I. Antecedentes
1. El 13 de diciembre de 1985 tuvo entrada en el Tribunal Constitucional un escrito del Abogado de la Generalidad de Cataluña, promoviendo conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado en relación con el Real Decreto 1.348/1985, de 1 de agosto, por vulnerar la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de seguros y mutualismo no integrado en el sistema de la seguridad social, en virtud de lo dispuesto en la Constitución (art. 149.1.11) y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (arts. 9.1 y 10.1.4).
2. En sesión celebrada el 3 de octubre de 1985, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña acordó requerir de incompetencia al Gobierno a fin de que derogara algunos preceptos del Real Decreto 1.348/1985, de 1 de agosto, publicado en el Boletín Oficial del Estado los días 3, 5 y 6 del mismo mes. El Consejo de Ministros acordó en su reunión del 6 de noviembre de 1985 no atender el citado requerimiento, tras lo cual el Consejo Ejecutivo de la Generalidad decidió interponer el presente conflicto de competencia, que se apoya en los argumentos que siguen:
A) Objeta la Generalidad que, al igual que se hizo mediante la Ley 33/1984, sobre Ordenación del Seguro Privado, el Reglamento impugnado refleja la pretensión del Gobierno del Estado de restringir al mínimo la intervención de las Comunidades Autónomas. Así, el Real Decreto 1.348/1985 nace con vocación de ser aplicado en todo el territorio del Estado, incluso en el de las Comunidades Autónomas que disponen de competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de seguros y de competencias exclusivas respecto al mutualismo de previsión social y entidades cooperativas. Asimismo se emplean en su texto numerosas expresiones sin clara conexión competencial (alto control económico-financiero, control de solvencia, etc.), que responden a la referida orientación ampliadora de las competencias estatales.
B) El Consejo Ejecutivo de la Generalidad impugna en concreto los siguientes preceptos:
-El art. 2, apartados 1, 4 y 5, porque la utilización del término previsión posibilita la aplicación del Reglamento a las mutualidades de previsión social, entidades que caen bajo la competencia de la Generalidad.
-El art. 3, ap. d), por cuanto no excluye de la legislación específica de seguros privados a las operaciones en él contempladas cuando son llevadas a cabo por las entidades de previsión social.
-El art. 8, ap. 1, en cuanto que la concesión o denegación de la autorización para la actividad aseguradora es una función ejecutiva que corresponde a Cataluña, siendo una actuación reglada, que no tiene nada que ver con la coordinación de la actividad económica. El art. 12, apartado 1, por las mismas razones.
-El art. 14, aps. 2 y 3, al atribuir a las CC.AA. que posean competencias en esta materia, a través de la Disposición final primera, núms. 3 y 4, tan sólo la ejecutiva, cuando les corresponde también la de desarrollo legislativo.
-El art. 25, ap. 1, epígrafes a) b) c) d), f) hasta el primer punto, h) e i) hasta el primer punto; ap. 2 hasta el primer punto y ap. 3, último párrafo, por incidir en los aspectos organizativos de las sociedades mutuas y cooperativas a prima fija, sin conexión razonable y suficiente con los principios o bases de la ordenación de la actividad aseguradora, regulando además detallada y agotadoramente los requisitos de las mismas.
-El art. 38, ap. 1, epígrafes a) b) c) d) y e) hasta el primer punto y el ap. 2, primer punto: el ap. 1 a), por su remisión al art. 25, queda sujeto a las mismas objeciones que éste; los epígrafes b) c) d) y e), por invadir la competencia de la Generalidad sobre cooperativas en los mismos términos expresados en relación con el art. 25. Todos los preceptos citados, por superar el ámbito competencial estatal que resulta del art. 149.1.11 C.E.
-El art. 42, ap. 1, por someter al control del Estado, a través del Ministerio de Economía y Hacienda (M.E.H.), determinadas actividades de las entidades de seguros, lo que lesiona las competencias ejecutivas de la Generalidad en relación con las que están localizadas en su territorio, cuyo control nada tiene que ver con la competencia de coordinación de que goza el Estado.
