I. Antecedentes
1. Con fecha 19 de octubre de 2020, don Antonio Ortega Fuentes, procurador de los tribunales y de más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario de Vox en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 3 bis del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias de 18 de junio de 1997, introducido mediante la reforma aprobada por el Pleno de la Cámara de 1 de julio de 2020 y publicada en el “Boletín Oficial del Principado de Asturias” núm. 139, de 20 de julio de 2020.
2. En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, una vez referido el contenido de la reforma del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias impugnada y afirmada la concurrencia de los requisitos formales relativos a la presentación en plazo del recurso y a la legitimación de los recurrentes, se formulan los reproches de inconstitucionalidad que se sintetizan a continuación:
a) Los recurrentes señalan la inconstitucionalidad del artículo 3 bis del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias por vulneración de los artículos 3.2 y 81.1 de la Constitución y del art. 4 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias.
Comienza el recurso señalando que el art. 3 CE contiene sustancialmente la regulación constitucional en materia lingüística y recordando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión. Tras subrayar cómo el tribunal ha recordado que “el art. 3.2 de la Constitución remite a los estatutos de autonomía la decisión sobre el reconocimiento de las lenguas propias como lenguas oficiales y la determinación, en cada caso, del alcance de la cooficialidad”, recoge la doctrina constitucional acerca de la noción de lengua oficial.
A continuación, recoge el marco estatutario que dispone en el art. 4 que “1. El bable gozará de protección. Se promoverá su uso, su difusión en los medios de comunicación y su enseñanza, respetando en todo caso, las variantes locales y la voluntariedad en su aprendizaje. 2. Una ley del Principado regulará la protección, uso y promoción del bable”. Relacionando el art. 10.1 del Estatuto de Autonomía como una de las competencias exclusivas del Principado de Asturias la 21, “[e]l fomento y protección del bable en sus diversas variantes que, como modalidades lingüísticas, se utilizan en el territorio del Principado de Asturias”.
Así, de acuerdo con el escrito de los recurrentes, partiendo de la configuración que se recoge en el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, resulta fácilmente constatable que su art. 4 no configura un régimen de cooficialidad lingüística entre la lengua castellana y el bable, que permita su proyección como lengua oficial propia en las relaciones de los ciudadanos con las administraciones públicas. Reproduce el escrito de los recurrentes la doctrina recogida en la STC 56/2016, al pronunciarse sobre la conformidad al marco constitucional del régimen legal de las lenguas propias de Aragón que carecen de carácter oficial, y donde se consideró que no cabía deducir para el caso de las lenguas propias que no tienen la consideración de oficial la aplicabilidad inmediata de las obligaciones de la parte III de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias.
Prosigue el escrito de los recurrentes señalando que la carencia de carácter cooficial del bable ha sido expresa y reiteradamente reconocida por la jurisprudencia constitucional desde la STC 27/1996.
Por otra parte recuerda la demanda la cuestión planteada en el ATC 27/2010 que resolvió la cuestión de inconstitucionalidad planteada por un juzgado de lo contencioso-administrativo de Oviedo, que conocía de un proceso especial para la protección de los derechos fundamentales por el recurso interpuesto por un funcionario de la administración del Principado de Asturias, contra una resolución de la Consejería de Presidencia por la que se le rechazaba una solicitud de permiso porque estaba redactada en bable fundamentándose tal rechazo en el art. 4.2 de la Ley 1/1998, de 23 de marzo, de uso y promoción del bable/asturiano que solo contempla “las comunicaciones orales o escritas de los ciudadanos con el Principado de Asturias”, sin referirse a los asuntos que, en relación con el servicio, planteen los funcionarios de la administración asturiana en su condición de tales.
En el ATC 27/2010 se afirmó que “[e]l referido precepto legal no reconoce al bable/asturiano como ‘medio normal de comunicación’ en el seno de la administración autonómica, como tampoco le atribuye esa condición en las relaciones que esta entable con los sujetos privados ‘con plena validez y efectos jurídicos’, notas identificativas de la oficialidad de una lengua determinada. Dicho de otro modo, el precepto legal no atribuye a los ciudadanos el derecho a elegir la lengua del procedimiento, limitándose a imponer a la administración del Principado de Asturias la obligación de tramitar los escritos que los ciudadanos le dirijan en bable/asturiano. Contemplada la norma con otra perspectiva, su principal virtualidad consiste en privar de toda discrecionalidad a la administración autonómica a la hora de aceptar las comunicaciones que reciba en esa lengua”.
