Asunto C‑576/20

De conformidad con el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, las autoridades competentes del Estado miembro donde una persona haya ejercido una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia (en lo sucesivo, «Estado miembro A»), a los efectos de conceder una pensión de vejez, deberán tener en cuenta los períodos de educación de un hijo cubiertos por dicha persona en otro Estado miembro (en lo sucesivo, «Estado miembro B») como si la educación de dicho hijo hubiera tenido lugar en su propio territorio,(9) siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

–Que en la legislación del Estado miembro B no se tenga en cuenta ningún período de educación de los hijos;

–Que la legislación del Estado miembro A fuese anteriormente aplicable al interesado por ejercer una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia en dicho Estado miembro,y

–Que el interesado siguiese estando sujeto a la legislación del Estado miembro A en virtud de la mencionada actividad en la fecha en que, con arreglo a la legislación de dicho Estado miembro, comenzase a tenerse en cuenta el período de educación respecto al hijo de que se trate.(10)

Mediante sus cuestiones prejudiciales, de las que me voy a ocupar de forma sucesiva, el órgano jurisdiccional remitente desea aclarar el ámbito de aplicación material de dicha disposición desde un doble punto de vista.

En primer lugar, se pregunta, en esencia, si la solución judicial adoptada por el Tribunal de Justicia en su anterior jurisprudencia (en concreto, en la sentencia Reichel-Albert) sigue siendo válida respecto a la aplicación del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, de manera que, aun sin cumplirse el tercer requisito antes mencionado, siempre que exista un «vínculo suficiente» entre los períodos de empleo por cuenta ajena o por cuenta propia relevantes cubiertos en su territorio y los períodos de educación de los hijos cubiertos en el Estado miembro B, las autoridades competentes del Estado miembro A estarían obligadas a aplicar su legislación a dichos períodos.

En concreto, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en qué medida, en su caso, el criterio del «vínculo suficiente» desarrollado por el Tribunal de Justicia en relación con la aplicación de las reglas generales del Reglamento n.º1408/71, que no incluían ninguna disposición específica sobre los períodos de educación de los hijos, sigue siendo aplicable en una situación en la que el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 establece directamente qué legislación de los Estados miembros es aplicable a dichos períodos. Esta cuestión se plantea ante el hecho de que, en el contexto del procedimiento principal, los períodos de educación de los hijos en cuestión no parecen cumplir el tercer requisito establecido en la citada disposición, ya que la recurrente no ejercía ninguna actividad por cuenta ajena ni por cuenta propia en Austria en la fecha en que, con arreglo a la legislación austriaca, se comenzó a tener en cuenta dichos períodos. No obstante, es posible que dichos períodos satisfagan el criterio del «vínculo suficiente» desarrollado por el Tribunal de Justicia en su anterior jurisprudencia.

En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar, en relación con el primero de los requisitos enumerados en el punto 32 de las presentes conclusiones, si el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 solo es aplicable a las situaciones en las que el Estado miembro B, en principio, no contempla en su legislación el cómputo de los períodos de educación de los hijos, o si también se aplica a los casos en que tal legislación existe, pero el Estado miembro no tiene en cuenta, en el caso concreto, el tiempo dedicado a la educación de los hijos. Si se acoge la primera opción, en el contexto del procedimiento principal la legislación austriaca, en cualquier caso, no sería aplicable a los períodos de educación de los hijos en cuestión si en la legislación belga o húngara hubiese una disposición que, en principio, estableciese el cómputo de dichos períodos. En cambio, de acuerdo con la segunda opción, no habría que comprobar únicamente si existen tales disposiciones legales, sino que también sería necesario verificar si, en el presente caso, los períodos de educación de los hijos en cuestión han sido efectivamente computados por las autoridades competentes belgas o húngaras.

A.Sobre la primera cuestión prejudicial

Me propongo estructurar mi análisis de la primera cuestión de la siguiente manera. En primer lugar, voy a hacer un esbozo del criterio del «vínculo suficiente» en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación del Reglamento n.º1408/71 (Epígrafe 1). Después, explicaré por qué considero que dicho criterio ya no es relevante desde la vigencia de los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009 y, en concreto, en relación con la aplicación del artículo 44, apartado 2, del segundo de ellos (Epígrafe 2). Por último, formularé unas breves observaciones sobre por qué entiendo que la recurrente no puede esperar legítimamente que su situación se resuelva conforme a la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia (Epígrafe3).

1.El pasado: la jurisprudencia en las sentencias Elsen, Kauer y Reichel-Albert y el criterio del «vínculo suficiente»

3Antes de la entrada en vigor de los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia giraba, a mi entender, en torno a un enfoque de dos fases basadoen:

–la aplicabilidad, en virtud de los criterios generales establecidos en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento n.º1408/71, de la legislación del Estado miembro A a los períodos de educación de los hijos cubiertos en el Estado miembro B siempre que hubiese un «estrecho vínculo» o un «vínculo suficiente» entre dichos períodos y los períodos de actividad remunerada cubiertos en el Estado miembro A (primera fase),y

–la obligación, derivada del Derecho primario de la Unión, de que dicha legislación tratase los períodos de educación de los hijos cubiertos en el Estado miembro B como si hubieran tenido lugar en el Estado miembro A (es decir, tratar dichos períodos por igual) (segunda fase).

3Este enfoque de dos fases se describió por primera vez en la sentencia Elsen, en un asunto relativo a la educación de un hijo en Francia, mientras la progenitora responsable de su educación trabajó, hasta el nacimiento del hijo y también tras el permiso de maternidad, como trabajador fronterizo en Alemania sujeta al seguro obligatorio. En este caso, el Tribunal de Justicia consideró que la legislación alemana de seguridad social era aplicable a la situación de la Sra.Elsen, dado que podía establecerse un estrecho vínculo entre los períodos de educación de los hijos cubiertos en Francia y los períodos cubiertos en Alemania en virtud de su actividad profesional en este país (fase 1).(11)A continuación procedió a examinar si dicha legislación era compatible con el Derecho de la UE (en particular, con las disposiciones pertinentes del Tratado), en la medida en que supeditaba el derecho a la pensión de vejez al requisito de que los hijos hubieran sido educados en Alemania o pudiera considerarse que habían sido educados en dicho país (fase2).(12)

Dentro de la fase 1, el Tribunal de Justicia observó que, en virtud de los criterios generales del artículo 13, apartado 2, letrasa) yb), del Reglamento n.º1408/71, la persona que ejerciera una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia en el territorio de un Estado miembro estaba sometida a la legislación sobre seguridad social de este Estado miembro, incluso cuando residiera en el territorio de otro Estado miembro.(13)En el caso de autos, no podía considerarse que la Sra.Elsen hubiera estado «empleada» en Alemania en el sentido de la citada disposición en los períodos que dedicó a la educación de sus hijos en Francia. No obstante, el Tribunal de Justicia entendió que, al existir un «estrecho vínculo» entre esos períodos y los períodos de actividad de la Sra.Elsen en Alemania, no podía considerarse que la Sra.Elsen hubiera cesado toda «actividad profesional» y estuviera sujeta por ello a la legislación del Estado miembro en el que residía (Francia). El Derecho alemán era, pues, aplicable al período de educación de los hijos cubierto en Francia.(14)

Un razonamiento similar se siguió en la sentencia Kauer. En dicho asunto, la demandante era una nacional austriaca cuyos tres hijos habían nacido en Austria. En 1970 se había trasladado a Bélgica, donde se había dedicado a criar a sus hijos a tiempo completo. Había vuelto a trabajar en septiembre de 1975, al regresar a Austria. El Tribunal de Justicia consideró que en la sentencia Elsen había quedado claro que el hecho de que una persona hubiera trabajado exclusivamente en un Estado miembro (Austria), como era el caso de la Sra.Kauer, y hubiera estado sujeta a la legislación de dicho Estado miembro en el momento del nacimiento del hijo, permitía establecer un «vínculo suficiente» entre dichos períodos de cuidado de hijos y los períodos de cotización cubiertos derivados del ejercicio de una actividad profesional en dicho Estado miembro.(15) Por lo tanto, en relación con la fase 1 descrita en el punto 38 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia consideró que el Derecho austriaco era aplicable a los períodos de educación de los hijos que había cubierto la Sra.Kauer en Bélgica.

Opino que en ambos asuntos el Tribunal de Justicia basó su conclusión sobre la fase 1, es decir, que la legislación aplicable a los períodos de educación de los hijos en cuestión era la del Estado miembro A (el Estado miembro de empleo), en el hecho de que la demandante, bien ejercía una actividad profesional en él, o bien estaba sujeta por otro motivo a su legislación, como consecuencia de su anterior actividad profesional en el momento del nacimiento del hijoy del inicio del período de educación de los hijos. A mi modo de ver, es este hecho concreto el que llevó al Tribunal de Justicia a concluir que existía un «estrecho vínculo» (sentencia Elsen) o un «vínculo suficiente» (sentencia Kauer) entre los períodos de seguro cubiertos en el Estado miembro A y los períodos de educación de los hijos cubiertos en el Estado miembroB.(16)

Una situación diferente es la que se dio en el asunto Reichel-Albert. En este caso, la progenitora al cuidado del hijo no había estado sujeta a la legislación del Estado miembro A en el momento del nacimiento del niño (ni inmediatamente antes de ese momento). La recurrente en el procedimiento principal era una nacional alemana que, al igual que las demandantes en los asuntos Elsen y Kauer, solo había ejercido una actividad profesional en un Estado miembro (a saber, Alemania) antes de instalarse en otro Estado miembro (Bélgica). Sin embargo, a diferencia de los otros dos asuntos, había residido unos pocos meses en Bélgica antes del nacimiento de su primer hijo. Cuando este nació, permaneció en su hogar con sus hijos en Bélgica durante varios años, sin trabajar, antes de regresar a Alemania a buscar trabajo.(17)

Partiendo del criterio del «vínculo suficiente» que había aplicado en las sentencias Elsen y Kauer, el Tribunal de Justicia concluyó que la legislación alemana era aplicable a la situación de la Sra.Reichel-Albert, aunque los períodos en que había estado sujeta a dicha normativa en virtud de su actividad remunerada en Alemania no eran inmediatamente anteriores al momento en que nació su primer hijo en Bélgica. Opino que hubo dos elementos determinantes para esta conclusión del Tribunal de Justicia. En primer lugar, la Sra.Reichel-Albert había trabajado y cotizado solamente en un Estado miembro (Alemania), tanto antes como después del traslado temporal de su residencia a otro Estado miembro (Bélgica), en el que nunca trabajó.(18)En segundo lugar, la Sra.Reichel-Albert se había trasladado a Bélgica por motivos exclusivamente familiares(19) y directamente desde Alemania, donde había estado empleada hasta el mes anterior a su traslado.

Como ya he indicado en el punto 38 de las presentes conclusiones, los tres asuntos mencionados se produjeron en el contexto de la aplicación del Reglamento n.º1408/71. Este enumeraba, en su artículo 13, apartado 2, unas reglas generales concebidas para resolver conflictos de leyes en materia de seguridad social, pero no contenía ninguna disposición sobre períodos de educación de los hijos. Frente a este vacío legal, el Tribunal de Justicia estableció (en la fase 1 descrita en el punto 38 de las presentes conclusiones) que los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en un Estado miembro distinto de aquel donde el interesado haya trabajado siguieran rigiéndose por el Derecho de dicho Estado miembro siempre que dichos períodos estuviesen, en esencia, «suficientemente vinculados» a los correspondientes períodos de seguro cubiertos en aquel territorio en virtud de una actividad profesional.

Solo después de concluir esta valoración recurrió el Tribunal de Justicia a las disposiciones pertinentes del Tratado sobre libre circulación de trabajadores y de ciudadanos y se ocupó de la cuestión de la compatibilidad con el Derecho primario de la Unión (fase 2). Por poner un solo ejemplo, en la sentencia Reichel-Albert, solo después de llegar a la conclusión de que existía un «vínculo suficiente» entre los períodos de educación de los hijos allí controvertidos y los correspondientes períodos de actividad profesional cubiertos por la demandante y que, por tanto, a dichos períodos de educación de los hijos era aplicable el Derecho alemán (fase 1), el Tribunal de Justicia declaró que dicha legislación era incompatible con el artículo 21TFUE (fase 2), puesto que, a su parecer, la Sra.Reichel-Albert, pese a no haber trabajado nunca por cuenta ajena ni por cuenta propia en Bélgica, recibió un trato menos favorable que aquel del que disfrutaría si no hubiera ejercido su libertad de circulación reconocida por los Tratados.(20)

Una vez expuesta brevemente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Reglamento n.º1408/71, voy a analizar seguidamente la presente situación y voy a explicar por qué considero que el criterio del «vínculo suficiente» no es pertinente en un procedimiento como el de autos, en el que se aplica el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009.

2.La presente situación: el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 y por qué ya no es relevante el criterio del «vínculo suficiente»

Dada la cronología de los hechos de los que se trata en el procedimiento principal, descritos en los puntos 16 a 20 de las presentes conclusiones, y la fecha de entrada en vigor del Reglamento n.º987/2009, me parece evidente que este es aplicable ratione temporis al presente asunto.(21) Ni el órgano jurisdiccional remitente ni las partes del procedimiento principal e interesados discuten este extremo. En consecuencia, el presente asunto difiere de los asuntos Elsen, Kauer y Reichel-Albert, al menos, en que en estos el procedimiento estaba totalmente excluido del ámbito de aplicación del nuevo Reglamento.(22)

Las partes del procedimiento principal y los interesados también están de acuerdo en que, en la situación del procedimiento principal, la recurrente no puede invocar el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, ya que no ejercía una actividad por cuenta ajena ni por cuenta propia en Austria en la fecha en que, con arreglo al Derecho austriaco, comenzarían a tenerse en cuenta los períodos de educación de los hijos en cuestión. Como he indicado en el punto 32 de las presentes conclusiones, el tercero de los requisitos enumerados en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 consiste en que aún pueda considerarse que el interesado «ejerce» una actividad profesional en el Estado miembro A (Austria) en la fecha en que, con arreglo a la legislación de dicho Estado miembro, comenzaría a tenerse en cuenta el período de educación respecto al niño de que se trate. De conformidad con el Derecho austriaco, dicha fecha sería el 1 de enero de 1988.(23) En ese momento, hacía ya más de un año que la recurrente había abandonado Austria y había cursado una nueva formación en el Reino Unido antes de establecerse en Bélgica, donde nacieron sus dos hijos.

El órgano jurisdiccional remitente observa que los hechos del procedimiento principal son similares a los del asunto Reichel-Albert en que, en ambos, el período durante el cual la demandante había estado sujeta a la legislación del Estado miembro A en virtud de su actividad profesional en dicho Estado miembro no precedió inmediatamente al nacimiento de sus hijos. Por lo tanto, desea saber si la solución judicial adoptada en el asunto Reichel-Albert puede ser válida en el presente asunto. En su opinión, si fuera así, la recurrente tendría derecho a que se tuviesen en cuenta los períodos de educación de los hijos que cubrió en Bélgica y Hungría.