-El art. 48, por cuanto la materia de que trata no puede ser considerada básica (de hecho, ni tan siquiera la Disposición final primera, ap. 3, la incluye en su relación), por lo que debe entenderse que corresponde a la competencia autonómica de desarrollo normativo.
-Los arts. 92.1, 93.1 y 3 y 106.1, en la medida en que atribuyen a la Administración central potestades ejecutivas que no le corresponden.
-El art. 113.2, en tanto que sólo confiere al M.E.H. la potestad de autorizar el acceso al mercado de las entidades españolas que tengan por objeto exclusivo el reaseguro, por las mismas razones expuestas en relación con los arts. 8 y 12. Además, dada la amplitud e intensidad de las bases, no parece que pueda considerarse básica la supresión de toda competencia autonómica sobre entidades de reaseguro.
-El art. 117, en su apartado 1, por asignar al M.E.H. la competencia administrativa en todo lo relacionado con el reaseguro. El ap. 2, por considerar como elemento necesario para determinar el objeto de la competencia autonómica el que la localización de los riesgos de las entidades se limite al territorio de la Comunidad Autónoma, ya que si bien el territorio constituye de forma indiscutible el límite del autogobierno, lo es solamente como delimitación del ámbito sobre el que pueden adoptarse válidamente las decisiones autonómicas, no como acotación de la eficacia de dichas decisiones. Sostiene la representación de la Generalidad que el criterio mantenido en la demanda sobre la localización del riesgo, ha sido ratificado por el propio Gobierno en el Real Decreto Legislativo 1.347/1985, de 1 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de la Producción de Seguros Privados, que, en su Disposición final primera, 2, sólo se refiere al domicilio y al ámbito de operaciones para determinar la competencia de las Comunidades Autónomas. En cuanto al criterio relativo al ámbito de operaciones, sólo sería respetuoso con las competencias de la Generalidad si se entiende limitado al establecimiento de una organización empresarial permanente, no si se refiere también a la localización de los sujetos que se relacionen con la entidad. El apartado 3, además, por pretender sujetar la competencia exclusiva prevista en el art. 9.21 del EAC a las bases de ordenación del seguro que pueda dictar el Estado. Respecto al apartado 4 se impugnan las dos primeras proposiciones: la primera, por atribuir al Estado funciones ejecutivas; la segunda, por atribuir al Estado la competencia del "alto control económico financiero", no prevista por la Constitución, de la que se derivan determinadas consecuencias de comunicación y que supone un control jerárquico e indeterminado contrario al principio de autonomía.
-El art. 124.1, por considerar infracción muy grave el incumplimiento reiterado de los acuerdos emanados de la Dirección General de Seguros, omitiendo toda referencia a los procedentes de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas.
-La Disposición final primera, ap. 1º, por pretender determinar los preceptos de la Ley 83/1984 que tienen carácter de básicos, lo que excede del contenido material que es propio al Real Decreto, además de declarar básicas actuaciones y decisiones que no lo son o regulaciones dotadas de un excesivo casuismo y detalle. El ap. 2, por idénticas razones y, además, por incluir preceptos que atribuyen al Estado funciones referidas a las cooperativas y al mutualismo. El ap. 4, por cuanto implica rebajar el techo competencial de las Comunidades Autónomas, que no solamente poseen la potestad ejecutiva sino también la de desarrollo legislativo.
-La Disposición transitoria segunda, por desconocer asimismo las potestades normativas de la Generalidad.
-La Disposición transitoria sexta, ap. 2, por desconocer las competencias ejecutivas de la Generalidad para la adopción de medidas oportunas en las materias que contempla.
