I. Antecedentes
1. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 28 de noviembre de 2019, la procuradora de los tribunales doña Ana Lázaro Gogorza, en nombre y representación de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, defendida por el letrado don Gonzalo Fernández de Arévalo, interpuso recurso de amparo contra las órdenes de la Generalitat Valenciana y contra las resoluciones judiciales que se citan en el encabezamiento, por vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), a la educación (art. 27 CE), a la libertad religiosa (art. 16 CE) y a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
2. La demanda trae causa de los siguientes hechos:
a) En el “Diario Oficial de la Generalitat Valenciana” (“DOGV”) núm. 8069, del día 23 de junio de 2017, apareció publicada la Orden 24/2017, de 21 de junio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas de promoción de la excelencia académica del alumnado universitario de las universidades públicas y de los centros adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunitat Valenciana (en lo sucesivo, la Orden 24/2017).
En lo que se refiere a este procedimiento de amparo, los arts. 1 y 2 de la Orden 24/2017 regulan: (i) el “objeto y financiación” de las convocatorias de becas “para la promoción de la excelencia académica destinadas a quienes hayan concluido estudios de grado en las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y estudios superiores en enseñanzas artísticas en centros de titularidad pública adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunitat Valenciana […]”; (ii) bajo la rúbrica “Personas beneficiarias” de aquellas becas los alumnos de postgrado de las enseñanzas universitarias anteriormente descritas, que hubieran cursado sus estudios en las citadas universidades públicas y centros adscritos, y (iii) igualmente, en el art. 4 se establecen los “requisitos de las personas beneficiarias”, así como en los arts. 6 y 7 se dispone, respectivamente, el régimen jurídico del “sistema de valoración” de las becas y la comisión técnica encargada de comprobar el cumplimiento de los requisitos de los solicitantes, así como de la valoración de la afinidad de los cursos o másteres solicitados con los estudios realizados.
También, en el posterior núm. 8077, del día 5 de julio siguiente, apareció publicada la Orden 27/2017, de 3 de julio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, por la que se establecen las bases reguladoras para complementar las becas para la actividad de movilidad de estudiantes por estudios del programa Erasmus+, pertenecientes a instituciones públicas de educación superior de la Comunitat Valenciana (en adelante, la Orden 27/2017). Son de interés para este recurso de amparo los siguientes preceptos de esta orden: (i) el art. 1.1 de esta disposición regula el objeto de esta orden, que es el de “establecer las bases por las que han de regirse las convocatorias de ayudas para complementar las becas para la actividad de movilidad de estudiantes por estudios, del programa Erasmus+, pertenecientes a las universidades públicas que integran el sistema universitario valenciano, a las que hace referencia el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, y de los centros públicos adscritos a la mismas, y para estudiantes de enseñanzas artísticas superiores de los centros adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunitat Valenciana”; (ii) el art. 2, bajo la rúbrica “Beneficiarios”, que se refiere a los destinatarios de aquellas becas, que son los alumnos a que hace referencia el art. 1.1 de esta orden, anteriormente enunciado, y (iii) igualmente, en el art. 3 se regulan los requisitos que habrán de reunir los beneficiarios, mientras que el art. 4 regula las solicitudes que inician el procedimiento de concesión de las ayudas. En ambos casos, se realiza también una remisión expresa a lo dispuesto en el art. 1.1 de esta orden.
b) No estando conforme con las anteriores disposiciones generales, la representación procesal de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, interpuso sendos recursos contencioso-administrativos contra las órdenes 24/2017 y 27/2017, a través del procedimiento especial de defensa de los derechos fundamentales, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que quedaron registrados con los núms. 286-2017 y 308-2017 de los de su clase, siendo acumulado el segundo al primero por medio del auto de 13 de noviembre de 2017.
En sus recursos, la parte se quejaba de la eventual vulneración del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), al haber excluido de esta convocatoria de becas a los alumnos de postgrado y a los que aspiraran a integrarse en el programa Erasmus+, que hubieran cursado sus estudios en las universidades privadas de la Comunidad Autónoma Valenciana, sin que se hubiera justificado el cambio operado, frente a la anterior normativa que no contenía esta discriminación. Igualmente, se alegaba en el escrito de interposición del recurso la afectación de los derechos a la libertad de enseñanza y educación (art. 27 CE) y, con relación a la propia demandante, que es una universidad de la Iglesia católica, a la libertad religiosa (art. 16 CE).
Por medio de auto de 22 de septiembre de 2017, la Sala de instancia delimitó el objeto de los recursos acumulados, de tal manera que excluyó de su conocimiento las alegadas vulneraciones de los derechos a la libertad de enseñanza y educación y a la libertad religiosa, restando como único objeto de su enjuiciamiento la del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE). Recurrida en reposición, tanto por la entidad educativa ahora demandante de amparo, como por la Generalitat Valenciana, que se había personado como parte demandada en el procedimiento, la Sala dictó nuevo auto de 22 de octubre de 2017, desestimando ambos recursos. En consecuencia, la demanda del recurso contencioso-administrativo se refirió en exclusiva a la infracción de su derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE).
Finalmente, la Sala dictó la sentencia núm. 441/2018, de 8 de noviembre, por la que desestimó el recurso.
En su resolución, la Sala apreció la falta de la legitimación ad causam, que había propuesto la Generalitat Valenciana, entendió que la universidad recurrente no era la titular de los derechos a la reclamación de las becas. Asimismo, completó el tribunal su argumentación desestimatoria de la queja por vulneración del principio de igualdad ante la ley, haciendo cita expresa de otras sentencias anteriores de la misma Sala, aunque de distinta Sección (en concreto, la Quinta), en referencia a la sentencia de 18 de octubre de 2017, que había señalado que “no se trata de cantidades que la administración facilite a los centros universitarios públicos o privados, sino que se trata de cantidades que la Administración proporciona a los propios alumnos […] la Universidad carece de la facultad de representación de sus alumnos, ya que el objeto debatido es un derecho que se ostenta con carácter personal y, dependiendo del tipo de beca de que se trate, por una serie de circunstancias que deben concurrir en el solicitante también de forma personal, no por el mero hecho de ser alumno universitario, siendo este el requisito que constituye —exclusivamente— el punto de partida o la determinación subjetiva general del destinatario de aquellas, nunca el beneficiario concreto por el mero hecho de serlo”.
Completa su argumentación el tribunal rechazando otros argumentos complementarios alegados por la parte recurrente que no son relevantes para la resolución de este recurso de amparo (vulneración del principio de confianza legítima y desatención de los dictámenes del Consejo Consultivo de la Generalitat núm. 352/2017 y 370/2017) y termina desestimando el recurso interpuesto, con imposición de costas a la universidad recurrente.
c) Contra la anterior sentencia, la universidad preparó recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado en virtud de auto de 10 de enero de 2019, pero la providencia de 13 de junio siguiente, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, acordó inadmitir a trámite el recurso por incumplimiento de las exigencias que el artículo 89.2 f) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) impone para el escrito de preparación; en particular, por falta de fundamentación suficiente de la concurrencia de alguno o algunos de los supuestos que, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 88, permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
d) La universidad promovió incidente extraordinario de nulidad de actuaciones contra la anterior providencia. En su escrito alegó, como nueva vulneración de derechos fundamentales, las de sus derechos a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías. Igualmente, reiteraba en el escrito las ya alegadas vulneraciones al principio de igualdad ante la ley, a la libertad de enseñanza y educación y a la libertad religiosa.
e) La providencia de 16 de octubre de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, inadmitió a trámite el incidente de nulidad de actuaciones.
En su resolución, el Tribunal Supremo detalla las razones por las que entiende que procede la inadmisión del recurso. A tal fin, destaca que la parte ha incumplido el requisito del art. 89.2 f) LJCA, en aplicación del art. 90.4 b) LJCA. Añade que, aunque la recurrente ha invocado hasta varios supuestos de interés casacional objetivo, “en todos los casos se trata de alegaciones genéricas, que no profundizan en la argumentación y que no lo vinculan con el debate procesal concreto, indicando cuál sería la cuestión de interés casacional objetivo sobre la que este tribunal estaría llamado a pronunciarse”, lo que no queda desvirtuado en el escrito planteando el incidente de nulidad de actuaciones.
Por último, la providencia descarta la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva pues entiende que los argumentos de la recurrente “constituyen una mera discrepancia con el sustento jurídico de la providencia que se impugna”, sin que se haya de volver a examinar en este trámite lo que ya fue enjuiciado y resuelto por la providencia de inadmisión del recurso de casación.
3. La demanda de amparo identifica las disposiciones generales administrativas y las resoluciones judiciales recurridas, haciendo una pormenorizada descripción de los antecedentes del caso, entre los que cita expresamente diferentes pasajes de los dictámenes núms. 352/2017 y 370/2017 del Consejo Consultivo de la Generalitat Valenciana para el apoyo de sus pretensiones. Tales quejas las centra, de modo esencial, en la eventual discriminación sufrida por la recurrente y por el resto de las universidades privadas católicas de la Comunidad Valenciana, así como por los alumnos de las mismas, por haber quedado excluidas de la convocatoria de becas de la Generalitat Valenciana.
A tal fin, sustenta su recurso en la alegada vulneración de los siguientes derechos fundamentales:
a) En primer lugar, denuncia la infracción de su derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), que imputa directamente a las órdenes 24/2017 y 27/2017. Señala, al respecto, que las órdenes recurridas establecen un trato desigual de la recurrente con respecto a las universidades públicas de la Comunidad Valenciana, pues, a su entender, introduce una diferencia “arbitraria”, al excluir a las universidades privadas ubicadas en este territorio autonómico del régimen de concesión de becas convocadas para postgrados y estudiantes que se acojan al programa Erasmus+. Agrega que, a pesar de las condiciones idénticas de renta de los estudiantes, se les trata de manera diferente, en función del tipo de centro en el que quieren cursar sus estudios.
A su juicio, no hay razón que justifique objetiva y razonadamente esa discriminación, pues, tanto las universidades públicas como las privadas, forman parte del sistema universitario valenciano, de conformidad con lo que establece el art. 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano. Además, la administración de la comunidad autónoma no invoca ninguna finalidad constitucionalmente legítima, ni existe proporcionalidad en la medida, habiéndose cambiado repentinamente el criterio, sin que se haya aportado, tampoco, justificación alguna.
Argumenta que el derecho a la beca puede depender de criterios objetivos como el rendimiento académico o la renta personal o familiar, pero no puede depender del tipo de centro o ideario del centro en que se cursa, dato este frente al cual la administración debe permanecer neutral. Una vez adoptada la decisión de puesta en marcha de un programa de becas, no se puede hacer distinción por universidades en las que se estudia. Ni la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (art. 45.4), ni tampoco la Ley 4/2007 valenciana (art. 2) diferencian entre universidades públicas y privadas, a efectos de obtención de becas.
En la misma línea, el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, no introduce diferenciación alguna entre universidades públicas y privadas. Al igual que tampoco lo hace el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, que incluye a las universidades privadas en el ámbito de las becas de matrícula. Ambos reales decretos tienen el carácter de normativa básica, según sus respectivas disposiciones finales primeras.
El propio Consejo Consultivo de la Generalitat, en su dictamen 280/2016 fue, a su entender, muy claro en sus observaciones al art. 2 del entonces proyecto de Orden 21/2016, en el sentido de apreciar una diferencia de trato que recomendaba cambiar, por una serie de motivos: (i) por coherencia interna y seguridad jurídica; (ii) por ser contrario al art. 45.2 de la Ley Orgánica de universidades (LOU), que no excluye a las universidades privadas del ámbito de aplicación de las becas universitarias; (iii) por no ser conforme al sentido de las becas señalado por la STC 188/2001, de 20 de septiembre; y (iv) por incidir en la igualdad jurídica de los estudiantes, al impedirles que, por sus condiciones socioeconómicas, fueran a universidades privadas. Según refiere, el dictamen reconocería que el proyecto de orden afectaba a la esfera de intereses legítimos de las universidades privadas de la Comunidad Valenciana, tratándose de una afectación inmediata y real. De hecho, los pagos de las becas son librados por la administración directamente a las universidades y no a los alumnos.
En el parecer de la entidad recurrente, las órdenes impugnadas suponen, además, el incumplimiento de un tratado internacional, como es el del Acuerdo entre España y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales de 3 de enero de 1979, que, en su art. X, apartado 3 dispone que “los alumnos de estas universidades [de la Iglesia católica] gozarán de los mismos beneficios en materia de sanidad, seguridad escolar, ayudas al estudio y a la investigación y demás modalidades de protección al estudiante que se establezcan para los alumnos de las universidades del Estado”.
Finalmente, alega que las órdenes son contrarias, también, al Derecho de la Unión Europea, si bien no especifica el sentido de esta contravención.
b) A continuación, denuncia la vulneración del derecho a la educación (art. 27 CE), pues sostiene que las becas son un elemento nuclear del sistema educativo que incide, por tanto, en este derecho fundamental. El régimen de las becas es desarrollo del art. 27 CE.
Alega que, en el caso de autos, las órdenes han privado de la posibilidad de obtener una beca a quienes, reuniendo las condiciones objetivas para obtenerla, se han visto privados de ella por haber estudiado en una universidad privada. En este sentido, las disposiciones generales impugnadas discriminan a las universidades por su ideario e impiden a los alumnos que elijan libremente la Universidad San Vicente Mártir para cursar sus estudios, forzándoles a elegir una universidad pública para continuar sus estudios si desean obtener una beca. Además, hay titulaciones que solo se imparten en las universidades privadas con sede en la Comunidad Valenciana, por lo que a los alumnos se les impedirá elegir, no sólo dónde estudiar, sino también qué estudiar.
Reitera que el derecho a obtener una beca se puede hacer depender de criterios objetivos, pero no arbitrarios, y que la administración debe ser neutral en esta materia. Además, el art. 45.4 de la Ley Orgánica 6/2001, de universidades, dispone, en relación con el sistema público de becas y ayudas al estudio, que la ley se refiere tanto a las universidades públicas como a las privadas o de iniciativa social.
Por último, sostiene que las órdenes impugnadas lesionan el principio de confianza legítima por el cambio repentino que introdujeron en esta materia, sin ninguna medida transitoria para paliar su impacto y sin modificación previa de la normativa orgánica de la legislación para darles cobertura.
c) Seguidamente, alega vulneración del derecho a la libertad religiosa (art. 16 CE) porque, conforme determina el art. 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, que regula dicho sistema universitario, las dos únicas universidades privadas que prestan servicio en la Comunidad son la ahora recurrente y la Universidad Cardenal Herrera-CEU, ambas de ideario católico, por lo que las órdenes impugnadas discriminan, también, por el carácter de pertenecientes a la religión católica de ambas.
Agrega que, igualmente, se lesiona la libertad religiosa de quienes deseen estudiar en la universidad ahora demandante y necesiten una beca para sufragar sus estudios, así como de los alumnos que ya estudian en esta universidad y precisan de una beca para continuarlos.
La demanda insiste en la eventual vulneración del art. X, apartado 3 del Acuerdo con la Santa Sede anteriormente citado.
d) Finalmente, el recurso se queja de la vulneración del derecho reconocido en el art. 24 CE (sin mayor especificación, aunque por el desarrollo de la argumentación, se refiere a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE).
Destaca, al respecto, que “las lesiones producidas por las órdenes” no sólo no han sido remediadas por los órganos judiciales (Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y Tribunal Supremo) sino que, además, les han ocasionado la vulneración de sus derechos del art. 24 CE.
Según refiere, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana no ha entrado en el fondo del análisis de las órdenes ahora impugnadas, haciendo suya la fundamentación de la sentencia 561/2017, de 31 de mayo, que apreció falta de legitimación dado que sólo habrían podido recurrirla los alumnos de la universidad, pero no la propia entidad universitaria recurrente que “representa a más de 13.000 estudiantes”.
Además, sostiene que el Tribunal Supremo ha dictado una providencia de inadmisión del recurso de casación preparado por la actora “con una motivación ilógica e irrazonable […] ya que sólo puede deberse a un error en el que, ante dos cuestiones totalmente equivalentes, se den motivaciones contradictorias” denegándosele su derecho a la doble instancia y al examen de su recurso.
Se alega que, en supuestos de hecho sustancialmente idénticos (los recursos de casación dimanantes de los procedimientos de derechos fundamentales 455-2016, en relación con los núms. 286-2017 y acumulado 308-2017) interpuestos por los mismos motivos, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dado distintas respuestas, pues una de ellas ha inadmitido a trámite el recurso de casación porque considera que no se ha superado el juicio de relevancia, y la otra por no haber fundamentado con rigor los motivos de interés casacional objetivo.
Para sustentar este planteamiento, la demanda invoca la STC 40/2002, de 14 de febrero, con el argumento de que la providencia de inadmisión del recurso de casación le ha generado una nueva lesión de su derecho a la tutela judicial efectiva que le ha privado del derecho a que se examine su recurso, al haberle impedido impugnar una sentencia desfavorable a sus derechos.
