por él durante las fechas en que estuvo por fuera del país[32].
1.12.1. La primera consignación se hizo por quinientos noventa mil pesos ($590.000) y corresponde a los días en que se ausentó en el mes de julio de 2012 cuando salió del país con destino a Panamá[33].
1.12.2. La segunda consignación se hizo por tres millones doscientos ochenta mil pesos ($3.280.000) y corresponde a los días en que se ausentó en el mes de noviembre de 2013 cuando salió del país con destino a Canadá[34].
Documento técnico del grupo de grafología forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
1.13. Mediante documento técnico Nro. 325205 del 25 de julio de 2015, el profesional especializado forense del grupo de grafología forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses determinó que las firmas de Carlos Enrique Soto Jaramillo que aparecen en los documentos a través de las cuales certificó el cumplimiento de funciones de los funcionarios de la UTL en los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013, son digitalizadas y posteriormente impresas mediante sistema láser[35].
Audiencia pública del 24 de mayo de 2016
1.14. A las 8:40 am del 24 de mayo de 2016, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se constituyó en audiencia pública para tratar el asunto del expediente Nro. 11001-03-15-000-2015-00111-00 que se refiere a la solicitud de pérdida de investidura de Carlos Enrique Soto Jaramillo. El consejero ponente otorgó 20 minutos a las partes para intervenir, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 144 de 1994[36].
Escrito de intervención de la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado
1.15. En escrito del 24 de mayo de 2016, la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar la solicitud de pérdida de investidura contra el senador.
1.15.1. La funcionaria del ministerio público señaló que la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar (i) de manera directa cuando el funcionario es ordenador del gasto y dispone ilícitamente de los recursos o (ii) de forma indirecta cuando el funcionario autoriza el gasto.
1.15.2. Precisó que los senadores no pueden “certificar la prestación del servicio cuando sus colaboradores como miembros de la Unidad de Trabajo Legislativo (Asistente, Asesores o contratistas) desarrollan la labor fuera del territorio nacional o se trasladan al exterior fuera del periodo vacacional, o no concurren a trabajar sin mediar permiso, licencia, comisión, incapacidad, vacaciones etc”[37].
1.16. Adujo que las certificaciones emitidas por el senador correspondientes a los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013 no dan cuenta de que las labores desarrolladas por los trabajadores de la UTL se hicieron durante todo un mes sino del cumplimiento de las funciones encargadas.
1.17. Señaló que, aunque Carlos Enrique Soto Jaramillo era el responsable de su UTL, resultó probado que no sabía de los viajes al exterior de su empleado y no certificó la prestación del servicio ya que el trámite se hizo mediante un documento que tiene una firma escaneada que dista de la firma digital o electrónica de la que trata la Ley 527 de 1999.
1.18. La procuradora delegada estimó que el senador autorizó que su firma fuera digitalizada y utilizada para la certificación mensual del cumplimiento de funciones, pero que no es posible determinar que estuviera enterado de los viajes el señor Giraldo Saldarriaga por lo que el aspecto subjetivo de la responsabilidad no se encuentra plenamente demostrado.
1.19. Sobre la supuesta participación en política de Álvaro Moreno Bermúdez, trabajador de la UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo, la funcionaria de la Procuraduría advirtió que, aunque el trabajador recibió cuatro comunicaciones dirigidas a miembros del Partido Social de Unidad Nacional, ello no permitía inferir que este realizara actividades políticas y que prestara sus servicios para el partido político mencionado. Lo anterior, teniendo en cuenta que la oficina del senador y la sede de la dirección del partido estaban ubicadas en el mismo edificio.
Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
1.20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la solicitud de pérdida de investidura del congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo en sentencia del 28 de marzo de 2017[38]. El problema jurídico resuelto por la autoridad judicial fue el siguiente:
[D]ilucidar si el senador de la República, doctor Carlos Enrique Soto Jaramillo, incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, consagrada en el numeral 4.° del artículo 183 de la Constitución Política, al certificar – con firma digitalizada impresa con sistema de impresión láser-, la prestación de servicios por todo el mes por parte de dos miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, cuando uno de ellos realizó dos viajes por fuera del país entre el 2 y 7 de julio de 2012 y el 1° y 12 de noviembre de 2013; y el otro, prestó servicios en la sede del Partido de la U en la ciudad de Pereira”[39].
1.20.1. La Sala Plena se refirió a la figura de la pérdida de investidura que fue concebida en el Acto Legislativo Nro. 1 de 1979, declarado inexequible por defectos de forma por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia 57 del 3 de noviembre de 1981.
1.20.2. La autoridad judicial expuso que la acción de pérdida de investidura la puede ejercer cualquier ciudadano, las mesas directivas del Senado y la Cámara de Representantes y el Procurador General de la Nación, tiene naturaleza ética, sancionatoria, punitiva o disciplinaria y el proceso se somete a los principios propios del debido proceso.
1.20.3. En la providencia se hace mención a los artículos 109, 110 y 183 de la Constitución Política, en los que se encuentran las causales de pérdida de investidura. La Sala aseguró que, en virtud del principio de legalidad, las causales son de aplicación restrictiva por lo que no admiten interpretación extensiva o analógica y deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma.
1.20.4. Ahora bien, el Consejo de Estado advirtió que en el texto constitucional no se estableció un contenido específico para la causal denominada “indebida destinación de recursos públicos”, por lo que dicha Corporación indicó que esta se configura cuando un congresista destina dineros públicos a finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, la ley o los reglamentos, de manera que se puede enmarcar en conductas catalogadas como delitos y otras que escapan la órbita del derecho penal.