C) Finalmente, impugna la Generalidad de Cataluña por su calificación como básicos los siguientes preceptos reglamentarios: los arts. 26 al 36, ambos inclusive; 39 al 41, ambos inclusive; 43 ap. 1, a partir de "y en particular", y ap. 2; 45 aps. 2, 3, 4, 6, 7 y 8; 46 ap. 1 y 4; 47 ap. 2; 49 y 50; 51 aps. 2, 3 desde "elaborados de acuerdo", y 4; 52; 53; 54, aps. 2 y 3; 55 aps. 2, 3, 4, 5, 6 y 7; 56 ap. 2; 57; 58; 59; 60; 61; 63; 64; 65; 66, ap. 1, epígrafes b), c), d) y e), aps. 2, 3, 4 a partir de "su extensión" y ap. 5; 67; 68; 69; 70; 71; 72; 73; 74; 75; 77; 78; 79; 85 aps. 2 y 3; Disposición final primera, aps. 2 y 3 y Disposición final primera, ap. 3. La impugnación se formula por declarar básica la materia sobre la que versan, como por ampliar todavía más, por vía reglamentaria, la normativa declarada básica por la Ley 33/1984.
En primer lugar, porque las bases no son un instrumento para lograr la coordinación entre la legislación estatal y la autonómica, sino tan sólo un medio de conseguir un mínimo común normativo, a partir del cual cada Comunidad Autónoma pueda satisfacer su propio interés general. Por ello, la normativa básica no ha de agotar la regulación de la materia ni impedir una diversidad de regulaciones, sino que ha de permitir la libre actividad legislativa de desarrollo por parte de las Comunidades que posean tal competencia normativa. Todo ello resulta conculcado por la normativa cuestionada, que alcanza una minuciosidad incompatible con las citadas características de la regulación básica.
Pero, además de extralimitarse en el contenido de la regulación básica, el Gobierno se ha excedido en el ejercicio de sus propias competencias, pues tras la Constitución es al legislador a quien corresponde determinar lo que ha de entenderse por bases en una determinada materia, a reserva de casos muy excepcionales. Por ello, si bien el Gobierno podría regular por vía reglamentaria algunos aspectos concretos de las materias básicas sobre ordenación del seguro, ello no significa que el poder central pueda complementar por dicha via todo lo declarado básico, lo que supondría vaciar por completo las potestades de desarrollo normativo que corresponden a las Comunidades Autónomas.
Concluye su demanda el representante de la Generalidad solicitando que se declare que corresponde a la citada institución la totalidad de las competencias controvertidas.
3. La Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó, por providencia de 18 de diciembre de 1985, admitir a trámite el conflicto de competencia planteado por la Generalidad de Cataluña, dar traslado de la demanda y de los documentos que la acompañan al Gobierno por conducto de su Presidente y dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo a los efectos prevenidos en el art. 61.2 de la LOTC. Ordenó asimismo publicar la incoación del conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.
4. Tras haber solicitado y obtenido una prórroga de diez días del plazo otorgado al efecto, el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones, que se pueden sintetizar de la siguiente manera:
A) En relación con las consideraciones generales formuladas por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, el Abogado del Estado se remite en parte a las alegaciones formuladas en los recursos acumulados 765 y 767/84 en lo que respecta a la significación general de la Ley 33/1984 y su fundamentación en las competencias reservadas al Estado por los núms. 6, 11 y 13 del art. 149.1 C.E. Añade el representante del Gobierno que en el recurso no se cuestiona la cobertura legal del Real Decreto impugnado, por lo que atendida la ausencia de vulneraciones competenciales autónomamente imputadas a éste, la estimación del recurso contra la Ley 33/1984 extendería sus efectos a la norma reglamentaria, mientras que el rechazo del mismo haría innecesario pronunciarse sobre ella. En definitiva, sostiene el Abogado del Estado la falta de sustantividad propia del presente conflicto competencial.