La demanda justifica la especial trascendencia constitucional del recurso en siete motivos que, resumidamente, se detallan a continuación: (i) aclarar el estatuto de las universidades no públicas o de iniciativa social legalmente constituidas y que forman parte de un sistema universitario autonómico, y su posible o imposible exclusión de determinados beneficios sociales como la concesiones de becas y ayudas al estudio; (ii) las facultades del legislador para discriminar entre universidades en función de su ideario o titularidad, a la hora de fijar los beneficiarios de los programas de becas, así como el alcance de las competencias autonómicas para acordar la solución que se considere más idónea en cada ámbito legislativo; (iii) si la administración autonómica tiene facultades para distinguir en función de la titularidad de la universidad correspondiente, cuando estas figuran integradas en un sistema universitario único y la ley autonómica no establece diferenciación alguna; (iv) alcance de los derechos del alumnado de universidades privadas a que las leyes prevean becas a su favor; (v) si resulta discriminatorio que los solicitantes de becas que hayan sido alumnos de las universidades privadas y que cumplan los requisitos objetivos de renta para su obtención, no puedan acceder a las mismas por ser estudiantes de una universidad no pública; (vi) alcance representativo que tengan los órganos de gobierno de las universidades privadas para recurrir, a favor de sus alumnos, una disposición normativa que pueda afectar a sus derechos fundamentales; y (vii) la denegación por parte del Tribunal Supremo del “conocimiento de un asunto mediante el dictado de una resolución con motivación de inadmisión totalmente distinta, ante procedimientos y recursos análogos, privándole de su derecho al recurso y a la doble instancia, así como vaciando de contenido y considerando una mera formalidad el incidente de nulidad” previsto en la ley.
4. Por medio de providencia de 3 de marzo de 2021, la Sección Cuarta de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que en el mismo concurre una especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], “como consecuencia de que la posible vulneración del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de la ley o de otra disposición de carácter general [STC 155/2009, FJ 2 c)]”.
En la misma providencia se ordenaba enviar atenta comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 402-2019. Igualmente, se acordó dirigir idéntica comunicación a la Sección Cuarta de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, a fin de que, en el plazo de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los recursos de procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales núm. 286-2017 y acumulado 308-2017, debiendo emplazarse, para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en el recurso de amparo quiénes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo.
5. En fecha 5 de abril de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal escrito presentado por el señor letrado de la Generalitat Valenciana don José Antonio Gras Rossello, en la representación que ostenta, solicitando que se le tuviera por comparecida y parte en las actuaciones.
6. Por diligencia de ordenación de 16 de abril de 2021, la Secretaría de Justicia de la Sala Segunda tuvo por personado y parte en el procedimiento al señor letrado de la Generalitat Valenciana, acordándose entender con ella las sucesivas actuaciones. Asimismo, se tuvo por designada a la procuradora de los tribunales doña Rosa Sorribes Calle.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se dispuso dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.
7. En fecha 27 de abril de 2021, el letrado de los servicios jurídicos de la Generalitat Valenciana presentó escrito de alegaciones en el registro de este tribunal solicitando la desestimación del recurso de amparo.
La argumentación que, al respecto, sostiene la administración autonómica puede resumirse en los siguientes apartados:
a) Después de hacer una delimitación del objeto del recurso, en única referencia a las resoluciones judiciales impugnadas, pero no así a las órdenes 24/2017 y 27/2017, y de exponer, de modo detallado los antecedentes del presente recurso de amparo, dedica el apartado tercero de sus alegaciones a impugnar las que, de contrario, ha sostenido la demandante de amparo.
En este sentido, comienza destacando que “no se puede aceptar lo alegado respecto a que la administración autonómica actúa por ‘razones estrictamente ideológicas’, ‘confesadas’, con el objetivo de ‘acabar con las becas destinadas al alumnado de esta universidad por entender que la misma y su alumnado son, dada su ideología católica, discriminables por la administración autonómica frente a las universidades de naturaleza pública’” (en cursiva, en el texto), pues, “frente a estas gratuitas afirmaciones” entiende que las órdenes 24/2017 y 27/2017 “no contienen ninguna referencia a ninguna concreta universidad, ni a ninguna ideología”.
b) A continuación, se pronuncia sobre la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva proponiendo su desestimación. Agrega que, respecto de la providencia de inadmisión del recurso de casación, el Tribunal Supremo ha emitido este pronunciamiento “que se deriva de la aplicación razonada de una causa legal que prevé esta consecuencia”, por lo que entiende que no es arbitraria, ni manifiestamente irrazonable, ni incursa en error patente, como tampoco el resultado de una interpretación rigorista, formalista o desproporcionada, “siendo además una decisión que afecta a cuestiones de estricta legalidad ordinaria”. En apoyo de esta pretensión cita textualmente la STC 112/2019, de 3 de octubre, así como el pasaje de la providencia de 16 de octubre de 2019 del Tribunal Supremo, que inadmitió el incidente de nulidad de actuaciones, relativo a que no se vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente.
c) Seguidamente, el letrado señala que es conocedor de la STC 191/2020, de 17 de diciembre, dictada en el recurso de amparo núm. 5099-2018, “fijando doctrina que se ha visto ratificada en pronunciamientos posteriores (sentencias de 15 de enero de 2021, recaídas en los recursos de amparo núms. 2578/2019 y 6379/2019)”. No obstante, considera que los votos particulares emitidos, cuyo contenido extracta parcialmente, avalan la postura sostenida por la administración educativa valenciana.
d) En el apartado siguiente, el representante de la Generalitat impugna la queja por la alegada vulneración del principio de igualdad ante la ley, apoyándose en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que apreció la falta de legitimación de la universidad recurrente por no ser la titular del derecho a obtener las becas, que corresponden a los alumnos que las soliciten.