Cabe notar que dos líneas argumentales diferentes se han desarrollado al respecto ante el Tribunal de Justicia.

Por un lado, la recurrente, apoyada a este respecto por la Comisión y el Gobierno checo, alega que el Tribunal de Justicia está obligado a seguir la ratio decidendi de la sentencia Reichel-Albert, de manera que, en casos relativos a hechos similares, los períodos de educación de los hijos cubiertos en el extranjero y que no estén comprendidos en el ámbito de aplicación material del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 (aunque sí lo estén en el ámbito de aplicación temporal) se siguen teniendo que decidir sobre la base del artículo 21TFUE y del criterio del «vínculo suficiente». De lo contrario, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 llevaría a tratar a los solicitantes de pensiones de vejez de manera menos favorable que antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento. En el ámbito del procedimiento principal, la recurrente se encontraría en una situación económicamente peor solo por haber decidido criar a sus hijos en un Estado miembro distinto de Austria. De hecho, si hubiese permanecido en este país, la legislación austriaca exigiría que la PVA tuviese en cuenta íntegramente tales períodos.

Por otro lado, la PVA y los Gobiernos austriaco y español consideran, en esencia, que el criterio judicial seguido en el asunto Reichel-Albert, basado en la existencia de un «estrecho vínculo» o un «vínculo suficiente» entre los períodos de actividad profesional cubiertos en el Estado miembro A y los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en el Estado miembro B, ha sido sustituido por los criterios establecidos en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, de manera que el Tribunal de Justicia no puede seguir aplicando aquel.

Coincido con esta última postura.

En primer lugar, debe recordarse ante todo que, por lo que respecta al cómputo de los períodos de educación de los hijos en el extranjero, lo que exige el artículo 21TFUE, a tenor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes expuesta, es que el Estado miembro cuya legislación se considere aplicable a una situación particular en que el interesado ha ejercido su libertad de circulación y ha decidido criar a sus hijos en otro Estado miembro trate dicha situación como un período cubierto en su territorio.(24)

En mi opinión, dicha regla no ha sido alterada por el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009. Las condiciones que allí se enumeran solo limitan las clases de situaciones en las que la legislación del Estado miembro A puede considerarse aplicable a una determinada situación de educación de los hijos en el extranjero,(25) pero en modo alguno afectan a las obligaciones que incumben al Estado miembro A si su legislación se considera aplicable a tal situación. No se debe pasar por alto que, aunque las dos fases descritas en el punto 38 de las presentes conclusiones ahora están recogidas en una única disposición legal, las obligaciones que se derivan de esta siguen presentando una dualidad: i)el Estado miembro A debe aplicar su legislación a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en el Estado miembro B cuando se den las condiciones del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, y ii)si es este el caso y resulta de aplicación la legislación del Estado miembro A, este debe tratar dichos períodos como si se hubiesen cubierto en su territorio.

Las observaciones anteriores me permiten precisar cuál es el verdadero problema en el presente asunto. No se trata de si la recurrente puede resultar tratada de forma menos favorable en virtud de la legislación austriaca solo por haber residido en otros dos Estados miembros mientras estuvo criando a sus hijos (obviamente, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 no lo permitiría).(26) De lo que se trata es de que las condiciones que limitan la aplicabilidad de la legislación austriaca a su situación se definen de manera más rigurosa en dicha disposición que con arreglo al criterio judicial adoptado en la sentencia Reichel-Albert.

En segundo lugar, a mi entender, es evidente que, si el Derecho de la Unión impusiese una obligación más amplia a los Estados miembros de aplicar su legislación a los períodos de educación de los hijos en el extranjero que la ya establecida en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, los requisitos que allí se enumeran se reducirían a una del conjunto de circunstancias en que el Estado miembro A estaría obligado a aplicar su legislación a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en el Estado miembroB.

Debo admitir que me sentiría más inclinado a adoptar esta lectura del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 si el tenor de esta disposición fuese, al menos en alguna medida, impreciso o ambiguo. No obstante, a mi entender, en ella no se sugiere en absoluto que el Derecho de la Unión pretenda imponer tales obligaciones ampliadas al Estado miembro en el cual ejerció una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia el solicitante de una pensión de vejez. Como ya he indicado en el punto 45 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia formuló el criterio del «vínculo suficiente» en relación con los criterios generales establecidos en el Reglamento n.º1408/71 más que con el propio artículo 21TFUE (el cual, en las sentencias Elsen, Kauer y Reichel-Albert sirvió como base para la obligación del Estado miembro A, en la fase 1, de tratar los períodos de educación de los hijos en el extranjero como si se hubiesen cubierto en su propio territorio).(27) Dado que ese Reglamento ha sido ahora derogado y sustituido por los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009, cuyo artículo 44, apartado 2, se ocupa expresamente de esta cuestión concreta, parece lógico concluir que las normas que dicha disposición contiene han eclipsado cualquier intento anterior del Tribunal de Justicia de definir las condiciones en que la legislación del Estado miembro A puede resultar aplicable a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en el Estado miembroB.

