II. Fundamentos jurídicos
1. Pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo se dirige, de una parte, contra dos disposiciones generales administrativas, y, de otro lado, impugna también diversas resoluciones judiciales, alegando la vulneración autónoma de derechos fundamentales por parte de algunas de estas últimas.
En efecto, primeramente, la demanda denuncia las infracciones del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), del derecho a la libertad de enseñanza y educación (art. 27 CE) y de la libertad religiosa (art. 16 CE), que atribuye al art. 2 de la Orden 24/2017, de 21 de junio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, “por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas de promoción de la excelencia académica del alumnado universitario de las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y de los centros adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunitat Valenciana (ISEACV)”; y a los arts. 1.1 y 2 de la Orden 27/2017, de 3 de julio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, “por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para complementar las becas para la actividad de movilidad de estudiantes por estudios, del programa Erasmus+, pertenecientes a instituciones públicas de educación superior de la Comunitat Valenciana”.
Asimismo, invoca la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva respecto de la sentencia núm. 441/2018, de 8 de noviembre, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ahora demandante de amparo contra las anteriores órdenes, por entender que esta carece de legitimatio ad causam para pretender la anulación de aquellas disposiciones.
Por último, también dirige su queja, por eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, que imputa directamente a las providencias de 13 de junio y de 16 de octubre de 2019, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que, respectivamente, han inadmitido a trámite el recurso de casación preparado por la demandante contra la precedente sentencia, y el incidente extraordinario de nulidad de actuaciones, promovido contra esta última resolución.
En el suplico de su demanda, la actora solicita la estimación del recurso por vulneración de los derechos fundamentales invocados y la nulidad de las disposiciones generales y de las resoluciones judiciales impugnadas.
El Ministerio Fiscal solicita también la estimación del recurso y la anulación del art. 2 de la Orden 24/2017 y de los arts. 1.1 y 2 de la Orden 27/2017, por vulneración del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), en relación con el derecho a la creación de centros docentes (art. 27.6 CE), sin que, a su criterio, merezca extender su argumentación al resto de vulneraciones de derechos fundamentales alegados.
Por último, la representación de la Generalitat Valenciana solicita, por el contrario, la desestimación del recurso.
2. Delimitación del objeto del recurso.
A) Como ya hemos anticipado en el fundamento jurídico anterior, la demanda impugna actuaciones administrativas y resoluciones judiciales, por lo que, como bien dice el Ministerio Fiscal, tiene el carácter de recurso “mixto”. En tales situaciones, la doctrina de este tribunal (por todas, la STC 56/2019, de 6 de mayo, a cuyo fundamento jurídico 2 nos remitimos) ha declarado que el enjuiciamiento de este tipo de recursos debe atender, primeramente, al análisis de las quejas que conlleven la más amplia tutela de los derechos del recurrente y que supongan la mayor retroacción de las actuaciones, a lo que, además se une, en el caso presente, la lesión que ha reconocido especial trascendencia constitucional a este recurso de amparo, como es la denunciada vulneración del principio de igualdad ante la ley que, según alega la universidad recurrente, es originaria y directamente imputable a las órdenes 24/2017 y 27/2017 de la Generalitat Valenciana. Según se explica en la demanda, serían estas disposiciones generales las que habrían excluido a la entidad recurrente, en cuanto universidad de titularidad privada que es, de la convocatoria de becas y ayudas para sus estudiantes, sin que haya sido aportada ninguna justificación razonable.
En consecuencia, comenzaremos el enjuiciamiento de las pretensiones de amparo de la demanda por la de la invocada infracción del derecho a la igualdad ante la ley, que la actora imputa, primera y directamente, a las órdenes 24/2017 y 27/2017 de la Generalitat Valenciana.