Además, a su entender, existen razones objetivas que justifican el trato diferenciado que las órdenes dispensan a los alumnos solicitantes de las becas, según provengan de universidades públicas o privadas:
(i) Que las becas ofertadas por la Comunitat Valenciana son complementarias de las que integran el sistema general de becas previsto en la normativa básica estatal, “situándonos ante una actuación de fomento propia del Consell, prevista y regulada en su normativa, concretamente en el Decreto 40/2002 del Consell”. Se trata de una actuación que no se sustenta en lo dispuesto por los reales decretos 1721/2007, 595/2015 y 293/2016. Tales normas estatales y el sistema de becas que aquí se regula “son exigencia del artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades […] en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril”.
(ii) Que los alumnos y sus familias, en cada caso, “son los que optan por acudir a la universidad privada” y estos lo hacen, bien porque “pudiendo acceder a la pública, optan libremente por otro modelo; bien porque no han alcanzado la nota de corte necesaria; bien por otros motivos personales; y, en todo caso, porque se está en disposición de costear los gastos que ello supone”. A juicio de esta parte, existen, pues, “razones objetivas que justifican que, al alumno que ha superado la nota de corte establecida y ha accedido a la universidad pública, se le pueda dar un trato diferenciado, respecto a aquel que no ha alcanzado esta nota”. Según refiere, los principios de igualdad, mérito y capacidad justifican este trato diferenciado.
Además, la universidad pública “es la única que garantiza el acceso a todo tipo de alumnado, independientemente de sus condiciones económicas” y alude, al respecto, al contenido del art. 45.4 LOU, en relación con el art. 81 LOU, para señalar que son las comunidades autónomas “las que fijan los precios públicos de los estudios oficiales impartidos por las universidades públicas”, frente a las privadas, “en las que el coste […] lo establece libremente cada una de ellas, acorde con sus necesidades financieras y la oferta-demanda del mercado”. Tal circunstancia determina que, en las universidades privadas, al ser los precios libres, las becas estén desvinculadas del objeto y finalidad fijados en el citado art. 45.4 LOU.
(iii) Que el alumnado de la universidad recurrente tiene también a su disposición un sistema de “becas complementarias”, que se suman al sistema básico de becas del Estado. Pues, en relación con las primeras, la propia Universidad San Vicente Mártir pone a disposición de su alumnado distintas becas y ayudas que, en el año 2016 y, según la propia web de esta universidad, estaban dotadas con un total de 5,4 millones de euros, que “complementan las becas del Estado” y que, “obviamente”, no están a disposición de los alumnos de las universidades públicas.
(iv) Que, en la medida en que las tasas de acceso a la universidad privada son mucho mayores que las de las universidades públicas, es “evidente” que “quien opta por acudir a la universidad privada, sea por el motivo que sea, es porque dispone de recursos económicos para ello”. En el parecer del letrado de la Generalitat, el importe de las tasas puede ser determinante para la selección de sus estudios para un alumno de la universidad pública, mientras que para un alumno de la privada dicho importe no condiciona su opción a realizar unos determinados estudios, por lo que la eventual ayuda económica para su abono tampoco sería determinante para ello.
e) Respecto de la queja por vulneración del derecho a la educación (art. 27 CE), el letrado de la Generalitat rechaza que el derecho a obtener una beca sea un elemento nuclear de aquel derecho fundamental y cita, al respecto, diferentes sentencias de este tribunal en apoyo de su tesis (SSTC 188/2001, de 20 de septiembre y 95/2016, de 12 de mayo). El derecho a la beca tiene, pues, una configuración legal “cuya materialización, además, requiere la aprobación de normas reglamentarias”. Menciona, también, las SSTC 86/1985, de 10 de julio, 214/1994, de 14 de julio y reitera la cita de la STC 188/2001.