Por supuesto, con esto no queda ni puede quedar zanjado el asunto, ya que también habría que considerar la voluntad del legislador que subyace al artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 y analizar si las circunstancias que rodearon su adopción respaldan tal interpretación. A este respecto, me parece conveniente observar que la génesis del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 revela que este se introdujo con el fin no solo de recoger la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en las sentencias Elsen y Kauer, sino también de definir su alcance.(28) Por lo tanto, en mi opinión, se puede admitir perfectamente que el legislador de la Unión hizo una elección consciente de no referirse al criterio del «estrecho vínculo» o «vínculo suficiente» formulado por el Tribunal de Justicia y, en su lugar, establecer el más específico requisito de que el interesado siga estando sujeto a la legislación del Estado miembro A en virtud de su actividad por cuenta ajena o por cuenta propia en dicho Estado miembro en la fecha en que comenzaría a tenerse en cuenta el período de educación de los hijos con arreglo a la legislación del mismo Estado miembro.(29)

Cabe añadir también que, en otras muchas disposiciones de los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009, el legislador de la Unión parece no haberse limitado a recoger, sino haber aclarado también (y, en algunos casos, incluso apartándose de ella) la jurisprudencia del Tribunal de Justicia desarrollada en relación con la aplicación del Reglamento n.º1408/71.(30) Así se trasluce, a mi entender, en el considerando 3 del Reglamento n.º883/2004, que confirma el deseo del legislador de modernizar y simplificar las disposiciones del anterior Reglamento, que había resultado más complejo y extenso a raíz de sus numerosas modificaciones y actualizaciones, en particular, para reflejar diversas sentencias del Tribunal de Justicia.

Dado que el Reglamento n.º987/2009 es posterior a las sentencias Elsen y Kauer (aunque no a la sentencia Reichel-Albert), si hubiese querido, el legislador podría haber redactado el artículo 44, apartado 2, de dicho Reglamento de manera que integrase plena y claramente la interpretación que hizo el Tribunal de Justicia en los dos primeros asuntos. Ahora bien, decidió no hacerlo. En tales circunstancias, procede considerar que la ausencia de una referencia expresa, en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, al criterio del «estrecho vínculo» o «vínculo suficiente» da a entender que el legislador deliberadamente quiso restringir la aplicación de la ratio decidendi de las sentencias Elsen y Kauer y disponer solo una posibilidad de que la legislación del Estado miembro A se aplicase a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en el Estado miembro B dentro de las condiciones expresamente enumeradas en dicha disposición.

Estoy de acuerdo con la Comisión en que, cuando adoptó el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, el legislador no pudo anticipar que el Tribunal de Justicia, en la sentencia Reichel-Albert, ampliaría el alcance del criterio del «vínculo suficiente». Quizá habría redactado la mencionada disposición en términos diferentes si la sentencia se hubiese pronunciado antes de la adopción de aquella. Sin embargo, no incumbe al Tribunal de Justicia especular sobre esta cuestión. Dado que en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 el legislador se ocupó expresamente de la cuestión del cómputo de los períodos de educación de los hijos en el extranjero, cualquier cambio en las condiciones para que el Estado miembro A esté obligado a aplicar su legislación a tales períodos, a mi modo de ver, debe emprenderse en adelante a iniciativa también del legislador.

En tercer lugar, una mirada más atenta a la finalidad de los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009 refuerza mi convicción de que se ha de resistir la tentación de ampliar con un conjunto de normas no escritas, basadas en la jurisprudencia, las obligaciones que actualmente impone el artículo 44, apartado 2, de dicho Reglamento. Según queda patente en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º883/2004, uno de los principios del sistema de coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social es el de la unicidad de la legislación aplicable.(31) En este contexto, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 instituye una excepción a las reglas de competencia establecidas en el títuloII del Reglamento n.º883/2004, de manera que un Estado miembro que haya dejado de ser competente con arreglo a ellas deba tener en cuenta los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en otros Estados miembros.(32)

En mi opinión, los límites de esta excepción se han de definir con la necesaria nitidez. Como reiteradamente ha declarado el Tribunal de Justicia, las disposiciones del títuloII del Reglamento n.º883/2004 constituyen un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes que tienen por finalidad, de una parte, evitar la aplicación simultánea de varias legislaciones nacionales y las complicaciones que puedan resultar de ello y, de otra, impedir que las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento se vean privadas de protección en materia de seguridad social, a falta de legislación aplicable.(33) El artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 es una disposición un tanto singular, dado que la regla de competencia que contiene (que exige al Estado miembro A aplicar su legislación a períodos de educación de los hijos en el extranjero) no obsta al hecho de que los criterios establecidos en el títuloII del Reglamento n.º883/2004 perfectamente pueden designar al Estado miembro B como aquel cuya legislación es aplicable al interesado. En consecuencia, es importante que las autoridades competentes del Estado miembro A comprendan plenamente las condiciones en que su legislación deviene aplicable a los períodos de educación de los hijos que haya cubierto una persona que, en el momento pertinente, ni ejercía una profesión «por cuenta ajena» ni «por cuenta propia» en dicho Estado miembro [artículo 11, apartado 3, letraa), del Reglamento n.º883/2004], ni residía en su territorio [artículo 11, apartado 3, letrae), del mismo Reglamento]. Si persiste alguna duda en cuanto a tales obligaciones, inevitablemente se verá comprometida la efectividad («effet utile») del referido artículo 44, apartado2.