B) A lo anterior, debemos añadir que la pretensión principal de la demandante de amparo, relativa a la denunciada vulneración del principio de igualdad ante la ley, presenta singularidades propias que es preciso poner de manifiesto para delimitar correctamente el objeto de este recurso, toda vez que, a diferencia de otras disposiciones generales de la Generalitat Valenciana sobre convocatorias de becas y ayudas al estudio, coetáneas a la ahora impugnada, la Orden 24/2017 presenta las siguientes características propias: (i) se dirige a un determinado sector del alumnado universitario, concretamente a los estudiantes de postgrado que hayan finalizado, “con excelencia académica”, sus estudios superiores o de enseñanzas artísticas en universidades públicas o en centros de titularidad pública adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunidad Valenciana y deseen cursar estudios de formación o másteres afines a los estudios ya realizados; y (ii) que la eventual desigualdad de tratamiento, causada por la titularidad pública o privada del centro universitario, habría que localizarla, no en la institución universitaria en la que el solicitante de la beca fuera a realizar dichos estudios de postgrado, sino en la universidad o centro universitario de procedencia, en donde cursó los anteriores que sean afines a los que desee realizar.
Es decir, según prescriben los arts. 1.1, 2 y 4.1 de la Orden 24/2017, que son los que delimitan los ámbitos objetivo y subjetivo de la convocatoria de ayudas al estudio que regula esta disposición, el posible factor discriminatorio de la titularidad pública o privada de la institución universitaria no tomaría como referencia el centro universitario de destino, en el que fuera a realizar sus estudios de postgrado el solicitante, sino en la universidad de procedencia, esto es, en la que hubiera finalizado sus estudios universitarios afines a los de postgrado que ahora pretenda realizar el solicitante de la beca.
Por tanto, para enjuiciar la queja que denuncia la Universidad San Vicente Mártir, debe tenerse en cuenta que, a la hora de otorgar las ayudas al estudio, esta orden no distingue entre universidades públicas o privadas en que vayan a realizarse los estudios de postgrado, pues este no es el presupuesto indispensable para su concesión al solicitante, sino que lo que se tiene en cuenta es si el postulante de la beca proviene de un centro universitario público o privado de la Comunidad Valenciana. El art. 3.1 de la Orden 24/2017 dispone, al respecto, que “[l]a beca consistirá en la exención del pago de matrícula en un curso de formación o máster, afín a los estudios realizados por el alumnado, impartido en instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales”.
En consecuencia, deben ser rechazados ab initio todos aquellos argumentos que se sustenten en un posible tratamiento discriminatorio que pudiera padecer la Universidad San Vicente Mártir por haber quedado excluida de la relación de centros universitarios que fueran a impartir formación superior complementaria o másteres a futuros alumnos, solicitantes de becas y ayudas económicas, que desearan matricularse en sus programas formativos, pues en tales casos, si la institución universitaria de procedencia era de titularidad pública, la Orden 24/2017 no impediría que aquellos pudieran matricularse en programas de postgrado de la universidad demandante.
Otro tanto sucede, por motivos obvios, con los arts. 1.1, 2 y 3 de la Orden 27/2017, que regula las bases por las que han de regirse las convocatorias de ayudas para complementar las becas para la actividad de movilidad a fin de realizar estudios en “instituciones europeas de educación superior de otros países del programa Erasmus+”.
C) Finalmente, para completar esta delimitación del objeto del recurso, deben:
a) En primer lugar, quedar incluidos aquellos preceptos de la Orden 24/2017 que hagan referencia a la titularidad pública de las universidades valencianas. Por tanto, además de los artículos ya citados, la demanda alcanza a todos los que incluyan tal titularidad “pública” en sus contenidos. Tales son los casos del art. 6, que regula el “sistema de valoración” académica de los solicitantes de las becas, y del art. 7, que se refiere a la “comisión técnica” que cada universidad debe constituir para comprobar la excelencia académica y la afinidad de los estudios de postgrado que los solicitantes de la beca se propongan realizar.
En el caso de la Orden 27/2017, quedaría incluido el art. 3, apartados 3 y 4, que regula los “requisitos” que habrían de reunir los beneficiarios, así como el art. 4.1, que desarrolla el procedimiento para las “solicitudes” de ayudas. En ambos casos, por su remisión al art. 1.1 de la misma disposición normativa.
b) Y, en segundo término, deben, en cambio, quedar excluidos, por falta de carga argumental específica de impugnación en la demanda, los preceptos de las órdenes 24/2017 y 27/2017 que regulen las convocatorias de becas que se refieran a solicitantes que hayan finalizado sus estudios de enseñanzas artísticas superiores en los centros de titularidad pública adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunidad Valenciana, dado que este tipo de enseñanzas superiores posee una normativa propia (las enseñanzas artísticas superiores tienen su régimen jurídico específico, previsto en la Ley 8/2007, de 2 de marzo de la Comunidad Valenciana y en las normas reglamentarias de desarrollo), a las que no se ha referido la demanda para justificar una eventual discriminación de trato.