Frente a ello existe un voto particular que argumenta que “si la condición de lengua oficial reside, como venimos señalando desde nuestra STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2, en su reconocimiento por los poderes públicos como ‘medio normal de comunicación’ ‘de’, ‘en’ y ‘entre’ los poderes públicos y en la relación de estos con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos, no me parece que pueda descartarse, a priori, que la validez ‘a todos los efectos’ que el precepto legal cuestionado reconoce al uso del bable en las comunicaciones orales o escritas de los ciudadanos con la administración del Principado de Asturias no pueda suponer, al menos en parte, que se está otorgando por el legislador autonómico a esta lengua algunos elementos propios de la cooficialidad lingüística (pese a no tener el bable carácter de lengua oficial conforme al Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias) […]; pues es innegable que los sujetos privados que pretendan relacionarse con la administración del Principado de Asturias pueden optar por hacerlo en bable o en castellano, surtiendo plenos efectos jurídicos los escritos redactados en una u otra lengua que se presenten por los ciudadanos ante dicha administración”.
Prosigue la demanda recordando que la posibilidad de uso del bable/asturiano al comparecer ante la Cámara ya estaba presente en la regulación reglamentaria anterior, si bien esta se circunscribía a los diputados en el ejercicio de sus funciones parlamentarias, lo que indiscutiblemente contrasta con la generalización que introduce el nuevo precepto al permitir tal uso, además de a los diputados, a “los miembros del Consejo de Gobierno, los cargos y empleados públicos y cualquier persona que comparezca ante la Cámara”, es decir, a cualquier ciudadano compareciente.
Una vez examinado el tenor del precepto impugnado, señala la demanda que no siendo el bable lengua oficial en Asturias, el compromiso de promoción de su uso no puede asimilarse con un mandato de normalización del uso de las lenguas oficiales en el territorio del Principado de Asturias. El examen del contenido del precepto recurrido evidencia que su objeto no se limita a ser el fomento y difusión del bable/asturiano, sino que se trata de una materia —instaurar el uso general de dicha lengua en el Parlamento asturiano— que sin duda se introduce en el ámbito de la definición del estatuto jurídico de la cooficialidad de una lengua autonómica, que configura lo que el tribunal ha llamado “un compromiso de promoción de la normalización lingüística” (STC 69/1988, FJ 3).
Para los recurrentes, el objeto y finalidad del art. 3 bis del Reglamento de la Junta General se circunscribe al desarrollo del estatuto jurídico del bable, pues con sus previsiones impulsa realmente su reconocimiento por los poderes públicos como “medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos”, en concreto, atribuye al bable la condición de lengua de uso normal “en” los poderes públicos, haciéndole poseedor de una de las características propias de la lengua oficial.
En efecto, téngase en cuenta que el precepto impugnado otorga plena eficacia jurídica a las intervenciones parlamentarias que realice en bable cualquier compareciente ante el Parlamento autonómico. De este modo los miembros del Gobierno o los empleados públicos sometidos a actuaciones de control por el Parlamento podrán usar el bable con plena eficacia jurídica. Igualmente, los parlamentarios tendrán derecho a dirigirse a “cualquier persona que comparezca ante la Cámara” en esa lengua no cooficial y del mismo modo el sujeto privado compareciente podrá dirigirse a los parlamentarios, con plena eficacia y valor jurídico, en la lengua no cooficial.
Así, para la demanda, y teniendo en cuenta que los caracteres constitucionales de una lengua cooficial son (i) que se convierta en medio normal de comunicación entre un poder público y los sujetos privados y (ii) que se atribuya a la lengua “plena validez y efectos jurídicos”; resultaría evidente que la normativa impugnada está otorgando el carácter de cooficial al bable en las relaciones entre el Parlamento y la ciudadanía. Y es que una cosa es el fomento y promoción de una lengua o modalidad lingüística, como prevé el Estatuto de Autonomía y cosa muy distinta es atribuirle plena eficacia jurídica y normalidad en las relaciones entre un poder público —el Poder Legislativo— y los sujetos privados. Este importante salto cualitativo supone dotar al bable de caracteres propios de las lenguas cooficiales, en franca contradicción con la reserva estatutaria establecida en el artículo 3 de la Constitución y con el propio artículo 4 del Estatuto de Autonomía, que decidió no otorgar la condición de cooficial a esa modalidad lingüística.