A diferencia de la recurrente y de la Comisión, de todas las consideraciones anteriores deduzco que, en relación con la aplicación del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, un Estado miembro no está obligado a aplicar su legislación a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en otro u otros Estados miembros por el único motivo de que dichos períodos estén «estrechamente vinculados» a períodos de seguro previamente cubiertos en su territorio. Solo deberá hacerlo cuando se cumplan todas las condiciones enumeradas en dicha disposición, a las que he hecho referencia en el punto 32 de las presentes conclusiones.

Como observación final, quisiera recalcar que, a mi parecer, las consecuencias económicas que, en el procedimiento principal, se pueden derivar de la aplicación de la legislación austriaca, belga o húngara a los períodos de educación de los hijos en cuestión no han de tener incidencia en la respuesta que se dé a la primera cuestión. Ya se vea económicamente perjudicada o no la recurrente por ser aplicable a su situación la legislación sustantiva del Estado miembro B, y no la del Estado miembro A, a mi entender ello no puede influir en la valoración del Tribunal de Justicia. La legislación que se designe como aplicable a los períodos de educación de los hijos en el extranjero puede beneficiar al interesado en algunos casos y puede perjudicarle en otros.

A este respecto, recuérdese que el Derecho primario de la Unión no garantiza que un trabajador que se traslade a un Estado miembro distinto de su Estado miembro de origen no vaya a sufrir consecuencias en su situación de seguridad social, pues, a causa de las disparidades entre los regímenes de seguridad social y las legislaciones de los Estados miembros, tal traslado puede resultar más o menos ventajoso para el interesado.(34) En ese contexto, los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009 no persiguen una armonización, ni una aproximación siquiera, sino únicamente establecer un sistema de coordinación que, entre otros extremos, determine qué legislación es aplicable a los trabajadores que, en distintas circunstancias, ejerzan su derecho a la libre circulación.(35) El hecho de que el ejercicio de la libertad de circulación pueda tener efectos favorables o desfavorables en diversa medida para el interesado, en función de las circunstancias, es un resultado directo de la decisión de respetar las diferencias entre las legislaciones de los Estados miembros.(36)

3.La recurrente no podía esperar legítimamente que su situación se regulase por la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia

Una vez expuestos los motivos por los que no creo que la solución judicial de la sentencia Reichel-Albert sea válida para el presente asunto, quisiera abordar, en aras de la exhaustividad, el argumento de la recurrente en cuanto a su expectativa legítima de que se aplicase el Derecho austriaco a los períodos de educación de los hijos en cuestión, al haberlos cubierto tiempo antes de que entrase en vigor el Reglamento n.º987/2009 y al haber satisfecho previamente el criterio del «estrecho vínculo» o «vínculo suficiente» establecido en las sentencias y Elsen y Kauer.

En respuesta a dicho argumento, la PVA y el Gobierno austriaco alegan que, en el contexto del procedimiento principal, la recurrente no podía albergar tal expectativa legítima. En primer lugar, cuando se trasladó a Bélgica y Hungría, Austria no se había adherido a la Unión y no se habían pronunciado aún las sentencias Kauer y Elsen. En segundo lugar, la recurrente no adquirió ningún derecho en relación con dichos períodos hasta que solicitó la pensión de vejez en2017.

Estoy de acuerdo con la PVA y el Gobierno austriaco en que, cuando la recurrente se instaló en Bélgica en 1987 y después en Hungría, en 1991, nopudo pensar en modo alguno que estaba ejerciendo su derecho a la libre circulación derivado del artículo 21TFUE y que, por lo tanto, podría tener derecho a que la PVA considerara los períodos que cubrió en esos otros Estados miembros como si se hubieran cubierto en territorio austriaco. En virtud del artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea,(37) las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las instituciones no resultaron vinculantes para Austria hasta el 1 de enero de1995.

Sin embargo, si el análisis terminase aquí, se pasaría por alto el hecho de que, por lo que respecta a los asuntos de pensión, la fecha determinante para la aplicabilidad ratione temporis de una normativa es la fecha de solicitud de la pensión de vejez. En el caso de la recurrente, esta fecha «clave» es el 11 de octubre de 2017. En aquel momento, Austria ya era un Estado miembro de la Unión Europea.