3. Doctrina establecida por la STC 191/2020, de 17 de diciembre.
A) Recientemente, el Pleno de este tribunal ha dictado la STC 191/2020, de 17 de diciembre, que ha resuelto el recurso de amparo núm. 5099-2018, promovido por la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, contra otra orden (la Orden 21/2016, de 10 de junio), de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, de la Comunidad Autónoma Valenciana por la que, al igual que en el presente supuesto, se establecían las bases reguladoras para la concesión de becas al alumnado de las universidades de la Comunidad Valenciana. Igualmente, aquel recurso de amparo iba, como el presente, dirigido contra una sentencia (en aquel caso, la sentencia de 31 de mayo de 2017), dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en un procedimiento de protección de derechos fundamentales, así como contra dos providencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que, respectivamente, habían inadmitido a trámite el recurso de casación y el incidente de nulidad de actuaciones opuesto por la ahora demandante contra esta última.
En el anterior recurso de amparo, al igual que en el presente, la misma demandante invocaba la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, a la libertad religiosa y a la educación (arts. 14, 16 y 27 CE, respectivamente), que imputaba a la orden de la Consellería de referencia, así como a las resoluciones judiciales sucesivas, que no habrían subsanado estas vulneraciones, incurriendo, además, en la infracción del derecho de la universidad recurrente a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE).
En consecuencia y para la resolución de este recurso de amparo, será de aplicación lo declarado y dispuesto en la anterior sentencia del Pleno de este tribunal.
B) A semejanza del precedente citado, se suscitan una serie de cuestiones previas que la STC 191/2020, de 17 de diciembre ha resuelto:
a) En primer lugar, por lo que atañe a la legitimación ad causam, aceptada por el Ministerio Fiscal pero objetada por el letrado de la comunidad autónoma, debemos ahora reconocerla a la recurrente, como así lo ha hecho este tribunal en la citada STC 191/2020.
El Tribunal ha declarado:
“Es cierto que el objeto de la orden es el de establecer las bases por las que han de regirse las convocatorias de becas para la realización de estudios universitarios en las universidades que integran el sistema universitario valenciano, y que los destinatarios de las becas son los alumnos, no las universidades. Pero ello no nos puede llevar a la conclusión de que, como afirma el letrado de la Generalitat, la universidad no es titular de los derechos alegados. Si bien los destinatarios de las becas son los alumnos, se produce la exclusión, en la orden, tanto de los estudiantes como de los estudios de las universidades privadas, y no son sino estudiantes y estudios los que conforman dicha universidad. La desigualdad, justificada o no, se refiere en última instancia a la universidad privada, creada conforme al artículo 27.6 CE. Atendiendo a la queja de la vulneración del artículo 14 CE ha de tenerse en cuenta que la causa de la exclusión del sistema de becas radica en este caso concreto en que estudios y estudiantes lo sea exclusivamente, de la universidad privada.
En definitiva, la exclusión de los estudiantes de las universidades privadas del régimen de becas previsto en la orden concierne, tanto al derecho del titular de la universidad a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE), como al de los estudiantes matriculados en dicha universidad (artículo 27.5 CE). Naturalmente, en este proceso corresponde determinar únicamente si el primero ha sido vulnerado; sin perder de vista que ambos están en ‘interacción’ (en un sentido similar, STC 74/2018, de 5 de julio, FJ 5, en un recurso de amparo en que recurre una asociación de padres las ayudas destinadas a un centro docente)” [FJ 2 a)].