Insiste en que el sistema de becas es un elemento nuclear del sistema educativo, “dirigido a dotar de la máxima efectividad” a este derecho constitucional, pero no forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a la educación (menciona, expresamente, diferentes pasajes de las SSTC 212/2005, de 21 de julio; 25/2015, de 19 de febrero, y la antes citada 95/2016).
f) Por último, en relación con la denunciada vulneración del derecho a la libertad religiosa (art. 16 CE), la representación de la Generalitat señala que las órdenes prevén becas “para el alumnado matriculado en universidades públicas valencianas, y ello sin hacer expresa referencia a (la Universidad recurrente), ni a su alumnado, ni a su ideario católico (tampoco a ninguna otra universidad, ni a ningún otro ideario)”. Con apoyo en el auto de 22 de septiembre de 2017, confirmado por el de 13 de noviembre de 2017, que excluyó del conocimiento del recurso contencioso-administrativo la queja por infracción de este derecho fundamental, defiende la Generalitat que, “ni siquiera a nivel indiciario puede estimarse comprometido” este derecho porque, “en ningún momento, el carácter de (universidad) católica guarda relación alguna” con la decisión adoptada por la administración. Las becas a las que se refiere el recurso “de ningún modo inciden o afectan a la libertad ideológica y religiosa”, por lo que tampoco cabe apreciar lesión de este derecho fundamental.
8. En fecha 13 de mayo de 2021, tuvieron entrada en el registro de este tribunal las alegaciones del Ministerio Fiscal, en las que solicitó la estimación del recurso de amparo por entender que el art. 2 de la Orden 24/2017 y el art. 1.1 de la Orden 27/2017 han vulnerado el derecho fundamental de la demandante a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), en relación con su derecho a la creación de centros docentes (art. 27.6 CE), así como el consiguiente restablecimiento en su derecho, mediante la nulidad de las citadas disposiciones.
Los argumentos del Ministerio Fiscal quedan resumidos en los siguientes apartados:
a) Primeramente, el fiscal, hace una detallada exposición de los antecedentes del recurso. Comienza su argumentación jurídica con la delimitación del objeto del mismo, señalando que son objeto de impugnación el art. 2 de la Orden 24/2017, y los arts. 1.1 y 2 de la Orden 27/2017, así como la sentencia de 8 de noviembre de 2018, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, y las providencias de 13 de junio y de 16 de octubre de 2019, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Igualmente, expone resumidamente las quejas formuladas en la demanda, que se refieren a las eventuales vulneraciones de los derechos a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), a la libertad de enseñanza (art. 27 CE), a la libertad religiosa (art. 16 CE) y, por último, a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías (art. 24. 1 y 2 CE), que refiere exclusivamente a las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo.
b) A continuación, realiza una serie de consideraciones previas al análisis de las cuestiones de fondo suscitadas por la demanda, señalando al respecto que, en lo que se refiere a las vulneraciones que la actora ha imputado al art. 2 de la Orden 24/2017 y a los arts. 1.1 y 2 de la Orden 27/2017, todas ellas se refieren a una misma lesión, la de la desigualdad de trato entre las universidades públicas y las privadas, si bien señala que la denuncia del art. 14 CE se expresa “de dos maneras distintas”: (i) como mera desigualdad “sobre la base de que la legislación básica del Estado no ampara una diferencia de trato entre unas y otras universidades”, y (ii) “con un discurso de discriminación por razones religiosas, al amparo de los arts. 16.1 y 27.1 CE, sobre la base de que la universidad recurrente ha sido discriminada, aún más que por su carácter de universidad privada, por su naturaleza de universidad privada de ideario católico”.
Por su parte, respecto de las resoluciones judiciales dictadas por el Tribunal Supremo (providencias de 13 de junio y de 16 de octubre de 2019), destaca que se invoca por la demandante la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en la medida en que aquellas le habrían privado de una sentencia sobre el fondo dictada en el trámite de casación, así como de su derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), al habérsele impedido el acceso efectivo a una doble instancia judicial.
Como segunda consideración previa, aborda el fiscal el orden de prelación de las quejas formuladas en la demanda, que identifica como recurso mixto, por alegar vulneraciones imputables a una actuación administrativa y a resoluciones judiciales. Por ello, con apoyo en los argumentos de que debe comenzarse por aquella de las pretensiones que pueda alcanzar la mayor retroacción, a fin de asegurar la más amplia tutela de los derechos fundamentales de la recurrente (STC 56/2019), considera que, en el caso de autos, procede comenzar el estudio por el análisis de la infracción del art. 14 CE, que es la que, además, supone la apreciación de la especial trascendencia constitucional de este recurso, para luego continuar, en su caso, con el resto de las invocadas por la parte.