Prosigue la demanda señalando que en el caso que nos ocupa, faltando el presupuesto fáctico de la normalidad del uso del bable, sin embargo, la norma impugnada pretende atribuirle la característica propia de la lengua cooficial, esto es, la plena validez y eficacia jurídica de las actuaciones producidas precisamente ante el máximo órgano representativo del Principado de Asturias. Para los recurrentes la reforma impugnada excede del fomento de una “modalidad lingüística” a que alude el artículo 3.3 CE, para proceder a atribuir al bable, de manera inconstitucional, los caracteres de lengua cooficial. Y esto supone una evidente vulneración de los arts. 3 CE y 4 del Estatuto de Autonomía.
b) Adicionalmente señalan los recurrentes que el general uso del bable con plena eficacia jurídica en las sesiones parlamentarias puede debilitar el control que los parlamentarios y grupos parlamentarios realizan del Ejecutivo y de la administración autonómica, en cuanto, al no ser una lengua de general conocimiento, puede no entenderse por los diputados, lo que afectaría al núcleo de la función representativa de los parlamentarios, ex artículo 23 CE.
Así, desde la perspectiva de la función de control del Ejecutivo —como base de una democracia representativa y de una Constitución democrática y núcleo del ius in officium de los parlamentarios—, cobra una indudable trascendencia la atribución que el Reglamento impugnado hace al bable de lengua de uso normal y con plena eficacia jurídica en tales actuaciones del Parlamento autonómico.
3. Por providencia de 17 de noviembre de 2020, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, así como a la Junta General y al Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo, se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial del Principado de Asturias”, lo que se verificó en el primero en el núm. 310, de 26 de noviembre de 2020.
4. Mediante escrito de 27 de noviembre de 2020, el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, señaló que no haría alegaciones en el presente procedimiento y que se personaba exclusivamente a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten.
5. Mediante escrito registrado el día 1 de diciembre de 2020 la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó al tribunal el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo la presidenta del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 2 de diciembre.
6. Por escrito de 30 de diciembre de 2020, el letrado mayor de la Junta General del Principado de Asturias, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el procedimiento y realizó alegaciones. Con posterioridad, por escrito registrado el 5 de enero de 2021, presentó nuevo escrito y solicitó darle trámite como escrito de personación y alegaciones tras advertir erratas en su primer escrito. Así, estas alegaciones se sintetizan a continuación:
Un primer apartado contiene diversas consideraciones sobre el contenido de la reforma del Reglamento de la Cámara.
Recuerda el representante de la Cámara autonómica que el artículo 3 bis consta de dos apartados: “1. En el marco de lo dispuesto por el Estatuto de Autonomía y, en su caso, por la legislación que lo desarrolle, tanto los diputados en el ejercicio de sus funciones parlamentarias como los miembros del Consejo de Gobierno, los cargos y empleados públicos y cualquier persona que comparezca ante la Cámara, podrán utilizar el bable/asturiano” y “2. La mesa de la Cámara, oída la junta de portavoces, adoptará, en su caso, los criterios oportunos a tal efecto”.
Destaca el representante del Parlamento el hecho de que el precepto consta de dos apartados porque el recurso, que se dirige contra todo el artículo, no hace en su argumentación alusión alguna al segundo apartado.
Prosigue explicando el origen de la reforma que lo que pretendía era desactivar el argumento, usado en una sesión de 1 de octubre de 2019, de la imprevisión del Reglamento —en su redacción previa a la reforma— del uso del bable en las intervenciones ante la Cámara de quienes no fueran diputados, empezando por los miembros del Consejo de Gobierno y siguiendo por el resto de posibles comparecientes.
Tras exponer el parámetro de constitucionalidad que propone el recurso, el artículo 3.2 de la Constitución y el artículo 4 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, recoge la doctrina constitucional en contenciosos lingüísticos que reconoce la “realidad plurilingüe de España” (STC 82/1986, FJ 4): una realidad plurilingüe que es constitucionalmente valiosa: “La Constitución se refiere a la necesidad de proteger y respetar las distintas modalidades lingüísticas de España como parte de nuestro patrimonio cultural” (STC 88/2017, FJ 5); un patrimonio que es “digno de especial respeto y protección” (STC 337/1994, FJ 7), “respeto y protección que por definición incumben al Estado en sentido estricto y también a las comunidades autónomas” (STC 82/2016, FJ 4).