En el caso de autos, como bien dice el Ministerio Fiscal, la universidad demandante tiene un “interés legítimo propio, conectado con los derechos fundamentales que invoca”. En primer lugar, por el efecto desalentador que, para los estudiantes, pueda suponer la imposibilidad de obtener una beca para cursar estudios de postgrado o participar en un programa de intercambio, al ser rechazado únicamente por la razón de haber realizado o estar realizando los estudios en una universidad privada. En segundo lugar, porque, además, la propia universidad recurrente queda excluida de una vía de financiación de sus actividades, como es la procedente de las ayudas económicas que reciban sus posibles alumnos para sufragar sus estudios. En el caso concreto de la Orden 24/2017, la beca eventualmente concedida permitiría cubrir el total importe de la matrícula de postgrado que fuera a cursar el alumno en la universidad San Vicente Mártir, toda vez que la citada beca consiste “en la exención del pago de matrícula en un curso de formación o máster, afín a los estudios realizados por el alumno […]” (art. 3.1 de la Orden 24/2017). En el caso de la Orden 27/2017, no se trataría propiamente de una fuente de financiación, sino de que la universidad recurrente quedaría excluida de su condición de “gestora de las becas Erasmus+”, según se deduce de lo dispuesto en el art. 4.1, sensu contrario.
b) Una segunda cuestión previa, a la que también se ha referido el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, es la posibilidad de que, por la vía del recurso de amparo, puedan ser impugnadas directamente unas disposiciones generales como son las órdenes 24/2017 y 27/2017.
La STC 191/2020, de reiterada cita, ha declarado al respecto:
“En relación con la posibilidad de impugnar directamente en amparo una disposición de carácter general debe afirmarse, de acuerdo con lo manifestado por el Ministerio Fiscal, que en casos como el que ahora se analiza, este tribunal ha admitido esta impugnación directa. Ya en la STC 9/1986, de 21 de enero, FJ 1, a la vista de la impugnación en amparo de una disposición de carácter general, dijimos que ‘la índole simplemente impeditiva de la disposición atacada permite imputarle directamente, sin necesidad de acto alguno de aplicación, la lesión que se pretende haber sufrido’. Este criterio se ha reiterado posteriormente, por ejemplo, en la STC 121/1997, de 1 de julio, FJ 5, donde afirmamos que ‘aunque por medio del recurso de amparo no pueden ejercitarse pretensiones impugnatorias directas frente a disposiciones generales, no es menos cierto que la lesión de un derecho fundamental «pueda tener su origen directo e inmediato en las normas, de manera que es posible admitir que en determinados casos la mera existencia de un precepto reglamentario que sea de aplicación directa pueda violar un derecho fundamental... lo que, en definitiva, posibilita y obliga al enjuiciamiento de la norma en cuestión desde la señalada perspectiva constitucional’. Criterio reiterado en la STC 57/2004, de 19 de abril, FJ 2” [FJ 2 b)].
Al igual que en el precedente citado, la exclusión de los estudiantes que aspiren a la obtención de las becas o de las ayudas complementarias a las que se refieren las órdenes 24/2017 y 27/2017, deriva directamente de las propias disposiciones generales de referencia. Así se deduce de lo establecido en los arts. 2 a) y 4.1 a) de la Orden 24/2017, y en los arts. 2, 3.3 y 3.4 de la Orden 27/2017, relativos a los beneficiarios y a los requisitos exigidos. Estos preceptos excluyen del acceso a las becas y ayudas a los estudiantes que hayan cursado o estén cursando sus estudios en un centro universitario que no pertenezca a alguna de las universidades públicas o centros de titularidad pública de la Comunidad Valenciana.
C) Como en la STC 191/2020, la demanda de amparo alega, entre las razones esgrimidas para fundamentar el recurso de amparo y para sustentar la vulneración de los artículos 14 y 27 CE, que la universidad creada de acuerdo con el artículo 27.6 CE lo ha sido en régimen de igualdad conforme a la legislación vigente y que las órdenes establecen una desigualdad de trato contraria a lo dispuesto en la legislación básica.