De la sentencia Kauer se deduce que, en tales circunstancias, la determinación del derecho a pensión de la recurrente, incluso basándose en períodos de seguro cubiertos antes de la adhesión de Austria, debía efectuarse por las autoridades austriacas de conformidad con el Derecho de la Unión y, en particular, de conformidad con las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores y también a la libertad, reconocida a todo ciudadano de la Unión, de circular y residir en el territorio de los Estados miembros.(38)El litigio principal no se refiere al reconocimiento de derechos supuestamente adquiridos con arreglo al Derecho de la UE antes de la adhesión de Austria, sino a la cuestión de si la negativa de la PVA, en diciembre de 2017, a computar los períodos de educación de los hijos en cuestión constituyó una infracción de las normas de la UE que, en ese momento, ya eran vinculantes para Austria.(39)

Hechas estas precisiones, considero que, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, esta no podía esperar legítimamente que la cuestión de si la legislación austriaca es aplicable a dichos períodos se resolvería atendiendo al criterio del «estrecho vínculo» o del «vínculo suficiente» establecido en las sentencias Elsen y Kauer (en relación con los criterios del Reglamento n.º1408/71), en lugar de las normas que contienen los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009.

A este respecto, cabe señalar que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el principio de protección de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, «de manera general, que una norma nueva se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas durante la vigencia de la norma anterior».(40) En cambio, con el fin de garantizar la protección de la confianza legítima, las normas sustantivas del Derecho de la Unión deben interpretarse en el sentido de que solo son aplicables a «situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor» en la medida en que «de sus términos, finalidad o sistema se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto».(41)

En el presente asunto, la fecha de entrada en vigor de los Reglamentos n.º883/2004 y n.º987/2009 (el 1 de mayo de 2010) no significa que, a efectos de determinar la pensión de vejez de la recurrente en el procedimiento principal, los períodos de educación de los hijos en cuestión deban regirse por el Reglamento anterior, el Reglamento n.º1408/71. Así queda de relieve en el artículo 87, apartado 2, del Reglamento n.º883/2004, que se aplica también al Reglamento n.º987/2009 en virtud de su artículo 93 y que, en esencia, establece que todo período de seguro acumulado antes de la entrada en vigor del Reglamento n.º883/2004 en el Estado miembro de que se trate debe tenerse en cuenta para la determinación de los derechos adquiridos en virtud de dicho instrumento.(42)

En mi opinión, de dicha disposición se infiere claramente que, en el procedimiento principal, la recurrente no podía esperar legítimamente que su anterior situación se sometiese al Reglamento n.º1408/71 y a la jurisprudencia sentada sobre dicha norma. En consecuencia, aunque los períodos de educación de los hijos en cuestión fueron anteriores a la entrada en vigor del Reglamento n.º987/2009, la cuestión de qué legislación nacional se ha de aplicar a dichos períodos debe resolverse exclusivamente atendiendo al artículo 44, apartado 2, del citado Reglamento.

4.Conclusión sobre la primera cuestión prejudicial

A la vista de las consideraciones que preceden, propongo que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión prejudicial de la siguiente manera: en una situación en la que el Reglamento n.º987/2009 es aplicable ratione temporis, el Derecho de la Unión no exige que el Estado miembro en cuyo territorio el solicitante ha ejercido una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia tenga en cuenta los períodos de educación de los hijos cubiertos por esa misma persona en otro Estado miembro como si el hijo hubiera sido criado en su propio territorio, a no ser que en el caso concreto se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009.

Si, en contra de lo que propongo, el Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que la solución judicial adoptada en la sentencia Reichel-Albert sigue siendo aplicable al litigio principal, de manera que Austria debe aplicar su legislación a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en otros Estados miembros, aunque no estén claramente comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, debo señalar que, en mi opinión, tal solución es posible únicamente si se cumplen dos requisitos.

En primer lugar, como ya he indicado en los epígrafes anteriores de las presentes conclusiones, es preciso un «vínculo suficiente» entre los períodos de educación de los hijos cubiertos en el Estado miembro B y los períodos de seguro cubiertos por el solicitante de una pensión de vejez en el Estado miembro A.Como acertadamente sugiere la Comisión, no es posible que exista tal vínculo a no ser que el solicitante acredite, cuando menos, que el Estado miembro A fue su último Estado miembro de empleo antes de que comenzase a educar a su hijo o hijos. En cualquier caso, aunque fuera así, aún se ha de valorar si dicho vínculo es «suficiente».

A este respecto, la PVA observó, a mi entender correctamente, que la situación de la recurrente en el procedimiento principal y de la Sra.Reichel-Albert en el asunto homólogo son en cierta medida diferentes. En la sentencia Reichel-Albert, el Tribunal de Justicia pareció otorgar especial importancia al hecho de que la Sra.Reichel-Albert, cuando nació su primer hijo, había dejado de trabajar de forma temporal y, por motivos exclusivamente familiares, había establecido su residencia en Bélgica.(43) En la situación del procedimiento principal, la salida de la recurrente de Austria en 1987 vino motivada por la perspectiva de cursar una formación en el Reino Unido. Es posible que el período transitorio de dicha formación diluya el vínculo entre los períodos de seguro de la recurrente en Austria antes del nacimiento de sus hijos y los períodos de educación de los hijos en cuestión en Bélgica y Hungría, en comparación con el asunto Reichel-Albert.(44)

En segundo lugar, el solicitante de una pensión de vejez también tendría que demostrar que, de haberse quedado en el Estado miembro A (en este caso, Austria), se habría computado el tiempo dedicado a la educación de sus hijos. En otras palabras, el solicitante tendría que acreditar que, al haber trasladado su residencia a otro Estado miembro, se encuentra efectivamente en una posición peor que si hubiera permanecido simplemente en el Estado miembroA.