Se remite también el Abogado del Estado, en lo que respecta a lo sostenido por el Consejo recurrente sobre las mutualidades de previsión social y las cooperativas de seguros, a las alegaciones formuladas en los citados recursos acumulados. Finalmente, también sostiene el representante del Gobierno en relación con la supuesta extralimitación del Gobierno al asumir determinadas competencias ejecutivas, que este Tribunal ha señalado que la consecución del interés general en materia de ordenación de sectores económicos como el crédito, requiere que el Gobierno adopte medidas concretas de ejecución, debido a la dificultad de disociar en ciertos casos competencias de normación y de ejecución y a la necesidad de que dichas medidas tengan un carácter unitario como consecuencia de la necesaria preservación de un espacio económico unitario.
B) En cuanto a la impugnación de artículos concretos, sostiene el Abogado del Estado que, respecto a los arts. 2, aps. 1, 4 y 5 y 3 d), la controversia reproduce la suscitada en relación con la aplicabilidad de la Ley 33/1984 a las mutualidades de previsión social. A lo alegado entonces añade el Abogado del Estado lo siguiente: que el Reglamento aprobado por el Real Decreto impugnado no vulnera lo previsto en la Disposición final sexta, 2 de la Ley 33/1984 en relación con el desarrollo reglamentario de los preceptos legales relativos a las citadas mutualidades, por cuanto tanto la exposición de motivos como el propio Reglamento objeto del conflicto deja fuera de su ámbito a dichas entidades (art. 1.2); que la competencia contemplada en el art. 2.5 del Reglamento no aparece discutida en sí misma y se justifica en que esta calificación es parte indiscutible del contenido de las bases de ordenación del seguro privado; y que el contenido del art. 3 d) reitera la letra a) del art. 2 de la Ley 33/1984, tratándose de operaciones sometidas a la legislación sobre seguros privados, con independencia de que las realicen mutualidades de previsión social.
También los arts. 8.1 y 12.1 del Reglamento reproducen la letra de los números 1 y 2 del art. 6 de la ley. Los apartados 2 y 3 del art. 14 del Reglamento, y por remisión el núm. 2 del art. 48, desarrollando el art. 23 de la Ley, no añaden nuevas competencias en favor del Estado. Los arts. 25 y 38 del Reglamento en sus epígrafes impugnados desarrollan los arts. 13 y 14 de la Ley. El art. 42.1 del Reglamento incorpora el art. 22.1 de la ley, y no hay, pues, lugar a su examen autónomo, como tampoco tienen sustantividad los arts. 92. 1 (art. 37.1 de la ley), 93.1 y 3 [letras c) y d) del art. 37.1 de la Ley] y 106.1 (art. 31.8 de la ley). Son igualmente objeto de conflicto los arts. 92.1, 93.1 y 3 y 106.1, que reproducen respectivamente los núms. 1, 7 letras c) y d) y 8 del art. 31 de la Ley 34/1984, justificandose estas titularidades estatales por el sistema de responsabilidad frente a asegurados y beneficiarios que regula el Real Decreto-ley 10/1984. El art. 113.2 da desarrollo reglamentario al art. 27.2 de la Ley y la especificación de los requisitos precisos no puede disociarse de la competencia estatal. En cuanto a los distintos apartados del art. 117, sus números 1 a 4 reproducen los correlativos 1, 2, 3 y 4 del art. 39 de la Ley. Añade el Abogado del Estado a lo dicho con ocasión de la impugnación de la Ley que la actividad de los mediadores de seguros justifica que para la misma no se incluya la exigencia de localización de riesgos entendida como localización del interés asegurado, bastando atender al lugar donde se realice la actividad típica de mediación, lo que significa que cuando esa actividad trasciende al ámbito territorial de una determinada Comunidad Autónoma no pueda quedar sometida a la competencia de ésta. En el art. 124.j la reprodución es el del art. 43. 6 j) de la Ley.