Por ello, es de aplicación al presente recurso la doctrina establecida en la citada STC 191/2020, que, en síntesis, reproducimos a continuación:
a) La vulneración alegada del art. 14 CE se refiere a una concreta regulación del sistema de becas y ayudas para la realización de estudios universitarios, de tal manera que “habremos de examinar si, como consecuencia de dicha medida normativa, se ha introducido una diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas; si las situaciones que se traen a comparación en el presente recurso de amparo pueden considerarse iguales y, en caso de que así sea, debemos examinar las razones alegadas por la administración para justificar la diferencia de trato y determinar si impiden apreciar la vulneración del citado precepto constitucional (en este sentido, STC 5/2007, de 15 de enero, FJ 3). Además, para atender a la justificación de la diferenciación, hemos de tener en cuenta su proyección en el derecho a la educación” (STC 191/2020, FJ 5).
Pues bien, en relación con este aspecto, la demanda aparece dirigida contra la totalidad de las órdenes 24/2017 y 27/2017. No obstante, en relación con la Orden 24/2017, la impugnación se centra, principalmente, en el art. 2 que establece las “personas beneficiarias” de las becas para la promoción de la excelencia académica, y que en su apartado a) se limitan al “alumnado que haya finalizado sus estudios de grado en las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y centros públicos adscritos a las mismas”. Igualmente, como hemos anticipado, la impugnación, por discriminatoria, afectaría también a los preceptos de la Orden 24/2017, que aludan a la titularidad “pública” de las universidades. Más en concreto, los arts. 1.1 (objeto y financiación), 4.1 a) (requisitos de las personas beneficiarias), 6.1 (sistema de valoración) y 7 (comisión técnica) de la citada orden. En el caso de la Orden 27/2017, la demanda se centra en los arts. 1.1 (objeto y financiación) y 2 (beneficiarios), pero la lesión también sería imputable, como ya se anticipó, al art. 3, apartados 3 y 4 (requisitos), y al art. 4.1 (solicitudes), por su remisión al art. 1.1 de la citada orden, en el que se alude a las universidades “públicas” y a los centros “públicos”.
De la aplicación de todos estos preceptos se deriva, pues, que los únicos beneficiarios de dicho sistema son los alumnos que hayan cursado o estén cursando sus estudios universitarios en centros de titularidad pública o adscritos a las universidades públicas de la Comunidad Valenciana, quedando excluidos, a sensu contrario, los que hayan cursado o estén cursando tales estudios en universidades privadas.
b) “Afirmada, [por tanto] la diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas, por la exclusión de las becas reguladas en la orden de los alumnos y de las enseñanzas de las universidades privadas, en este caso concreto, hay un término de comparación válido, tal y como aduce el Ministerio Fiscal” [STC 191/2020, FJ 5, b)].
Varias son las razones que, según la repetida STC 191/2020, sirven de fundamento a este término de comparación válido:
(i) «En primer lugar porque el legislador orgánico al establecer el régimen jurídico de las universidades no distingue entre universidades públicas y privadas cuando dispone que la universidad realiza el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio y determina las funciones de la universidad al servicio de la sociedad (artículo 1.1 LOU). Por su parte, el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, determina que este está formado por las universidades de titularidad pública y las de titularidad privada, entre las que se encuentra la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir [artículo 2.1 b) de la ley], ahora recurrente en amparo.
Al respecto, este tribunal ha afirmado que “todas las universidades sin distinción, también por tanto las de titularidad privada (artículo 3.2 LOU), realizan un ‘servicio público de educación superior’ a través de las funciones que les asigna la Ley Orgánica de Universidades en su artículo 1.2: la ‘creación, desarrollo, transmisión y crítica’ de la ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de actividades profesionales; funciones todas que han de prestar siempre ‘al servicio de la sociedad’. Ello explica también que la ley de reconocimiento de las universidades privadas, exigida por el artículo 4.1 LOU, venga precedida por la fijación por el Gobierno estatal de ‘los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas […] siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las comunidades autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos (artículo 4.4 LOU)’” (entre otras, SSTC 176/2015, de 22 de julio, FJ 2, y 74/2019, de 22 de mayo, FJ 4).
A ello ha de añadirse, como indica el Ministerio Fiscal, que las universidades públicas y privadas están sujetas a los mismos requisitos para su creación o reconocimiento (Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios); todas las universidades someten las titulaciones que tienen que impartir al mismo procedimiento de aprobación (Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales); y el acceso a las universidades, tanto públicas como privadas, tiene una base común (Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de grado)» [FJ 5 b)].