Recuerda el escrito del representante de la Cámara autonómica que la protección de las distintas modalidades lingüísticas coexistentes con el castellano en las comunidades autónomas se ha traducido para algunas de ellas en su declaración como cooficiales con el castellano por parte de los respectivos estatutos de autonomía, una posibilidad que ofrece la propia Constitución en su artículo 3.2 (STC 56/2016, FJ 3: “el art. 3.2 de la Constitución remite a los estatutos de autonomía la decisión sobre el reconocimiento de las lenguas propias como lenguas cooficiales”). Para otras modalidades lingüísticas, sin embargo, el mandato constitucional de protección no ha tenido, al menos por el momento, esa traducción. Es el caso del bable, como el Tribunal Constitucional ha tenido ya ocasión de verificar (SSTC 82/1986, FJ 4; 27/1996, FJ l; 48/2000, y ATC 27/2010).
Subraya el escrito del representante de la Junta General que la cooficialidad, tiene dicho el Tribunal Constitucional, comporta que, “independientemente de su realidad y peso como fenómeno social”, una lengua “es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos” (STC 82/1986, FJ 2) y “lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la administración central y de otras instituciones estatales en sentido estricto” (STC 165/2013, FJ 4), “siendo, por tanto, el criterio delimitador de la oficialidad del castellano y de la cooficialidad de otras lenguas españolas el territorio, independientemente del carácter estatal (en sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes públicos” [STC 31/2010, FJ 14 a)]; “el ciudadano tiene derecho a usar indistintamente el castellano o la lengua oficial propia de la comunidad autónoma en sus relaciones con el conjunto de las instituciones públicas que se ubican en el territorio de esa comunidad” (STC 11/2018, FJ 4). De modo que no podrán obtener el reconocimiento como medio normal de comunicación con plena validez y efectos jurídicos con respecto a todos los poderes públicos radicados en una comunidad autónoma, en y entre ellos, y de estos con los particulares, las lenguas que, como el bable, no sea cooficiales según los estatutos de autonomía.
Prosigue el escrito del representante legal de la Cámara señalando que con arreglo al ATC 27/2010, no hay cooficialidad encubierta o material del bable en el artículo 4.2 de la Ley 1/1998, porque, de un lado, “su principal virtualidad es privar de toda discrecionalidad a la administración autonómica a la hora de aceptar las comunicaciones que reciba en esa lengua” y, del otro, porque “la plenitud de validez a todos los efectos predicada por el legislador autonómico solo vincula al Principado de Asturias, según se precisa en el inciso final de este precepto legal, quedando por tanto extramuros de ese ámbito de aplicación el resto de poderes públicos existentes en el territorio autonómico”.
Así, el artículo 4.2 de la Ley 1/1998 no mereció tacha de inconstitucionalidad en el ATC 27/2010 sobre la base de esas dos consideraciones. Para el escrito del representante legal de la Junta General tampoco el artículo 3 bis del Reglamento de la Junta General debiera merecerlo, pues: a) se limita a decir que cualquier persona que comparezca ante la Cámara puede utilizar el bable/asturiano, algo que no va más allá del artículo 4.2 de la Ley 1/1998 cuando dice que los ciudadanos tienen derecho a emplear el bable/asturiano ante la administración autonómica; y b) si limitado es el alcance del artículo 4.2 de la Ley 1/1998, que se circunscribe a la administración del Principado, no más amplio es, desde luego, el alcance del artículo 3 bis del Reglamento de la Junta General, que se ciñe a las intervenciones ante la Junta General.
Sostiene el escrito del representante de la Junta General que el hecho de que una lengua no sea oficial no significa que no pueda tener algunos “usos oficiales”. El propio Tribunal Constitucional no ha querido que se dejaran sin proclamar unas candidaturas al Congreso y al Senado en bable/asturiano (STC 48/2000). Esos usos no podrán ser, ciertamente, los que habilita una declaración de cooficialidad, es decir, los que, con plena validez y efectos, se imponen para, en y entre todos los poderes públicos radicados en la comunidad autónoma, y entre estos y los particulares. Pero, entre la protección máxima de la cooficialidad y una mínima protección de lo que serían los contenidos lingüísticos que conllevan derechos humanos como, por ejemplo, el derecho a un nombre, o a la vida privada, “se abre paso una zona o nivel intermedio de garantía de los derechos lingüísticos”.