Como tercera consideración previa, el fiscal aborda el análisis de la legitimación ad causam de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir y llega a la conclusión de que, aunque el recurso de amparo está dirigido fundamentalmente a la defensa de un interés propio y no de un derecho ajeno, “eso no implica que carezca de legitimación quien posee un interés legítimo [art. 162.1 b) CE], concepto este último que no puede ser confundido con la posesión de la titularidad del derecho”. En consecuencia, entiende que la demandante tiene un interés legítimo propio, conectado con los derechos fundamentales que invoca, pues además de la imposibilidad de que los alumnos de las universidades privadas puedan acceder al sistema de las becas y el perjuicio que tal actuación administrativa les suponga, “puede constituir un elemento disuasorio para la matriculación de determinados estudiantes […], con el consiguiente perjuicio en el ámbito económico y la correlativa incertidumbre sobre su supervivencia futura, a cuya afectación habría que sumar, por no ser en absoluto desdeñable, la correlativa limitación de su libertad de enseñanza”. Además, agrega el fiscal que “no es descartable que una universidad privada pudiera actuar por sus alumnos, a tenor de que estos, más allá de ser meros receptores de la educación que se imparte, se integran en los organismos universitarios” (arts. 15.2 y 16.3 LOU).
Finalmente, como cuarta cuestión previa, el fiscal aborda la problemática de si unas disposiciones reglamentarias como las órdenes 24/2017 y 27/2017 son susceptibles de recurso de amparo, pues el control de legalidad de aquellas corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106 CE) y si el Tribunal Constitucional “carece de atribuciones para valorar en abstracto el ajuste constitucional de los reglamentos (art. 161 CE)”. Sin embargo, con apoyo en el art. 43 LOTC, entiende que tal afirmación “no ha de impedir que se entienda que […] los reglamentos son ‘disposiciones’ emanadas del poder público” y, por tanto, susceptibles de impugnación en amparo si se considera que el origen de la vulneración de los derechos fundamentales se localiza en aquellas. Por ello, con cita de las SSTC 57/2004, de 19 de abril, FJ 2; 192/1991, de 14 de octubre, FJ 2; 189/1987, de 24 de noviembre, FJ 3 y 141/1985, de 22 de octubre, FJ 2, llega a la conclusión de que sí es posible la impugnación en el caso de autos de las órdenes 24/2017 y 27/2017.
c) Entrando en el análisis de la queja sobre el art. 14 CE, el Ministerio Fiscal resalta que la cuestión planteada en este recurso ya ha sido objeto de diversos pronunciamientos de este tribunal, con reseña expresa de las SSTC 191/2020, de 17 de diciembre; 19/2021, de 15 de febrero; 2/2021, de 25 de enero; 42/2021, de 3 de marzo, y 6/2021, de 25 de enero. Sobre esa base, considera que es de aplicación la doctrina establecida en los FFJJ 4 y 5 de la STC 191/2020. De esta forma, las disposiciones impugnadas “han introducido una diferencia entre las universidades del sistema […] valenciano que carece de la justificación objetiva y razonable que toda diferenciación normativa […] debe poseer para ser considerada legítima. Exclusión que, además, se proyecta sobre el artículo 27 CE, ya que afecta tanto al derecho de las universidades privadas a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE) como al derecho de los estudiantes a la educación (artículo 27.1 CE)”.
9. El día 20 de mayo de 2021, la Universidad San Vicente Mártir presentó sus alegaciones en el registro de este tribunal, en las que se ratifica en los argumentos expuestos en la demanda. Además, hace alusión a los pronunciamientos ya emitidos a través de las SSTC 191/2020, de 17 de diciembre; 2/2021, de 25 de enero; 6/2021, de 25 de enero; 19/2021, de 15 de febrero, y 42/2021, de 3 de marzo; que han resuelto otros asuntos análogos al presente. Se detiene especialmente en la STC 2/2021, dictada en el recurso de amparo núm. 6379-2019, porque tenía por objeto la Orden 23/2016, que versa sobre el mismo tipo becas que las contempladas en la Orden 24/2017, ahora impugnada. En consecuencia, entiende que este recurso debe ser resuelto en el mismo sentido.
10. En fecha 21 de mayo de 2021, la secretaria de justicia de la Sala Segunda dio por concluso el presente recurso, quedando pendiente para deliberación cuando por turno correspondiera.
11. Por providencia de 24 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 29 del mismo mes y año.