(ii) “La legislación orgánica, a la hora de configurar las becas y ayudas al estudio (artículo 45 LOU) no ha establecido distinción entre los alumnos matriculados en las universidades públicas y privadas ni en relación con las enseñanzas que imparten las mismas.
Así, se dispone que el objetivo del sistema general de becas y ayudas al estudio es garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación (artículo 45.1 LOU); y que el desarrollo de dicho sistema corresponde a las comunidades autónomas (artículo 45.2 LOU). Además, en el apartado 4 del artículo 45 LOU se determina, sin distinción entre los estudios en las universidades públicas y privadas, que, con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones económicas, el Gobierno y las comunidades autónomas, así como las propias universidades, instrumentarán una política de becas, ayudas y créditos para el alumnado” [FJ 5 b)].
(iii) Tampoco, en la regulación del sistema de becas establecido por la normativa de la Comunidad Valenciana “se establece esta distinción entre universidades públicas y privadas […] El preámbulo del Decreto 88/2006, de 16 de junio, por el que se modifica el Decreto 40/2002, de medidas de apoyo a los estudiantes universitarios en la Comunitat Valenciana, señala como fin del mismo adecuar la tradicional convocatoria de becas para la realización de estudios universitarios, permitiendo a los alumnos que cursan sus estudios en las universidades privadas de la Comunitat Valenciana beneficiarse de la cuantía equivalente al importe de la actividad docente de la tasa o precio público por servicios académicos universitarios, previéndose, entre las ayudas que establece el artículo 2, las ayudas de matrícula en universidades privadas; y, como uno de los requisitos de las ayudas el de ‘cursar estudios conducentes a la obtención de títulos oficiales en universidades o centros adscritos a universidades públicas, competencia de la Generalitat’, sin diferenciar entre universidades públicas y privadas, regulación que se mantuvo tras la última modificación realizada por el Decreto 180/2016, de 2 de diciembre” [FJ 5 b)].
c) En cuanto a la justificación del trato dispar, ni del tenor de las disposiciones objeto del presente recurso, ni de la exposición de motivos de las mismas es posible encontrar una finalidad que justifique el establecimiento del tratamiento diferenciado al que se ha hecho referencia entre las universidades públicas y las universidades privadas. En el preámbulo de la Orden 24/2017 únicamente se menciona “el carácter de subvención” de las becas, cuyas bases se establecen en la misma y se hace referencia a la normativa, tanto estatal como autonómica, relativa al régimen jurídico de las subvenciones, pero no se aporta ninguna justificación específica del trato discriminatorio deparado a los alumnos que hayan cursado estudios precedentes en universidades privadas y pretendan continuarlos en otros centros universitarios sirviéndose de las ayudas económicas que la propia Orden 24/2017 prevé. Lo mismo puede decirse del preámbulo de la Orden 27/2017, que en todo momento aparece referido a las “universidades de la Comunitat Valenciana” o a los “estudiantes universitarios”, sin distinción alguna entre centros públicos y privados.
Tampoco, en las alegaciones ofrecidas por los servicios jurídicos de la Comunidad Valenciana se justifica tal trato discriminatorio. En este sentido, el letrado de la Comunidad se limita a reproducir los que ya destacó en el recurso de amparo interpuesto contra la Orden 21/2016, que hemos recogido con detalle en los antecedentes y que fueron, también, rechazados por la STC 191/2020, al declarar:
“[A]unque se pudiera considerar, tal y como alega el representante de la Generalitat, que las comunidades autónomas puedan establecer otras modalidades de ayudas con cargo a su presupuesto, no pueden hacerlo distinguiendo sin justificación y al margen de la legislación vigente, que no diferencia entre universidades públicas y privadas. El tribunal ha entendido que el poder de gastar no es un título atributivo de competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5) sino que el poder de gastar y subvencionar va unido a la competencia de la materia sobre la que se incide, esto es, que la subvención no es concepto que delimite competencias, atrayendo toda regulación que, desde uno u otro aspecto, tenga conexión con aquella (STC 38/1992, de 30 de junio, FJ 5). De esta manera, y conforme al régimen de distribución de competencias en materia de educación (entre otras STC 188/2001, 20 de septiembre), el sistema de ayudas que establezca la comunidad autónoma no puede desconocer lo dispuesto por el legislador estatal, y en concreto el mandato de igualdad en las ayudas. Al respecto, afirmó este tribunal que “tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria configuran las becas como un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación, permitiendo el acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los poderes públicos estén obligados a garantizar su existencia y real aplicación” (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 4). Tampoco puede la Orden 21/2016 contener una diferencia entre los estudios de las universidades públicas y privadas donde el legislador estatal, al establecer el derecho a la becas, no establece dicha diferencia” [FJ 5 c)].