Señala el representante de la Junta General que el artículo 3 bis del Reglamento de la Cámara contempla el uso del bable/asturiano únicamente en sede parlamentaria y para las intervenciones en la Cámara. Y recuerda que otras instituciones parlamentarias autorizan el uso de lenguas no oficiales. En Aragón, el artículo 6 del Reglamento de las Cortes de Aragón dispone que las “[l]as Cortes de Aragón adaptarán sus actuaciones interna y externa, así como sus relaciones con los ciudadanos, a las obligaciones derivadas de la legislación vigente en materia de lenguas y en virtud de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía”. Y el Reglamento del Senado, respecto de las lenguas cooficiales, que son cooficiales en las comunidades autónomas respectivas, pero no en el Estado, es decir, no en el Senado, contiene, sin embargo, diversas cláusulas para habilitar su uso con validez y efectos jurídicos en las intervenciones en la Cámara alta.
El mandato del artículo 4 del Estatuto de Autonomía no es únicamente de protección del bable, sino también de promoción de su uso y de regulación del mismo. El artículo 10.1.27 del Estatuto de Autonomía tampoco habla solo de protección, sino, también, de “fomento”.
Prosigue el representante de la Junta General recordando que la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, que aunque “no puede erigirse en canon autónomo de validez”, sí “proporciona pautas interpretativas” [STC 165/2013, FJ 14 a), con remisión al ATC 166/2005, FJ 4; también STC 56/2016, FJ 5], incluye “el empleo por las colectividades regionales de lenguas regionales o minoritarias en los debates de sus asambleas, sin excluir, no obstante, el uso de la(s) lengua(s) oficial(es) del Estado” [artículo 10.2 e)] entre las medidas a “permitir y/o fomentar”. Y ello, por lo que se refiere a España, tanto, según consta en el instrumento de ratificación del Tratado, para las lenguas reconocidas como oficiales en los Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas del País Vasco, Cataluña, Illes Balears, Galicia, Valenciana y Navarra, como para “las que los estatutos de autonomía protegen y amparan en los territorios donde tradicionalmente se hablan”.
Y es que las asambleas regionales, que, como todo Parlamento, son “ante todo, escenarios privilegiados del debate político” (STC 226/2004, FJ 6) y para la representación del pluralismo político, que, en efecto, “adquiere uno de sus más claros sentidos en la actividad parlamentaria” (STC 115/2019, FJ 3), resultan también, por eso mismo, lugar y recinto propicios para dar visibilidad a esas lenguas regionales o minoritarias, al pluralismo lingüístico que en ellas se encarna, protegiéndolas y fomentando su uso como quieren la Carta Europea y la Constitución Española, al igual que el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias.
Así, entiende el representante de la Junta General que el artículo 3 bis del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias no infringe los artículos 3 de la Constitución y 4 el Estatuto de Autonomía porque no comporta para el bable una cooficialidad encubierta que haya sorteado la falta de declaración de cooficialidad en el Estatuto de Autonomía como norma constitucionalmente competente para hacer esa declaración.
Responde, por último, a la alegación de que “el general uso del bable con plena eficacia jurídica en las sesiones parlamentarias puede debilitar el control que los parlamentarios y grupos parlamentarios realizan del Ejecutivo y de la administración autonómica, en cuanto, al no ser una lengua de general conocimiento, puede no entenderse por los diputados”. Señala el escrito del representante de la Junta General que para supuestos de dificultad en la comprensión es para lo que el artículo 3 bis del Reglamento de la Junta General cuenta con un apartado 2 que dice “[l]a mesa de la Cámara, oída la junta de portavoces, adoptará, en su caso, los criterios oportunos a tal efecto”, es decir, efectuará las ponderaciones y adoptará las resoluciones que, de darse el caso, sean necesarias. Así, podrán discutirse las determinaciones que, al amparo de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento, la mesa, oída la junta de portavoces, considere en su caso necesarias y adecuadas, pero no cabe prejuzgar en este recurso cuáles vayan a ser, ni anticipar que el apartado 1 del artículo 3 bis del Reglamento pueda llegar a dar cobertura a criterios de uso inconstitucionales. Por todo ello, el letrado autonómico suplica que se dicte sentencia desestimando el recuro.
7. Mediante providencia de 16 de marzo de 2021 se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.