La impugnación de los apartados 1, 2, 3 y 4 de la Disposición final primera tiene un carácter genérico, no se discuten contenidos concretos de las facultades normativas, y ejecutivas que por su carácter básico se reservan al Estado sino la viabilidad de la reserva como tal. La Disposición final primera no tiene carácter exhaustivo y reconoce las competencias autonómicas de desarrollo y de ejecución. La jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de que para la definición de las bases, establecidas primordialmente por el legislador, se opere por vía del complemento reglamentario y la ordenación efectuada por la Ley 33/1984 no es la regulación íntegra de la materia. También el Tribunal Constitucional ha admitido, sobre todo en materias financieras, facultades de ejecución que por su naturaleza resultan indisociables de las bases, para preservar en este sector el significado de ordenación básica uniforme requerido por el carácter unitario del espacio económico, sin que ello suponga eliminar un contenido real para las competencias autonómicas. Ni desde el punto de vista material ni desde el punto de vista procedimental cabe apreciar vicio de extralimitación competencial alguna.
La Disposición transitoria segunda del Reglamento reproduce el contenido de la transitoria segunda de la Ley, mientras que la transitoria sexta, apartado segundo, es igualmente reprodución de la Disposición transitoria sexta, apartado 2, de la Ley 33/1984, sin otro complemento que el comunicar a la entidad interesada las circunstancias contempladas en la norma. Por todo ello se remite a las alegaciones formuladas en los recursos 765 y 767/84.
5. Solicitado por el Abogado del Estado la acumulación del presente conflicto a los recursos de inconstitucionalidad núms. 765 y 767/84, frente a la Ley 33/1984, el Pleno, por Auto de 10 de abril de 1986, denegó la acumulación por estimar que aun cuando el Real Decreto 1.348/1985, de 1 de agosto, tiene relación con la Ley recurrida, la distinta naturaleza de los recursos de inconstitucionalidad respecto al conflicto de competencias desaconsejan dicha acumulación "sin perjuicio de la relación causa a efecto que la decisión del recurso de inconstitucionalidad pueda producir en el conflicto"
6. La Sección Cuarta, por providencia de 16 de abril de 1986, acordó requerir al Abogado del Estado para que, dado que en sus alegaciones se remitía a las presentadas en los recursos de inconstitucionalidad 765 y 767/84, las ampliase o completase en su caso. Mediante escrito presentado el 6 de mayo de 1986, el representante del Estado señaló, en relación con el planteamiento general que encabezaba las alegaciones de la representación catalana, que sólo resulta procedente el análisis de las impugnaciones que suscitan una controversia competencial autónoma a la ínsita en la Ley 33/1984. Que, asimismo, tampoco resulta materia propia de este conflicto aquéllas impugnaciones cuya consecuencia fuese la inconstitucionalidad de la determinación de bases efectuada por la Ley 33/1984. Finalmente, que la jurisprudencia constitucional ha recogido la posibilidad de reserva para el Estado de competencias ejecutivas en tanto constituyan contenido indisociable de las titularidades básicas. El Abogado del Estado enumera a continuación los preceptos impugnados reiterando argumentos formulados en su primer escrito e insistiendo en la falta de sustantividad de gran parte de las impugnaciones, que van en realidad dirigidas contra la Ley 33/1984.
7. Mediante providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 84 de la LOTC, conceder a las partes un plazo de diez días para alegar sobre los efectos que pudiera tener sobre el mantenimiento y resolución del conflicto planteado la doctrina constitucional contenida en la STC 86/1989.
8. El Abogado del Estado, en escrito presentado el 23 de noviembre de 1990, señala que los preceptos objeto del conflicto podrían clasificarse en tres grupos. El primer grupo es el de aquellos artículos que son reproducción de los correspondientes preceptos de la Ley. En la mayor parte de los casos, la STC 86/1989 no ha hallado inconstitucionalidad en tales preceptos, ni cabe por tanto encontrarla en los preceptos reglamentarios que los reproducen. En aquellos otros supuestos que la STC 86/1989 denegó carácter básico a preceptos de la Ley, lo mismo habrá que predicar de los correspondientes preceptos reglamentarios. Finalmente, es obvio que, cuando se trata de preceptos incluidos en el punto 2 del fallo, el correspondiente precepto reglamentario deberá ser entendido a la luz del fundamento pertinente.