“[L]a orden valenciana no se acomoda ni a la Ley de la Comunidad Autónoma 4/2007, de 9 de febrero, que no establece diferencias entre las universidades públicas y privadas en cuanto a que todas forman parte del sistema universitario valenciano, ni tampoco, al propio Decreto 40/2002, que estableció el sistema de becas y ayudas en esta comunidad autónoma y que incluye, como se puso de relieve anteriormente, a las universidades privadas en dicho sistema y ‘no puede el reglamento excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó. El juicio sobre la licitud constitucional de las diferencias establecidas por una norma reglamentaria requiere así, necesariamente, y sólo desde esta perspectiva, un juicio de legalidad’ (STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3)” [FJ 5 c)].
El resto de las razones aducidas tampoco pueden sustentar la diferencia de trato. Los requisitos de mérito y capacidad para aspirar a las becas están ya previstos en el art. 6.1 de la Orden 24/2017 (sobre el “sistema de valoración”) y en los arts. 6, 7 y 8 de la Orden 27/2017 (sobre la “selección y valoración de las solicitudes”, la “distribución del importe global entre las entidades solicitantes” y los “criterios de concesión”). Al margen, claro está, de las normas que desarrollan el artículo 27.5 CE, sin que por lo tanto pueda justificar una diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas.
4. Alcance del amparo.
Al igual que lo declarado en la STC 191/2020, procede estimar el recurso de amparo, toda vez que el régimen de becas y ayudas establecido en las órdenes 24/2017 y 27/2017 “introduce una diferencia entre las universidades del sistema universitario valenciano que carece de la justificación objetiva y razonable que toda diferenciación normativa, por imperativo del artículo 14 CE, debe poseer para ser considerada legítima. Dicha exclusión, además, se proyecta sobre el artículo 27 CE, ya que afecta tanto al derecho de las universidades privadas a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE) como al derecho de los estudiantes a la educación (artículo 27.1 CE; en un sentido similar, STC 74/2018, de 5 de julio, FJ 5), teniendo en cuenta la relación existente entre los mismos, pues no pueden entenderse los derechos educativos de los estudiantes sin la referencia a las instituciones educativas en las que cursan sus estudios, ni los derechos educativos de las instituciones educativas, en este caso, de la universidad, sin atender a los estudiantes que conforman la comunidad universitaria” (FJ 6).
Los derechos fundamentales de la recurrente, reconocidos en los arts. 14 y 27 CE, quedarán restablecidos con la declaración de nulidad de los términos “públicas” y “públicos” incluidos en los arts. 1.1; 2 a); 4.1 a); 6.1 y 7 de la Orden 24/2017, de 21 de junio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, “por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas de promoción de la excelencia académica del alumnado universitario de las universidades públicas y de los centros adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunitat Valenciana”.
Del mismo modo, se habrá de declarar la nulidad de los términos “públicas” y “públicos” incluidos en el art. 1.1 de la Orden 27/2017, de 3 de julio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, “por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para complementar las becas para la actividad de movilidad de estudiantes por estudios, del programa Erasmus+, pertenecientes a instituciones públicas de educación superior de la Comunitat Valenciana”. La nulidad de este precepto permite reparar la discriminación derivada de la remisión que los arts. 2, 3.3, 3.4 y 4.1 hacen al art. 1.1 de la propia Orden 27/2017.
“Por último, al apreciarse la vulneración de derechos fundamentales reconocidos en el artículo 14 en relación con el artículo 27 CE, no procede examinar la lesión denunciada del derecho a la libertad ideológica (artículo 16 CE), ni la referida al derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE)” (STC 191/2020, FJ 6).