B.Sobre la segunda cuestión prejudicial

La segunda cuestión prejudicial parte de la respuesta que deba proporcionar el Tribunal de Justicia a la primera cuestión prejudicial. Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación acerca de si el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 solo exige que el Estado miembro A aplique su legislación cuando en el Estado miembro B no haya una legislación relativa a los períodos de educación de los hijos, o también en las situaciones en las que tal legislación existe, pero en el caso concreto dicho Estado miembro no tiene en cuenta el tiempo dedicado a la educación de los hijos. El órgano jurisdiccional remitente formula esta cuestión, en particular, en referencia a las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Reichel-Albert.(45)En ellas, el Abogado General sostuvo que el artículo 44, apartado 2, no es de aplicación cuando el Estado miembro B prevea la posibilidad de computar tales períodos. Consideró que era indiferente que, en la práctica, la interesada no se beneficiase de esta ventaja por su situación personal.(46)

No veo ningún motivo por el cual el Tribunal de Justicia tendría que llegar a una conclusión diferente en el presente asunto. Tal como he expuesto en el punto 56 de las presentes conclusiones, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 contiene una doble obligación. En primer lugar, el Estado miembro A debe aplicar su legislación a los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en el Estado miembro B si se cumplen las condiciones enumeradas en dicha disposición. En particular, debe cumplirse el requisito de que la legislación del Estado miembro B no tenga en cuenta tales períodos. En segundo lugar, si es de aplicación la legislación del Estado miembro A, este debe tratar dichos períodos como si se hubieran cubierto en su territorio.

Admito que el tenor del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 es un tanto ambiguo, pues el requisito de que el Estado miembro B tenga en cuenta los períodos de educación de los hijos de que se trate está formulado del siguiente modo: «cuando, en virtud de la legislación del [Estado miembro B], no se considere ningún período de educación de los hijos […]». Tal como expone el órgano jurisdiccional remitente, esto podría significar, bien que el Estado miembro B en principio no tenga en cuenta tales períodos por carecer de una legislación que trate de ellos, o bien que no los tenga en cuenta en el caso concreto debido a que el interesado no ha conseguido que tales períodos le sean reconocidos con arreglo a la legislación del Estado miembroB.

D os razones, sin embargo, me impiden optar por la segunda interpretación.

En primer lugar, sería excesivamente gravosa y difícil de cumplir para las autoridades del Estado miembro A una obligación de valorar la fundamentación de una solicitud con arreglo a la legislación de otro Estado miembro (el Estado miembro B) para determinar si la legislación del Estado miembro A es aplicable a la situación del solicitante. En segundo lugar, tal interpretación de las condiciones establecidas en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 podría conducir a situaciones en las que el interesado: i)pudiese alegar ante las autoridades del Estado miembro B tener derecho a que se computen los períodos de educación de los hijos que haya cubierto en dicho Estado miembro con arreglo a su propia legislación, y ii)en caso de que fracasara tal vía, acudiese a las autoridades del Estado miembro A argumentando que, al no prosperar su solicitud ante las autoridades del Estado miembro B, del artículo 44, apartado 2, del citado Reglamento resulta que su situación puede someterse a la legislación del Estado miembroA.

A mi modo de ver, la mencionada disposición no se adoptó para que los solicitantes de una pensión de vejez puedan probar suerte ante las autoridades competentes de dos Estados miembros diferentes respecto al cómputo de un mismo período de educación de los hijos. Como he señalado en el punto 64 de las presentes conclusiones, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009 instituye una excepción a las reglas de competencia establecidas en el títuloII del Reglamento n.º883/2004, de manera que un Estado miembro que haya dejado de ser competente con arreglo a esas normas (el Estado miembro A) deba tener en cuenta los períodos de educación de los hijos que se hayan cubierto en otro Estado miembro (el Estado miembro B). La finalidad de dicha disposición no es que acaben siendo aplicables al mismo período de educación de los hijos tanto la legislación del Estado miembro A como la del Estado miembro B, sino que, en una situación en la que el Estado miembro B no cuente con una legislación que contemple con carácter general el cómputo de los períodos de educación de los hijos, se pueda exigir al Estado miembro A que aplique su legislación a dicha situación concreta.

De lo anterior se deduce que el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º987/2009, a mi modo de ver, debe interpretarse en el sentido de que el Estado miembro A no está obligado a aplicar su legislación a un período de educación de los hijos concreto cuando el Estado miembro B (el Estado miembro competente con arreglo al títuloII del Reglamento n.º883/2004) establezca, en principio, que tal período puede computarse. En consecuencia, si (en octubre de 2017) Bélgica y Hungría disponían de una regla general o disposición en vigor que autorizara el cómputo del tiempo dedicado a la educación de los hijos (algo que le corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente), en el contexto del procedimiento principal la PVA no estaría obligada a aplicar la legislación austriaca a los períodos de educación de los hijos en cuestión.