Un segundo grupo de preceptos son impugnados en bloque sin razonamiento especial, y de los mismos se discute únicamente la declaración formal de su carácter de básicos que efectua la Disposición final primera, 3, del Reglamento, con la restricción que introduce el núm. 4 de la propia Disposición. Rechaza la acusación de detallismo por ser ésta una pura apreciación subjetiva y porque el carácter básico no excluye, en ciertos casos, la necesidad de concreción. En cuanto a la inhabilidad del reglamento para declarar básicos algunos de sus preceptos, por haber sido establecidas las bases agotadoramente en la Ley, señala que no hay razón alguna para aceptar dicha premisa, pues no es ilícito que un texto reglamentario pueda fijar bases donde sea preciso para complementar la regulación legal (SSTC 227/1988, 132/1989 y la propia 86/1989, fundamento jurídico 23)
Excluidos los preceptos incluidos en los dos grupos anteriores, el conflicto se reduce a los arts. 2.1, 4 y 5, 3 d), 14.2 y 3, 25.1 y 2, 38.1 y 2, 43.1 y 2, 48, 113.2 y Disposición final primera. Y las cuestiones formuladas en relación con ellos están ya aclaradas en la STC 86/1989, enumerando a continuación los fundamentos jurídicos de la citada Sentencia en que se resuelven las cuestiones planteadas por la parte demandante.
Como conclusión, el Abogado del Estado señala que cabe considerar objetivamente desaparecida la controversia, pues las cuestiones planteadas en el conflicto han quedado aclaradas por la STC 86/1989, y sin controversia no puede subsistir el conflicto. Interesa, en suma, que se declare terminado el conflicto.
Añade finalmente que, en obediencia a instrucciones superiores, pone en conocimiento del Tribunal que "en cualquier caso, es voluntad del Gobierno proceder a la modificación del Real Decreto 1.348/1985 para conformarlo a los criterios en la sentencia de referencia".
9. En escrito presentado el 28 de noviembre, el Abogado de la Generalidad de Cataluña señala que si bien es cierto que la STC 86/1989 recayó sobre el marco competencial en el que se inserta este conflicto, no permite dar solución a muchas cuestiones planteadas en el mismo. Circunstancia que coadyuvó a que el propio Tribunal Constitucional no acumulase este conflicto a los recursos planteados contra la Ley. Pero, además, la Generalidad difiere de la referida Sentencia, en especial respecto de los criterios sobre la naturaleza básica de numerosas funciones de autorización, control e inspección de la actividad aseguradora, que en realidad se trata de funciones que pertenecen a la ejecución administrativa, competencia de la Generalidad. La resolución mediante Sentencia permitiría al Tribunal completar y quizás matizar esa primera resolución. Por todo ello, entiende que subsiste plenamente la controversia competencial.
10. El Pleno, en fecha 17 de septiembre de 1991, acordó oir a las partes sobre la incidencia que pudiera tener en el objeto del conflicto el Real Decreto 1.128/1991, de 28 de junio, de modificación de los Reglamentos de Ordenación del Seguro Privado y de Entidades de Previsión Social.
El Abogado del Estado, en su informe, se refiere a las diversas modificaciones introducidas por la nueva normativa, estimando que la doctrina de la STC 86/1989 disipa toda duda que pudiera suscitarse sobre la lesión del orden competencial; por su parte, la Generalidad de Cataluña manifiesta que las concretas modificaciones introducidas en el Reglamento de Ordenación del Seguro Privado no comportan en absoluto la pérdida de objeto del conflicto planteado en su día.
11. Por providencia de 17 de marzo de 1992, se señaló para deliberación y fallo el día 23 siguiente.