1.20.5. El máximo tribunal adujo que para la configuración de la causal antes enunciada se requiere la acreditación de tres supuestos: (i) que se ostente la condición de congresista, (ii) que se esté ante dineros públicos y (iii) que estos sean indebidamente destinados.
1.20.6. La Sala Plena determinó que la indebida destinación se podía dar de manera directa, cuando el congresista ordena el gasto (presidentes de la Cámara o el Senado) o de manera indirecta, cuando los dineros se utilizan para fines diferentes de los que justificaron la disposición del gasto.
1.20.7. Precisó que, en el caso de los recursos asignados al Congreso de la República destinados al pago de nómina, la ordenación del gasto es un proceso en el que interviene el Director General cuando se trata del Senado y la Mesa Directiva en el caso de la Cámara de Representantes, previa verificación del cumplimiento de labores expedidas por el respectivo congresista.
1.20.8. El Consejo de Estado aseguró que la determinación de los salarios es una competencia que comparte el legislativo (numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política) con el gobierno nacional que debe expedir un decreto con los salarios para las diferentes categorías de empleos públicos. Adicionalmente, señaló que los salarios hacen parte del componente de gastos dentro del ciclo presupuestal y son recursos públicos.
1.20.9. La Sala indicó que el artículo 388 de la ley 5 de 1992 dispone que “[l]os empleados de la planta de personal señalados en el articulado de esta Ley prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la Junta de Personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los Congresistas”. A su vez, reiteró que cada congresista tiene a su cargo una Unidad de Trabajo legislativo y la obligación de certificar el cumplimiento de labores de los integrantes para el pago de sus salarios.
1.20.10. El alto Tribunal estimó que la interpretación del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, que se refiere a la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, llevaba “a establecer que tal regulación obedeció a la necesidad de evitar que asesores cobraran sus sueldos sin haber laborado en la entidad, con lo cual, inexorablemente se genera un detrimento patrimonial”.[40] Dicha aseveración fue sustentada con los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente en los que se consignó:
“Conocemos los casos en que no solamente han desviado dineros a través de la utilización de auxilios parlamentarios en las reelecciones de los congresistas sino también en pagar sueldos a personas que no asisten, que no trabajan en el Congreso de la República esto claramente debe constituir una causal de pérdida de investidura”[41].
1.20.11. El Consejo de Estado recalcó que Juan David Giraldo Saldarriaga se vinculó como asistente y luego como asesor en la UTL del congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo y, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1042 de 1978, debía cumplir funciones de lunes a viernes durante 44 horas semanales. Subrayó que el señor Giraldo Saldarriaga era empleado público y aunque se separó de su cargo durante los días en que viajó a Panamá y Canadá, se le pagó la totalidad del salario de los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013 con base en las constancias emitidas el 21 de agosto de 2012 y el 28 de noviembre de 2013 por el senador.
1.20.12. La Sala Plena encontró que, aunque la certificación de funciones expedidas por el parlamentario para el pago de salarios a los miembros de su UTL tenía una firma digitalizada que no ha sido regulada por el legislador, lo cierto es que la misma cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 3 del Decreto 2364 de 2012[42] por ser confiable y apropiada.
1.20.13. El Tribunal resaltó que el demandado nunca controvirtió la veracidad y confiabilidad de la firma, “ni adujo que su interés era contrario a hacer constar lo certificado en tales documentos, ni mucho menos alegó que su firma hubiere sido utilizada sin su consentimiento o para fines no acordados previamente”[43].
1.20.14. Adicionalmente, se expuso que la firma digitalizada e impresa mediante dispositivo láser era el mecanismo usado por el congresista para certificar el cumplimiento de labores de los empleados adscritos a su UTL y que el demandado no probó que hubiera delegado la acreditación del cumplimiento de las tareas a cargo de los trabajadores de la Unidad de Trabajo Legislativo, lo que supone que la función estaba bajo su control y responsabilidad.
1.20.15. La autoridad judicial estimó que el congresista estaba en la obligación de constatar la ausencia injustificada al sitio de trabajo de alguno de los integrantes de su UTL y que, pese a sus viajes, debía emplear los mecanismos para determinar el cumplimiento de los deberes encomendados a sus subalternos.
1.20.16. El Consejo de Estado aseveró que la sola circunstancia de que la madre de Juan David Giraldo Saldarriaga “sea novia del senador Soto Jaramillo no es plena prueba de que éste estuviese enterado de los viajes de aquél, también es cierto que este hecho constituye un indicio de la proximidad que tenían ambos servidores públicos y del posible trato especial dispensado al primero, al permitírsele cursar dos carreras (Ingenierías Civil y Ambiental) en la Universidad de los Andes, en jornada completa, estando vinculado a la UTL, sin el respectivo permiso”[44].
1.20.17. La Sala precisó que no se tuvo como cargo el hecho que Juan David Giraldo Saldarriaga cursara estudios en la Universidad de los Andes en jornada diurna y de forma simultánea con la prestación del servicio en la UTL. No obstante, ello fue tomado como indicio “de la actitud de tolerancia del senador para con Giraldo Saldarriaga”[45].
1.20.18. Finalmente, frente al cargo relacionado con las actividades realizadas por Álvaro Moreno Bermúdez, la Sala señaló que de las pruebas aportadas no se acreditaba que este prestara servicios en el partido político por el cual resultó electo Carlos Enrique Soto Jaramillo.
1.20.19. Por lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo.